臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策探析

肖耀科，陳路芳

（廣西民族大學(xué) 管理學(xué)院，廣西 南寧 530006）

為使每一個(gè)貧困學(xué)生都能享用到營(yíng)養(yǎng)、衛(wèi)生的午餐，臺(tái)灣地區(qū)政府于1951年開始為公立中小學(xué)貧困學(xué)生免費(fèi)提供午餐，至今已有60年。在大陸，中央政府于2011年秋期起正式啟動(dòng)實(shí)施《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃》。對(duì)臺(tái)灣地區(qū)中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策的實(shí)施歷程、特點(diǎn)、積極作用與面臨的挑戰(zhàn)進(jìn)行深入分析，無(wú)疑具有重要的理論和實(shí)踐價(jià)值，對(duì)我國(guó)大陸農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃具有重要的啟示

一 臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策的實(shí)施歷程

臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策的實(shí)施歷程基本上可分為四個(gè)時(shí)期。（一）萌芽時(shí)期 （1951—1956年）。1951年聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)向臺(tái)灣151所山區(qū)、偏遠(yuǎn)、小型的公立小學(xué)贈(zèng)送大批脫脂奶粉，供營(yíng)養(yǎng)不良的學(xué)生使用。1954年臺(tái)灣 “教育廳”與 “中國(guó)農(nóng)村復(fù)興聯(lián)合委員會(huì)”合作，在臺(tái)灣各公立小學(xué)推廣營(yíng)養(yǎng)教育。1955年 “教育廳”舉辦臺(tái)灣第一次營(yíng)養(yǎng)展覽會(huì)，并于1957年在臺(tái)灣各縣市開辦營(yíng)養(yǎng)教育巡回展覽會(huì)。（二）實(shí)驗(yàn)時(shí)期（1957—1971年）。1957年政府利用美國(guó)天主教及基督教福利會(huì)贈(zèng)與的物資，在屏東縣三地、佳平、北葉、石門及桃園縣介壽等5所山村學(xué)校作為營(yíng)養(yǎng)教育示范學(xué)校，供應(yīng)學(xué)生免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐。1964年美國(guó)國(guó)際安全分署對(duì)臺(tái)援助大量農(nóng)產(chǎn)食品，有267個(gè)學(xué)校開辦免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐，供應(yīng)學(xué)生午餐人數(shù)達(dá)20萬(wàn)人。1965年改由世界糧農(nóng)組織向臺(tái)灣小學(xué)援助食品。供應(yīng)人數(shù)至1970年時(shí) “已擴(kuò)大為二十五萬(wàn)人，供應(yīng)校數(shù)亦增至四百余校。”[1]自1971年開始，公立中學(xué)也開始辦理免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐。（三）自立時(shí)期 （1972—1981年）。1972年，由于臺(tái)灣退出聯(lián)合國(guó)，世界糧農(nóng)組織終止向臺(tái)灣小學(xué)援助食品，臺(tái)灣政府克服經(jīng)費(fèi)上的困難，繼續(xù)實(shí)施學(xué)校免費(fèi)午餐政策。同時(shí)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，大多數(shù)家長(zhǎng)已經(jīng)有能力支付子女的學(xué)校午餐費(fèi)用，因此“教育廳”自1973年起對(duì)這些經(jīng)濟(jì)條件較好的學(xué)生家長(zhǎng)收取學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐費(fèi)用，同時(shí)對(duì)無(wú)法繳納午餐費(fèi)的貧困學(xué)生予以全額補(bǔ)助。這一時(shí)期的營(yíng)養(yǎng)午餐除了品質(zhì)提高、規(guī)模擴(kuò)大外，也由于采用了機(jī)械化操作，大大提高了午餐的供應(yīng)效率。（四）發(fā)展時(shí)期 （1982—1990年）。為促進(jìn)城鄉(xiāng)教育均衡發(fā)展，“教育部”自1982年起，以山地、離島及農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)的中小學(xué)學(xué)校為重點(diǎn)，推行《發(fā)展與改進(jìn)國(guó)民教育六年計(jì)劃》，擴(kuò)增辦理營(yíng)養(yǎng)午餐學(xué)校的數(shù)量，并將《擴(kuò)大與改善學(xué)生午餐計(jì)劃》納入重點(diǎn)發(fā)展工作。1988年政府開始為偏遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)的廚師提供工資補(bǔ)助。（五）繁榮時(shí)期 （1991—至今）。1991年，“教育部”實(shí)施《第一期發(fā)展與改進(jìn)國(guó)民小學(xué)學(xué)校午餐五年計(jì)劃》，實(shí)施營(yíng)養(yǎng)衛(wèi)生教育，1996年繼續(xù)展開《第二期發(fā)展與改進(jìn)學(xué)校午餐五年計(jì)劃》，以提高學(xué)校午餐普及率和營(yíng)養(yǎng)午餐的質(zhì)量為主要目標(biāo)。2002年 “立法院”通過(guò)《學(xué)校衛(wèi)生法》，規(guī)定學(xué)校應(yīng)加強(qiáng)餐廳、廚房的衛(wèi)生管理及人員的專業(yè)訓(xùn)練，明確了學(xué)校營(yíng)養(yǎng)師的職責(zé)。經(jīng)過(guò)60年的努力，臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋，公立中小學(xué)貧困學(xué)生都能享受到營(yíng)養(yǎng)、安全、衛(wèi)生的免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐。據(jù) “教育部”統(tǒng)計(jì)，2011年 （2月至5月）接受免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐的學(xué)生總數(shù)總計(jì)為274057人[2]。

二 臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策的特點(diǎn)

（一）政府主導(dǎo)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策

為給中小學(xué)貧困學(xué)生提供良好的免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐，在組織機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、人員培訓(xùn)以及考核評(píng)估等方面，免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐一直都是由政府主導(dǎo)的。在組織機(jī)構(gòu)方面，學(xué)校午餐工作在政府高層是由“教育部”體育司主辦的，在基層則由臺(tái)灣各縣市政府教育處體健科辦理。在經(jīng)費(fèi)保障方面，學(xué)校建造午餐廚房以及購(gòu)置午餐設(shè)備及餐具的費(fèi)用全部由政府教育行政單位負(fù)責(zé)，這些設(shè)備的維修與更新等費(fèi)用也由政府出資補(bǔ)助。在人員培訓(xùn)方面，臺(tái)灣各縣市政府每年均舉行地區(qū)性學(xué)校午餐觀摩會(huì)，加強(qiáng)午餐工作人員之間的溝通交流，提升午餐的營(yíng)養(yǎng)衛(wèi)生品質(zhì)。各地政府衛(wèi)生局也每年舉辦飲食業(yè)主衛(wèi)生講習(xí)會(huì)，由學(xué)校選派午餐工作人員參加，以提高工作人員的公共衛(wèi)生、飲食衛(wèi)生和食品制備等方面的知識(shí)水平。在考核評(píng)估方面，“教育部”制定營(yíng)養(yǎng)午餐輔導(dǎo)考核要點(diǎn)，由各縣政府、直轄市教育局邀請(qǐng)有關(guān)單位代表、專家以及有實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)者進(jìn)行實(shí)地考核評(píng)估。考核結(jié)果為優(yōu)秀的學(xué)校，將對(duì)該校校長(zhǎng)和午餐執(zhí)行秘書等相關(guān)人員給予獎(jiǎng)勵(lì)，考核結(jié)果為不良的學(xué)校，則對(duì)相關(guān)責(zé)任人員給予警告或記過(guò)處分。

（二）免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐覆蓋范圍廣

臺(tái)灣在1951年開始實(shí)施中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐時(shí)，其對(duì)象就是中小學(xué)的貧困學(xué)生。自1973年起臺(tái)灣開始擴(kuò)大辦理學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐，實(shí)行收費(fèi)制。同時(shí)政府也對(duì)無(wú)法繳納午餐費(fèi)的貧困學(xué)生予以全額補(bǔ)助。在政府未下?lián)軤I(yíng)養(yǎng)午餐補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)前，學(xué)校不得要求無(wú)力支付午餐費(fèi)的貧困學(xué)生先行墊繳午餐費(fèi)。對(duì)于臺(tái)灣的少數(shù)民族即原住民學(xué)生，根據(jù)《原住民族教育法》第十二條的規(guī)定，原住民學(xué)生的營(yíng)養(yǎng)午餐費(fèi)用均由中央政府編列預(yù)算全額補(bǔ)助。自2008年起，臺(tái)灣政府?dāng)U大公立中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐照顧對(duì)象，除原來(lái)的三類照顧對(duì)象即低收入戶、家庭突發(fā)因素 （包含家庭主要?jiǎng)趧?dòng)力受傷或死亡、家庭成員中有重大疾病需花費(fèi)巨額醫(yī)藥費(fèi)以及因發(fā)生火災(zāi)、水災(zāi)、風(fēng)災(zāi)等天然災(zāi)害而陷于經(jīng)濟(jì)困難）及經(jīng)導(dǎo)師家庭訪查認(rèn)定為無(wú)力支付午餐費(fèi)的學(xué)生 （含父母非自愿性失業(yè)一個(gè)月以上、無(wú)薪休假及任何一方存在身體殘疾或身心障礙）之外，開始將中低收入戶學(xué)生納入免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐的補(bǔ)助對(duì)象。一些縣市如金門、馬祖、新竹縣、彰化縣等，還為公立中小學(xué)的全體學(xué)生提供免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐。2010年 “教育部”制定《經(jīng)濟(jì)弱勢(shì)學(xué)生暑假午餐費(fèi)補(bǔ)助規(guī)定暨早晚餐協(xié)助措施重點(diǎn)提要》，開始為貧困學(xué)生提供寒暑假免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐，貧困學(xué)生可以持政府發(fā)放的食品券到附近的自助餐店和超市用餐或取餐。

（三）午餐經(jīng)營(yíng)方式多樣化

目前，臺(tái)灣中小學(xué)學(xué)校的午餐經(jīng)營(yíng)方式由于各校的資源和環(huán)境條件不同而有所不同，大致可以分為公辦公營(yíng)、公辦民營(yíng)和委外辦理三種。公辦公營(yíng)就是學(xué)校建有廚房，學(xué)校自行管理，承擔(dān)責(zé)任，采取這種午餐經(jīng)營(yíng)方式的學(xué)校以小學(xué)居多。有些學(xué)校因受本校的資源和環(huán)境限制，無(wú)法建設(shè)廚房，還可以委托附近建有廚房的學(xué)校供應(yīng)本校學(xué)生午餐，這種方式可以解決部分學(xué)校場(chǎng)地設(shè)備缺乏的難題，充分發(fā)揮工作人員和設(shè)備的效益。公辦公營(yíng)的經(jīng)營(yíng)方式由于廚房在校內(nèi)而使午餐品質(zhì)較有保障，但由于午餐工作繁重，增加了教職員工的工作量。公辦民營(yíng)就是學(xué)校建有廚房，但是把午餐工作外包給餐飲公司，采取這種午餐經(jīng)營(yíng)方式的學(xué)校以城鎮(zhèn)中小學(xué)居多。還可以由幾個(gè)學(xué)校共同選擇一個(gè)餐飲公司，進(jìn)駐一個(gè)學(xué)校廚房供應(yīng)這幾個(gè)學(xué)校學(xué)生的午餐。通過(guò)這種方式，餐飲公司能夠提供專業(yè)化的服務(wù)，學(xué)校也只需對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，降低了教職員工的工作量。委外辦理就是學(xué)校沒(méi)有廚房，直接訂購(gòu)餐飲公司在校外做好的午餐。這種方式使學(xué)校不需要負(fù)責(zé)廚房設(shè)備的維修更新等問(wèn)題，大大降低了教職工的工作量，但是由于廚房不在校內(nèi)，不易對(duì)餐飲公司進(jìn)行監(jiān)督，難以保證食品的營(yíng)養(yǎng)衛(wèi)生。多樣化的午餐經(jīng)營(yíng)方式使各個(gè)學(xué)?？梢愿鶕?jù)自身情況，采取合適的經(jīng)營(yíng)方式，以最低成本和最高效率提供最優(yōu)質(zhì)的營(yíng)養(yǎng)午餐。

（四）午餐工作監(jiān)督多元化

為保證學(xué)校午餐的品質(zhì)，“教育部”制定了《直轄市、縣 （市）政府及所屬中小學(xué)校辦理學(xué)校午餐應(yīng)行注意事項(xiàng)》、《學(xué)校午餐食物內(nèi)容及營(yíng)養(yǎng)基準(zhǔn)》等文件，要求各縣市政府履行編訂午餐工作手冊(cè)，訂定委外辦理供應(yīng)作業(yè)原則及定期考核、監(jiān)督午餐經(jīng)費(fèi)專款專用等職責(zé)。以2008年嘉義縣政府制定的《嘉義縣中小學(xué)辦理學(xué)校午餐工作手冊(cè)》為例，政府對(duì)學(xué)校午餐辦理原則、午餐費(fèi)收支帳務(wù)處理、廚房衛(wèi)生與物質(zhì)倉(cāng)庫(kù)管理等各種事項(xiàng)的詳細(xì)規(guī)定多達(dá)42頁(yè)[3]。各縣市政府也邀請(qǐng)專家學(xué)者共同組成學(xué)校午餐考核委員會(huì)，不定期到各?？疾煳绮凸ぷ?。各學(xué)校均建立有學(xué)校午餐工作推行委員會(huì)，由校長(zhǎng)、護(hù)士、家長(zhǎng)代表和有關(guān)教師代表等組成，設(shè)有研究設(shè)計(jì)組、工作執(zhí)行組、教育訓(xùn)練組和稽核小組，分別負(fù)責(zé)各項(xiàng)午餐監(jiān)管工作。例如研究設(shè)計(jì)組的工作內(nèi)容包括午餐食譜的研究制定、午餐營(yíng)養(yǎng)分析和定期召開午餐工作討論會(huì)等，工作執(zhí)行組的工作內(nèi)容包括食物驗(yàn)收、物資倉(cāng)庫(kù)管理、午餐賬目處理等。學(xué)校午餐執(zhí)行秘書由教師兼任，按照規(guī)定填寫午餐工作日志，詳細(xì)記錄當(dāng)天的食譜、供應(yīng)人數(shù)、食材的數(shù)量、新鮮度以及來(lái)源、廚房衛(wèi)生、午餐供應(yīng)時(shí)間等情況。為方便家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校午餐工作的監(jiān)督，各縣市還積極創(chuàng)新監(jiān)督方式，例如花蓮縣政府教育處建立學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐的專屬網(wǎng)站，“家長(zhǎng)們可透過(guò)網(wǎng)站，了解孩子們的午餐吃得好不好，全縣國(guó)中小學(xué)都會(huì)將每天的菜色上傳，供全民監(jiān)督。”[4]

（五）注重午餐的營(yíng)養(yǎng)衛(wèi)生

1996年 “教育部”實(shí)施的《第二期發(fā)展與改進(jìn)學(xué)校午餐五年計(jì)劃》重點(diǎn)之一就是強(qiáng)調(diào)營(yíng)養(yǎng)午餐應(yīng)該 “低油、低糖、適當(dāng)熱量”[5]。1997年 “教育部”委托專家學(xué)者制定《學(xué)校午餐食物內(nèi)容及營(yíng)養(yǎng)基準(zhǔn)》，對(duì)中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)午餐所含的熱量、蛋白質(zhì)、脂肪和鈣的攝入量，以及不同食物的單位分量作了詳細(xì)的規(guī)定，成為學(xué)校午餐是否營(yíng)養(yǎng)的重要衡量依據(jù)。2002年 “立法院”通過(guò)《學(xué)校衛(wèi)生法》，規(guī)定班級(jí)數(shù)四十班 （約一千二百人）以上的中小學(xué)校應(yīng)至少設(shè)置營(yíng)養(yǎng)師一人。營(yíng)養(yǎng)師負(fù)責(zé)對(duì)學(xué)生的健康狀況進(jìn)行營(yíng)養(yǎng)評(píng)估，設(shè)計(jì)符合學(xué)生營(yíng)養(yǎng)需求的食譜，對(duì)學(xué)校午餐營(yíng)養(yǎng)狀況進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)2003年《學(xué)校餐廳廚房員生消費(fèi)合作社衛(wèi)生管理辦法》第十三條的規(guī)定，營(yíng)養(yǎng)午餐的飲品及點(diǎn)心，必須符合下列條件：“（一）具有營(yíng)養(yǎng)成分及含量標(biāo)示。（二）使用鮮度良好之天然食材。（三）不得使用代糖或代脂。（四）取得中國(guó)農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn) （CAS）或良好作業(yè)規(guī)范 （GMP）標(biāo)志認(rèn)證。”[6]由于委外辦理營(yíng)養(yǎng)午餐監(jiān)督難，“教育部”特別規(guī)定中小學(xué)外訂餐盒必須選擇運(yùn)送車程不超過(guò)三十分鐘及貯存效果良好的廠商，事先要求廠商投保產(chǎn)品責(zé)任險(xiǎn)，餐盒食品制造完成后至食用不超過(guò)二小時(shí)，注意餐盒食品暫存保管場(chǎng)所的衛(wèi)生。此外還建立有食品留驗(yàn)制度，即隨機(jī)抽取當(dāng)日訂購(gòu)的一份餐盒食品，包覆保鮮膜、標(biāo)示日期、餐別及廠商名稱，置于攝氏七度以下的環(huán)境冷藏四十八小時(shí)，以備查驗(yàn)。為防止中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)過(guò)剩導(dǎo)致肥胖，不少縣市如新竹縣、臺(tái)中縣、彰化縣和嘉義縣等還推廣實(shí)施《周一無(wú)肉日計(jì)劃》，鼓勵(lì)學(xué)生養(yǎng)成均衡飲食的良好習(xí)慣。

三 臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策的作用與挑戰(zhàn)

60年來(lái)，免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策在保障學(xué)生的受教育權(quán)、糾正不良的飲食習(xí)慣、培養(yǎng)感恩意識(shí)等方面發(fā)揮了積極作用。

（一）臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策的作用

1.保障貧困學(xué)生的受教育權(quán)利，減輕貧困家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。盡管臺(tái)灣地區(qū)政府長(zhǎng)期注重照顧弱勢(shì)群體，提供低收入戶生活補(bǔ)助、中低收入戶老人生活補(bǔ)助、敬老福利補(bǔ)助以及老農(nóng)福利補(bǔ)助等，公立中小學(xué)的貧困學(xué)生也都能夠得到學(xué)費(fèi)減免的照顧，但是一些來(lái)自偏遠(yuǎn)地區(qū)、低收入戶以及單親家庭的學(xué)生仍然沒(méi)有早餐吃，如果不吃午餐或午餐營(yíng)養(yǎng)不足，將嚴(yán)重危害這些學(xué)生的身體健康，學(xué)生也無(wú)法專心學(xué)習(xí)，導(dǎo)致出現(xiàn)成績(jī)下滑甚至輟學(xué)的現(xiàn)象。有了免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐，他們一天至少有一餐能夠得到充足的營(yíng)養(yǎng)，這在一定程度上緩解了上述問(wèn)題，保證了較高的入學(xué)率。據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)，2008年，臺(tái)灣中小學(xué)實(shí)際輟學(xué)人數(shù)僅為829人，輟學(xué)率已維持在0.19%的超低水平[7]，遠(yuǎn)低于美國(guó)及日本等發(fā)達(dá)國(guó)家。一些學(xué)生不僅上學(xué)時(shí)有免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐，還可以把多余的營(yíng)養(yǎng)午餐帶回家作為晚餐，使全家受益，緩解了貧困家庭的吃飯問(wèn)題。

2.糾正學(xué)生不良的飲食習(xí)慣，提高學(xué)生的用餐禮儀知識(shí)。一些中小學(xué)學(xué)生有偏食、挑食等不良飲食習(xí)慣，如愛(ài)吃肉不愛(ài)吃蔬菜、愛(ài)吃奶制品、糖果、不愛(ài)吃水果等。許多學(xué)生家長(zhǎng)由于工作繁忙，也無(wú)法抽出時(shí)間為孩子準(zhǔn)備午餐，往往只能給錢讓孩子自行購(gòu)買午餐。但是有許多學(xué)生不吃午餐，將午餐費(fèi)偷偷挪為它用。也有一些學(xué)生購(gòu)買冷凍甜品、餅干類食品、火腿、罐頭等垃圾食品當(dāng)做午餐，不利于中小學(xué)生的健康成長(zhǎng)。學(xué)校能夠提供更為科學(xué)、均衡的營(yíng)養(yǎng)午餐，解決了家長(zhǎng)沒(méi)有時(shí)間給孩子準(zhǔn)備午餐的問(wèn)題，而且有營(yíng)養(yǎng)老師在旁監(jiān)督提醒，促使這些學(xué)生養(yǎng)成良好的飲食習(xí)慣。學(xué)校在給學(xué)生提供營(yíng)養(yǎng)午餐的同時(shí)還開展用餐禮儀教育，例如在午餐前后要洗手、飯后自己洗碗筷、用餐時(shí)細(xì)嚼慢咽、喝湯時(shí)不要發(fā)出太大聲音，避免飯菜掉在桌上或地上。用餐禮儀教育雖是小事，但是對(duì)培養(yǎng)文明學(xué)生乃至文明公民的作用卻是不可忽視的。

3.培養(yǎng)學(xué)生的感恩意識(shí)，為社會(huì)和諧穩(wěn)定提供良好的保障。學(xué)生如果吃不起學(xué)校午餐，不僅對(duì)身體健康造成影響，進(jìn)而影響其學(xué)習(xí)效果，同時(shí)也極易引發(fā)自卑、焦慮、厭世等心理問(wèn)題，導(dǎo)致曠課、偷竊、打架等現(xiàn)象。一些貧困學(xué)生中途退學(xué)，成為勞動(dòng)力市場(chǎng)上沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力的群體，工資僅夠糊口，甚至走投無(wú)路而淪為竊賊、強(qiáng)盜，成為社會(huì)問(wèn)題的制造者，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定。學(xué)校為貧困學(xué)生提供免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐，使學(xué)生能夠平等地享用午餐，減少經(jīng)濟(jì)和心理壓力，安心學(xué)習(xí)知識(shí)，提高未來(lái)的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐也培養(yǎng)了貧困學(xué)生的感恩意識(shí)，使其能夠主動(dòng)幫助別人、回報(bào)社會(huì)，產(chǎn)生良好的 “溢出效應(yīng)”。

（二）臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐面臨的挑戰(zhàn)

臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策也面臨一些新的挑戰(zhàn)，需要臺(tái)灣政府和民眾發(fā)揮智慧妥善解決。

1.偏遠(yuǎn)地區(qū)經(jīng)營(yíng)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐難。位于城市的學(xué)校采購(gòu)食材方便、便宜，學(xué)校師生人數(shù)也多，經(jīng)營(yíng)午餐的成本比較低。一些偏遠(yuǎn)地區(qū)的中小學(xué)只能在小鎮(zhèn)購(gòu)買食材，采購(gòu)成本比城市要高，而且由于師生人數(shù)較少，無(wú)法形成 “規(guī)模經(jīng)濟(jì)”，由于免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐補(bǔ)助采取 “點(diǎn)人頭”的方式，在經(jīng)費(fèi)的限制下，“學(xué)校在午餐食材公開招標(biāo)時(shí)，受到招標(biāo)金額低、地處偏遠(yuǎn)、食材價(jià)格節(jié)節(jié)上漲等因素的影響，廠商投標(biāo)意愿低落，導(dǎo)致招標(biāo)案多次流標(biāo)?！盵8]午餐種類單一，營(yíng)養(yǎng)價(jià)值也不夠高。

2.免費(fèi)午餐資格認(rèn)定問(wèn)題。由于申請(qǐng)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐需要提供低收入證明，一些無(wú)法繳納營(yíng)養(yǎng)午餐費(fèi)的貧困學(xué)生即使不吃午餐，也不愿在全班面前丟臉，因?yàn)樗麄儽仨毠_繳交低收入證明給老師。相反的情況是，免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐資格可以 “由導(dǎo)師認(rèn)定”，一些家長(zhǎng)有能力繳納營(yíng)養(yǎng)午餐費(fèi)，卻謊稱“經(jīng)濟(jì)有困難”，不愿意繳納。教師在認(rèn)定時(shí)，往往不想得罪人而從寬認(rèn)定。有位校長(zhǎng)說(shuō)，他曾經(jīng)堅(jiān)持要有支付能力的家長(zhǎng)繳費(fèi)，家長(zhǎng)干脆不讓小孩上學(xué)，“最后我跑到孩子家里，向家長(zhǎng)認(rèn)錯(cuò)，再接回學(xué)生上課，很灰心”[7]，結(jié)果造成了新的不平等和公共財(cái)政資源的浪費(fèi)。

3.全面免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐之爭(zhēng)。一些民眾認(rèn)為，免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐的經(jīng)費(fèi)來(lái)自所有納稅人，經(jīng)濟(jì)條件好的學(xué)生也應(yīng)該有權(quán)享用。免費(fèi)午餐認(rèn)定的問(wèn)題使一些經(jīng)濟(jì)條件好的學(xué)生獲得免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐，而真正需要的貧困學(xué)生卻無(wú)法享用，實(shí)行全面的免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐能消除這種不平等。反對(duì)者認(rèn)為，在教育經(jīng)費(fèi)有限的情況下，把大筆經(jīng)費(fèi)用在營(yíng)養(yǎng)午餐項(xiàng)目必然擠壓在校舍維修、圖書館建設(shè)等其他項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)。有些家長(zhǎng)認(rèn)為，為子女準(zhǔn)備午餐是關(guān)愛(ài)子女的一種很好的方式，而推行全面免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐是學(xué)校剝奪父母為孩子準(zhǔn)備午餐的權(quán)利。而且很多小學(xué)生會(huì)互相交換從家里帶來(lái)的午餐，分享父母的廚藝，也有助于營(yíng)造溫馨的班級(jí)氛圍。

四 臺(tái)灣中小學(xué)免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐政策的啟示

（一）政府主導(dǎo)，加大教育經(jīng)費(fèi)投入力度

臺(tái)灣每年的教育經(jīng)費(fèi)開支占GNP的6%-7%之間，在比例上不亞于發(fā)達(dá)國(guó)家。而中國(guó)大陸的教育經(jīng)費(fèi)占GNP的比例至今仍然未達(dá)到4%，城鄉(xiāng)教育經(jīng)費(fèi)投入差距巨大，農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)投入嚴(yán)重不足，因此要實(shí)施免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐首先必須加大教育經(jīng)費(fèi)投入。我國(guó)貧困地區(qū)中小學(xué)的 “免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐”計(jì)劃是由民間公益人士發(fā)起的，但是民間公益組織的資源和能力畢竟有限，學(xué)校免費(fèi)營(yíng)養(yǎng)午餐的實(shí)施必須由政府主導(dǎo)。目前，政府施行《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃》經(jīng)費(fèi)并沒(méi)有包括食堂工作人員的工資、建造廚房設(shè)備的費(fèi)用以及燃料和水電等費(fèi)用，這些費(fèi)用也應(yīng)該列入專項(xiàng)財(cái)政預(yù)算。

（二）擴(kuò)大營(yíng)養(yǎng)午餐的照顧范圍

首先，營(yíng)養(yǎng)午餐是對(duì)貧困學(xué)生的救助，所有的貧困學(xué)生都應(yīng)該得到同樣的照顧，同時(shí)防止出現(xiàn)非貧困學(xué)生 “搭便車”的現(xiàn)象。目前《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃》的對(duì)象包括全國(guó)680個(gè)縣(市)的農(nóng)村中小學(xué)在校生，這顯然沒(méi)能將經(jīng)濟(jì)條件較好的學(xué)生排除，同時(shí)城鎮(zhèn)的貧困中小學(xué)生卻未能得到應(yīng)得的照顧。其次，這項(xiàng)計(jì)劃僅僅負(fù)責(zé)學(xué)生在校200天的午餐，貧困學(xué)生的寒暑假期間的午餐問(wèn)題還沒(méi)有得到重視。最后，貧困學(xué)生只吃飽了午餐，早餐與晚餐又應(yīng)該如何解決？值得注意的是，《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃》并不是 “免費(fèi)午餐計(jì)劃”，因此不應(yīng)該只局限于提供免費(fèi)午餐，還要考慮到早餐和晚餐的問(wèn)題，真正照顧好貧困學(xué)生。

（三）采取多樣化的午餐經(jīng)營(yíng)方式

目前一些學(xué)校還未建有廚房，幾個(gè)彼此鄰近的學(xué)?？梢月?lián)合起來(lái)，共用一個(gè)學(xué)校的廚房來(lái)提供午餐，節(jié)約廚房建設(shè)的費(fèi)用。幾個(gè)學(xué)校聯(lián)合采購(gòu)食材，通過(guò) “以量制價(jià)”的方式降低采購(gòu)成本。處在城鎮(zhèn)的中小學(xué)可以利用當(dāng)?shù)夭惋嫎I(yè)的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，采取公辦民營(yíng)或委外辦理的經(jīng)營(yíng)方式提供學(xué)校午餐，既能夠降低學(xué)校教職工的負(fù)擔(dān)，也能夠促進(jìn)當(dāng)?shù)夭惋嫎I(yè)市場(chǎng)的繁榮發(fā)展。每種午餐經(jīng)營(yíng)方式都各有利弊，學(xué)校應(yīng)該因地制宜，爭(zhēng)取以最低成本、最高效率為學(xué)生提供最優(yōu)質(zhì)的營(yíng)養(yǎng)午餐。

（四）注重營(yíng)養(yǎng)衛(wèi)生

自《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃》實(shí)施以來(lái)，已經(jīng)發(fā)生過(guò)多起午餐食品安全事件?！?月9日13時(shí)左右，云南省鎮(zhèn)雄縣塘房鎮(zhèn)頂拉小學(xué)有337名學(xué)生在食用營(yíng)養(yǎng)餐后出現(xiàn)腹瀉、腹痛、發(fā)高燒等癥狀；3月29日，貴州省織金縣八步鎮(zhèn)中心小學(xué)學(xué)生食用了營(yíng)養(yǎng)餐后，近百名小學(xué)生集體中毒?！盵8]因此，必須以法律規(guī)章的形式明確規(guī)范經(jīng)營(yíng)學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐的各項(xiàng)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。午餐經(jīng)費(fèi)本來(lái)就有限，在物價(jià)持續(xù)上漲的情況下，學(xué)校只能在食材采購(gòu)、飯菜烹制以及食品衛(wèi)生等方面降低標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致食品安全和營(yíng)養(yǎng)搭配出現(xiàn)問(wèn)題，因此政府必須適時(shí)加大經(jīng)費(fèi)投入。此外，還應(yīng)該盡快引進(jìn)營(yíng)養(yǎng)師，負(fù)責(zé)開展?fàn)I養(yǎng)教育和學(xué)校午餐食品的營(yíng)養(yǎng)搭配。

（五）建立多元化的監(jiān)督機(jī)制

學(xué)校營(yíng)養(yǎng)午餐存在的各種問(wèn)題在很大程度上與監(jiān)督機(jī)制不健全有關(guān)。由于營(yíng)養(yǎng)午餐的運(yùn)營(yíng)涉及到多個(gè)政府部門，因此，建立多元化的監(jiān)督機(jī)制。首先，建立有教育局、衛(wèi)生局、食品藥品監(jiān)管局、物價(jià)局以及工商局等部門聯(lián)合組成的中小學(xué)生營(yíng)養(yǎng)午餐監(jiān)督小組，明確各部門的責(zé)任。其次，在學(xué)校設(shè)立由教師、廚房工作人員、家長(zhǎng)代表等組成的營(yíng)養(yǎng)午餐委員會(huì)，共同決定包括食材采購(gòu)、食品烹制、賬目處理等學(xué)校午餐的運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)。第三，充分借鑒民間公益組織 “免費(fèi)午餐計(jì)劃”的監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)，例如通過(guò) “微博”等新興媒體公布午餐的經(jīng)費(fèi)使用情況和午餐執(zhí)行情況，接受社會(huì)監(jiān)督。

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