地方政府職能轉(zhuǎn)變對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用
——基于供求視角的分析

李文秀

（西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

地方政府職能轉(zhuǎn)變對促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用
——基于供求視角的分析

李文秀

（西北大學(xué) 公共管理學(xué)院，陜西 西安 710127）

改革開放與市場經(jīng)濟(jì)的逐步完善推動了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，然而目前地方政府在職能的發(fā)揮上出現(xiàn)了缺位以及錯位等問題，嚴(yán)重的阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度的供求關(guān)系上看，政府為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供相適應(yīng)的行政管理體制、行政職能、政府機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新以及行政人員的素質(zhì)等公共產(chǎn)品，實現(xiàn)政府職能的相應(yīng)供給，從而更好的滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的各種需求，真正的在市場的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮政府的職能，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)健康平穩(wěn)發(fā)展.

政府職能；區(qū)域經(jīng)濟(jì)；供求平衡

隨著我國改革開放的程度逐步加深，步伐加快，市場機(jī)制逐漸完善起來.市場化進(jìn)程的加快以及市場基礎(chǔ)作用的增強(qiáng)，從而使行政區(qū)域為主體的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作方式發(fā)生了很大的變化，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展面臨著競爭與合作的雙重態(tài)勢.競爭方面壓力主要表現(xiàn)在現(xiàn)有的資源分配以及地方利益的保護(hù)，而合作方面則是基于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在區(qū)域的比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的發(fā)展條件下，區(qū)域間的分工和協(xié)作形成一定的規(guī)模，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)的規(guī)模協(xié)作效應(yīng)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.但是，地方政府因為自身的職能轉(zhuǎn)變跟不上市場發(fā)展的需求，從而出現(xiàn)了許多問題阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的自由發(fā)展，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間受到限制，出現(xiàn)供給與需求不適

應(yīng)的情況.

1 市場化背景下我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

改革開放三十年來，市場經(jīng)濟(jì)得到了前所未有的發(fā)展，市場經(jīng)濟(jì)制度逐步確立，與此同時，政府的職能也相應(yīng)的發(fā)生了變化.隨著市場化的逐步完善，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和專業(yè)分工的出現(xiàn)，一些地區(qū)為了追求生產(chǎn)、消費(fèi)、貿(mào)易等利益，產(chǎn)生了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的趨向.利用區(qū)域的比較優(yōu)勢和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效益，實現(xiàn)產(chǎn)品市場、生產(chǎn)要素（包括勞動力、基本、技術(shù)、信息等）市場、服務(wù)市場到經(jīng)濟(jì)政策和管理的統(tǒng)一化發(fā)展的模式，在區(qū)域的空間內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)要素的自由流動，從而實現(xiàn)節(jié)約成本，創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)效益.這一過程本身也是一個不斷的帕累托最優(yōu)的改進(jìn)的過程.

目前，在我國市場化發(fā)展的過程中，也逐步形成了一定范圍內(nèi)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，主要有環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈、京津唐三角區(qū)、長江經(jīng)濟(jì)帶、珠江三角洲、閩南三角區(qū)等區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的區(qū)域.但是，就目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，這些區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)仍未形成統(tǒng)一的市場體系，區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)出于同質(zhì)競爭狀態(tài)，整個區(qū)域內(nèi)合理的產(chǎn)業(yè)分工體系也未能建立起來，區(qū)域內(nèi)部的矛盾和沖突日益突出.統(tǒng)一的要素市場和產(chǎn)品市場難以形成，區(qū)際間合理的分工體系無法形成，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，企業(yè)的專業(yè)化分工、企業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)及市場的規(guī)模經(jīng)濟(jì)難以形成，這使得整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)要素資源配置效率低下，阻礙了整個經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展.[1]

2 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方政府職能的要求——需求角度

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展與地方政府的職能之間有著密切的關(guān)系.地方政府的行政治理如果是與該地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的話那么就有利于該地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反之，則會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展.突破現(xiàn)有的行政區(qū)劃的各種限制，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展向政府職能的轉(zhuǎn)變提出了更高層次的需求，要求其轉(zhuǎn)變職能以適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展.

2.1 對規(guī)范市場制度的需求

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展需要一個健全、規(guī)范、統(tǒng)一的市場制度作為前提.我國從1992年提出來建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制之后的幾十年間，已經(jīng)基本建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架.區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展格局已初步形成.但是，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，與之不相適應(yīng)的是，我國目前的市場機(jī)制仍然存在著不規(guī)范、不健全、不統(tǒng)一的問題.區(qū)域經(jīng)濟(jì)自身的發(fā)展要求在全國范圍內(nèi)的大市場范圍中建立統(tǒng)一、開放、有序競爭的市場體系，但是，因為市場發(fā)育的不完全，同時受到各個地方政府部門限制、地方保護(hù)主義、貿(mào)易壁壘等現(xiàn)象的限制，無法實現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)內(nèi)生產(chǎn)要素和資源的自由流動和合理布局，各個地方政府各自為政，人為的阻礙了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系，無法充分的發(fā)揮市場機(jī)制的作用.區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展對規(guī)范市場制度提出了發(fā)展的需求.

2.2 對加強(qiáng)政府行政管理體制的需求

我國目前的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式主要是跨地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)，是地域上相鄰的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的聯(lián)合.于是，地方政府的管理體制與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一體化之間存在著一系列的不適應(yīng)性，主要表現(xiàn)在行政的區(qū)劃、職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置等方面.

行政的區(qū)劃的不適應(yīng)性主要表現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)是由各個地方經(jīng)濟(jì)組合而成的，各地方政府為了能夠很好的實現(xiàn)自身的績效考評，為了能夠創(chuàng)造更多的政績，總會追求本地區(qū)的利益最大化，為本地區(qū)創(chuàng)造更多的利潤，“各自為政”這一現(xiàn)象的產(chǎn)生就會對區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體經(jīng)濟(jì)的布局和規(guī)劃產(chǎn)生不利的影響.當(dāng)某一地區(qū)的資源、信息、人才、技術(shù)等優(yōu)勢占據(jù)主導(dǎo)地位的時候，實際上對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體協(xié)調(diào)發(fā)展而言具有優(yōu)勢互補(bǔ)、節(jié)約成本的有力因素，可以優(yōu)化組合，從而形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)發(fā)展的效益最大化.但是，各自為政的管理模式將各種可以互通有無的資源優(yōu)勢片區(qū)化，沒有一個統(tǒng)一的管理協(xié)調(diào)的機(jī)制，從而使得這些資源優(yōu)勢等重復(fù)利用，提高了生產(chǎn)的成本，減少了整體的競爭優(yōu)勢，就無法充分的發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的整合作用.因此，行政的區(qū)劃如果不能適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)整體的發(fā)展?fàn)顩r，那么區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展就會受到嚴(yán)重的制約.

2.3 對完善政府行政管理機(jī)構(gòu)的需求

適應(yīng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的政府行政職能的實現(xiàn)需要與之相適應(yīng)的行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，才能保證其功能和職能的有效實現(xiàn).從目前的情況來看，地方政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置基本上與中央政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置是相互對應(yīng)的，而且以管理本轄區(qū)內(nèi)的各種公共事務(wù)相一致，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，缺乏一個統(tǒng)一的對于本區(qū)域內(nèi)發(fā)展的一些特殊性的公共物品和服務(wù)的提供的機(jī)構(gòu)，在職能的履行上仍是基于各自政府相關(guān)部門的合作溝通，而缺乏一個從宏觀上對區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)行管理和調(diào)控的職能的部門或者機(jī)構(gòu).[2]這樣的機(jī)構(gòu)缺失阻礙了區(qū)域間經(jīng)濟(jì)的一體化發(fā)展.

3 地方政府職能轉(zhuǎn)變對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用——供給角度

從供給與需求的角度來看，當(dāng)?shù)胤秸穆毮苣軌蜻_(dá)到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求時，就是實現(xiàn)了供求平衡；反之，就是供求失衡.在分析職能實現(xiàn)與發(fā)展要求這一供求過程中，發(fā)現(xiàn)供與求的偏差，就會尋找出二者出現(xiàn)的問題，對于更好的實現(xiàn)供求平衡具有重要的意義.

3.1 地方政府經(jīng)濟(jì)職能的改變

目前的地方政府對于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是趨向于地方利益的實現(xiàn)這一基礎(chǔ)的，為了本地方自己的利益發(fā)展，地方政府就會從本地區(qū)的短期利益出發(fā)從而破壞了區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長效利益.比如常見的地方政府的地方保護(hù)主義，為了實現(xiàn)自身的利益最大化，地方政府普遍采取地方保護(hù)政策.同時，為了更好的實現(xiàn)本地區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益，地方政府就會出現(xiàn)一些短期的經(jīng)濟(jì)行為，比如說盲目的拉投資、上項目、規(guī)模求大.于是，一些周期短、收益快的項目成為投資的主體，而一些關(guān)系群眾生產(chǎn)生活的民生工程卻得不到重視，發(fā)展相對滯后.這一經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求來說是錯位的，地方政府短期化的經(jīng)濟(jì)職能的發(fā)揮與區(qū)域經(jīng)濟(jì)的總體、統(tǒng)一性相脫節(jié).

3.2 地方政府行政職能的改變

行政法律法規(guī)、政策的調(diào)控都對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著直接的行政作用，當(dāng)政府的行政法規(guī)、規(guī)章制度的制定服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必然會受到這些政策規(guī)章的推動，發(fā)展的過程中減少各種不必要的限制，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的長效健康發(fā)展創(chuàng)造更大的發(fā)展空間.各地方政府行政部門之間加強(qiáng)協(xié)調(diào)的同時，會在合作的基礎(chǔ)上共同致力于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展.各地方政府行政職能的發(fā)揮程度取決于機(jī)構(gòu)的設(shè)置、組織的規(guī)模、資源和信息的掌握、人員的素質(zhì)和結(jié)構(gòu)等因素的影響.

3.3 地方政府社會管理職能的改變

區(qū)域經(jīng)濟(jì)的一體化過程是社會各方面復(fù)雜因素的綜合體，而不僅僅是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而同時，在經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中也需要社會各種公共服務(wù)的相互配合和影響，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會各方面的功能是相互協(xié)調(diào)發(fā)展的.因此，在地方政府為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的驅(qū)使下，地方政府還要充分的發(fā)揮好自身的社會管理職能，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造一個和諧、穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境.包括政府要加強(qiáng)社會公共物品的供給和公共設(shè)施的建設(shè)，做好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的配套服務(wù)，還要充分的支持教育的發(fā)展，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的后備支持.

4 區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中實現(xiàn)供求平衡的地方職能模式

對于當(dāng)前我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)實中存在著的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和地方政府職能供給方面的供求不平衡的問題，要在二者之間尋求一個平衡點，從而保證區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與地方政府職能的充分發(fā)揮相一致，一方面使地方政府的職能得到更好的發(fā)揮，一方面使區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展實現(xiàn)快速穩(wěn)定的發(fā)展.因此，可以從以下方面尋求利益的結(jié)合點：

4.1 建立區(qū)域協(xié)作組織，加快區(qū)域利益主體的形成

就目前中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實際情況來看，盡管存在著相關(guān)的區(qū)域協(xié)作組織，但是城市區(qū)域間的協(xié)作組織并未對跨區(qū)域的公共事務(wù)進(jìn)行有效的管理，區(qū)域的合作組織應(yīng)當(dāng)是具有法律效力的利益主體，而且也應(yīng)當(dāng)成為區(qū)域內(nèi)政府或者是跨區(qū)域的合作機(jī)構(gòu).區(qū)域性的協(xié)作組織的建立既有利于實現(xiàn)地方政府相關(guān)職能的向區(qū)域合作組織的轉(zhuǎn)移，同時也有利于對地方政府行為的一個有效監(jiān)督.跨區(qū)域的協(xié)作組織實際上是從區(qū)域發(fā)展自身來看的一個自我管理發(fā)展、而又與地方政府相互協(xié)調(diào)的組織模式.

4.2 加強(qiáng)政府的執(zhí)政效能

地方政府的執(zhí)政能力直接影響職能的發(fā)揮，在充分明確地方政府職能邊界的前提下，地方政府要加強(qiáng)執(zhí)政的有效性和效率.要充分的把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求變動狀況，地方政府在制定政策和法律法規(guī)的同時要充分的考慮這些變化，并通過各種途徑充分的利用資源、信息、技術(shù)、人才來激發(fā)行政體制的活力，提升政府的效能增強(qiáng)公共物品的供給能力.[3]加強(qiáng)政府的執(zhí)政效能與充分發(fā)揮地方政府的職能是互相促進(jìn)的.執(zhí)政效能的提高也是政府職能充分發(fā)揮的體現(xiàn)，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，對于政府執(zhí)政效能和政府各項職能的充分發(fā)揮有著較高的要求，政府只有充分的發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能、行政職能和社會管理職能，才會充分的滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，從而實現(xiàn)發(fā)展的需求和職能供給的平衡.

綜上所看，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府需要做的事情還很多，從政府職能結(jié)構(gòu)組織的完善、法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，到規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序、規(guī)范政府自身的行為，都需要地方政府積極的協(xié)調(diào)和配合，充分的發(fā)揮自身的職能，提供更多有利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共物品從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展.

〔1〕安筱鵬,冉曉丹.地方政府職能的演變與區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化[J].上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2003，5（6）：49.

〔2〕王玉珍.區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對政府職能的挑戰(zhàn)及有效轉(zhuǎn)變政府職能的對策思考[J].管理論壇，2007，（10）：34.

〔3〕閻立.地方政府職能有效性的建構(gòu)邏輯[J].江海學(xué)刊，2010，（3）：118.

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1673-260X（2012）01-0029-02