深化行政體制改革 建設(shè)服務(wù)型政府：黨的十八大報告拓展了公共管理新視野

□ 陳文權(quán)

作者：中共重慶市委黨校公共管理學(xué)教研部主任、教授

2012年11月8日，胡錦濤同志代表黨中央向黨的十八大作了題為 《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》的報告。報告對過去五年的工作做了系統(tǒng)總結(jié)，并對未來五年和更長時間的發(fā)展戰(zhàn)略進行了系統(tǒng)闡述。報告對深化我國改革開放戰(zhàn)略做出了整體部署，其中在民主政治建設(shè)和社會建設(shè)內(nèi)容中蘊含了豐富的行政體制改革新思路，拓展了我國公共管理領(lǐng)域新視野。

一、一個目標：建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

“服務(wù)型政府建設(shè)”既是十六大以來我國各地基層政府在改革實踐中的創(chuàng)造，也是黨中央和國務(wù)院的理性思考。十八大報告進一步回應(yīng)公共管理實踐需求，對行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)型進行了新的要求，更為清晰的提出要“構(gòu)建起職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。一是政府職能定位更加科學(xué)。2005年3月5日，“努力建設(shè)服務(wù)型政府”寫入了政府工作報告中；2006年10月，黨的十六屆六中全會通過的《構(gòu)建社會主義和諧社會決定》明確提出“建設(shè)服務(wù)型政府，強化社會管理和公共服務(wù)職能”。

服務(wù)型政府建設(shè)經(jīng)過若干年的探索，需要更科學(xué)的界定政府公共服務(wù)和市場、社會的邊界。構(gòu)建基本公共服務(wù)體系、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化是政府職能回歸到做好做優(yōu)公共服務(wù)的兩個重要方面。未來一段時間，要進一步界定基本公共服務(wù)和非基本公共服務(wù)，進一步優(yōu)化和提升公共產(chǎn)品質(zhì)量，進一步探索基本公共服務(wù)提供方式，并按照科學(xué)的職能定位對相關(guān)領(lǐng)域進行體系性的制度選擇和制度設(shè)計。二是行政組織結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化。機構(gòu)臃腫、“三公”經(jīng)費問題突出，是目前政府組織機構(gòu)存在的突出問題，應(yīng)下大力氣加以清理和規(guī)范。報告著眼對進一步優(yōu)化政府組織形態(tài)、規(guī)范機構(gòu)設(shè)置、完善行政運行機制，相應(yīng)作出了“穩(wěn)步推進大部門制改革，健全部門職責(zé)體系”、“減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本”的具體要求，進一步順應(yīng)時代、開拓創(chuàng)新，把握住了現(xiàn)代政府組織形態(tài)的基本特征和核心要點。三是行政管理過程更加廉潔高效。高效廉潔的行政管理過程是政府把政策執(zhí)行到位的關(guān)鍵，因此政府機關(guān)要進一步探索用現(xiàn)代行政手段填平“文山會海”，用機制化的手段“治懶治庸”，進一步深化行政公開，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度，不遺余力加強對權(quán)力運行關(guān)鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)督監(jiān)控。四是施政效果更加提升人民滿意度。人民群眾對優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的需求不斷增強，對解決民生領(lǐng)域關(guān)鍵問題的期望不斷提高，因此衡量政府工作不能將經(jīng)濟社會快速發(fā)展就等于人民群眾都滿意。任何時候都要堅持把群眾滿意不滿意、認可不認可作為評估政府工作績效的根本尺度，要從測評技術(shù)上探索將人民群眾的滿意度以更加直觀多維的方式植入到指標體系當(dāng)中。

二、兩個任務(wù)：改善民生和加強社會管理創(chuàng)新

較之黨的十七大報告對社會建設(shè)的提法，十八大報告更加深入，專章闡述了社會建設(shè)的兩個任務(wù)。十七大的社會建設(shè)是在第八個部分出現(xiàn)，提法是“加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)”，而十八大報告在第六個部分提出要在 “改善民生和創(chuàng)新管理中加強社會建設(shè)”。這標志著我們黨對社會建設(shè)的探索進入了制度化的層面，以社會管理創(chuàng)新的體制機制保障改善民生工作取得實效，這對我們的政府管理提出了新的要求。一是改善民生任務(wù)。報告提出，“加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點。提高人民物質(zhì)文化生活水平，是改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的根本目的。”因此，政府提供公共服務(wù)和深化行政體制改革要“在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進展，努力讓人民過上更好生活”?？梢灶A(yù)見，民生任務(wù)依然是今后很長一段時間政府工作的重點，要讓廣大人民群眾分享我們改革開放三十多年以來經(jīng)濟社會發(fā)展取得的成果。從政府管理的角度來說，應(yīng)當(dāng)著力探索在關(guān)鍵民生領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品、構(gòu)建有效供給制度的理念、方法和實現(xiàn)路徑。二是加強社會管理創(chuàng)新。報告首次對加強社會管理創(chuàng)新的體制機制進行了詳細的闡述。加強社會管理創(chuàng)新，管理主體上要“加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，重點任務(wù)上要“加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系”，組織格局上要“加快形成政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制”，體制機制上要“加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應(yīng)急處置相結(jié)合的社會管理機制”。這一科學(xué)描述體現(xiàn)了我們黨十七大明確提出社會管理以來理論和實踐上的創(chuàng)新，對政府在社會管理創(chuàng)新任務(wù)提出了更為具象的要求。

三、三個轉(zhuǎn)變：創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義

黨的十六大報告提出轉(zhuǎn)變政府職能，十八大報告對政府職能的轉(zhuǎn)變又提出了新的要求。這三個轉(zhuǎn)變蘊含著對國情世情的準確把握，蘊含著對人民群眾迫切期望的真誠回應(yīng)，彰顯了我們黨對現(xiàn)代政府管理服務(wù)的認識達到了新的高度。

一是創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展離不開好的制度環(huán)境，好的發(fā)展環(huán)境是一個國家非常重要的發(fā)展要素，是制度資源是國家崛起的核心競爭力。環(huán)境就是生產(chǎn)力，從政府管理的角度來說，應(yīng)當(dāng)努力營造廉潔高效的政務(wù)環(huán)境、公平公正的創(chuàng)業(yè)環(huán)境、運作有序的市場環(huán)境和開放包容的人文環(huán)境，形成支撐經(jīng)濟社會良性發(fā)展的環(huán)境體系，構(gòu)建和諧、健康、有序、公正的公共生活格局。因此在未來一段時間，政府應(yīng)當(dāng)著力簡化行政審批、推進依法行政，培育起適合市場經(jīng)濟體制的誠信精神和創(chuàng)新精神，主動破除制約經(jīng)濟社會發(fā)展的制度性障礙。

二是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。由于歷史原因，我國的公共服務(wù)水平在公共醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)教育、基本住房等民生領(lǐng)域的關(guān)鍵環(huán)節(jié)任務(wù)還很繁重，因此提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)需要在行政管理過程中一方面是加強財政投入力度，一方面是要提高服務(wù)效率。近年來隨著經(jīng)濟發(fā)展和財力改善，政府要承擔(dān)更多的社會發(fā)展責(zé)任，加大對民生項目的投入和改進，從體制和制度層面上將提供更多更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)產(chǎn)品作為政府本身必須履行的重要職能和必須承擔(dān)的重要責(zé)任加以強化。另一方面，要樹立公共服務(wù)效率的理念，努力實現(xiàn)公共服務(wù)的低成本和高效率。要將一些科學(xué)管理方法，如目標管理、績效評估、成本核算等引入公共行政領(lǐng)域，并且以效率、服務(wù)、責(zé)任和社會公眾的滿意程度作為公共行政績效的評價指標，為政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮導(dǎo)向和監(jiān)督作用，進一步推動公共服務(wù)向優(yōu)質(zhì)高效方向邁進。

三是維護社會公平正義。報告從深化行政管理體制改革，加強服務(wù)型政府建設(shè)的角度提出要維護社會公平正義。從公共管理的角度要使“權(quán)力要在陽光下運行”，要進一步“建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”。在權(quán)力運行保障上，要“堅持用制度管權(quán)管事管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，要“確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力”。在權(quán)力運行程序上，要“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，健全決策機制，建立決策問責(zé)和糾錯制度”。從權(quán)利運行制度上，要進一步“完善黨務(wù)公開、政務(wù)公開、司法公開和各領(lǐng)域辦事公開制度，健全質(zhì)詢、問責(zé)、經(jīng)濟責(zé)任審計、引咎辭職、罷免等制度”。在權(quán)力運行監(jiān)督上，要“加強黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力”。

四、四個分開：政企分開、政資分開、政事分開、政社分開

加大政企分開、政資分開、政事分開、政社分開的力度，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從而解決政府的職能“越位、缺位、錯位”問題。十八大報告提出“四個分開”意義有三：一是公共財政遠離資本運作，回歸服務(wù)保障職能。政資分開要求政府理財要逐步民主化和法制化，這既是行政管理體制改革的一個重要切入點，又是推進公共資源優(yōu)化配置的重要手段。一段時間以來，一些地方政府的財政工作過度涉入到資本市場，將預(yù)算外資金金融化，不但分散了政府對公共事務(wù)管理的注意力，也影響了政府行使公共職能的公正性。因此十八大以后應(yīng)當(dāng)加強公共財政建設(shè)，推進公共預(yù)算透明化，設(shè)計涵蓋公民知情權(quán)，質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)的公共財政運行機制，確保政資分離。二是促使公共事務(wù)管辦分離，推進行政事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。長期以來，在我們的公共服務(wù)提供機制中存在“行政事業(yè)一體化”傾向，這違背了公共管理原理中公共產(chǎn)品“純公益”、“準公益”和“半公益”的屬性區(qū)分原理，既不利于公共服務(wù)體制順暢運行，也不利于公共產(chǎn)品的配置最優(yōu)。十八大以后應(yīng)大力將基本公共服務(wù)的舉辦主體和實施主體分開，政府機構(gòu)專注于公共服務(wù)的管理和監(jiān)督，事業(yè)單位專注于公共服務(wù)的提供和實施。要進一步推進事業(yè)單位改革，將事業(yè)單位中屬于政府職能的回歸政府，生產(chǎn)經(jīng)營的職能還給社會，保留事業(yè)單位的純公益性。三是引導(dǎo)社會組織參與公共事務(wù)，增強社會自治功能。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，公共事務(wù)大幅增加，政府社會管理的任務(wù)變得更加繁重。在這種情況下，單靠政府的行政資源去管理社會具體事務(wù)，已經(jīng)顯得力不從心。因此要吸納非政府的社會組織和廣大公眾的參與，讓公益性的非營利社會組織在職能上與政府互補。應(yīng)將公共資源更多地向社會組織轉(zhuǎn)移釋放，使一直比較薄弱的公共服務(wù)領(lǐng)域盡快得到補充和加強。社會力量在教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、社會福利等基本公共服務(wù)領(lǐng)域興辦民辦非企業(yè)組織將得到政府的鼓勵，促進公益事業(yè)發(fā)展的各類基金會也將得到政府的大力支持。

五、五項改革：行政審批制度改革、大部門制度改革、行政層級改革、機構(gòu)編制改革和事業(yè)單位分類改革

十八大報告在“深化行政體制改革”部分將改革的重點領(lǐng)域鎖定在了五項具體改革上：分別是“繼續(xù)深化行政審批制度改革”、“穩(wěn)步推進大部門制度改革”、“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)域設(shè)置”、“嚴格控制機構(gòu)編制”和“推進事業(yè)單位分類改革”。五項改革影響力大，涉及面廣，事實上也是我們這些年來深化行政體制改革中的五大難點，是我們下一步改革取得成功的關(guān)鍵。五項改革涉及到的人員、機構(gòu)、組織極為龐大，可謂牽一發(fā)而動全身，因此報告要求“完善體制改革協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)重大改革”。這五項改革的背后蘊含的是政府權(quán)力調(diào)整、組織格局調(diào)整和編制制度調(diào)整，我們的行政管理體制改革進入了“深水區(qū)”。一是政府權(quán)力調(diào)整。權(quán)力調(diào)整體現(xiàn)在分散和集中兩個方面。所謂“分散”，就是要將原本過度集中的行政審批權(quán)進行調(diào)整，要進一步清理、減少和規(guī)范行政審批事項。過度集中的行政審批權(quán)極大的降低了經(jīng)濟社會發(fā)展的效率，不利于政府公共服務(wù)水平的提高。因此應(yīng)當(dāng)重點推進社會事業(yè)、投資和行政許可三個重要方面的審批權(quán)，將審批權(quán)逐漸分散和下沉，有條件的地方政府應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)“一站式”的便民審批服務(wù)平臺，將一定審批權(quán)讓渡給社會組織和市場。所謂集中，就是將分散在政府諸多部門中權(quán)力要件進行統(tǒng)一，按照業(yè)務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)性進行部門的重組再造，從而優(yōu)化政府職能，提升行政效率。二是組織格局調(diào)整。組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整體現(xiàn)在部門和層級兩個方面。目前，我國國務(wù)院有27個組成部門、17個直屬機構(gòu)、4個辦事機構(gòu)、18個直屬事業(yè)單位和若干直接管理的國家局，這就導(dǎo)致在一些公共事務(wù)的管理上存在職能交叉、組織龐大、效率不高、政令不暢。大部制是世界其他大國中央政府設(shè)置部門的慣例，大多數(shù)國家的政府部門都在12到18個之間，如美國長期保持14個組成部門，英國長期維持在18個左右，法國也維持在15個左右，02年日本也將原來的1府22省（廳）合并為1府12?。◤d）。 俄羅斯05大部制改革后現(xiàn)由17個部門組成聯(lián)邦政府。因此十八大后我國政府部門的改革應(yīng)該從公共事務(wù)的專業(yè)領(lǐng)域出發(fā)，大力對部門進行合并和精簡，建立起適合國情、適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展、適宜公共服務(wù)需要的大部門管理體制。另一方面是層級過多。政府層級過多，不僅大大增加了運行成本，降低了行政運行效率，也抑制了各層級政府能動性的發(fā)揮。因此報告提出要“有條件的地方要探索省直管縣（市）改革”，“深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革”。三是編制制度調(diào)整。長期以來，我們的機關(guān)事業(yè)單位人事管理有編制管理特征，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置也不盡科學(xué)。十八大報告提出了要“嚴格控制機構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。推進事業(yè)單位分類改革”。這就要求我們機關(guān)事業(yè)單位的人事管理應(yīng)該著力從編制管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，打破編制藩籬，進行崗位權(quán)責(zé)設(shè)計，要從制度設(shè)計上激勵“能上能下、能進能出”的人事管理格局，讓機關(guān)事業(yè)單位“去利益化”，從而迸發(fā)出做好做優(yōu)公共服務(wù)的熱情和活力。另一方面，我國有些黨政機關(guān)以各種名義突破職數(shù)限額超配領(lǐng)導(dǎo)干部的事例層出不窮，如西部某貧困縣配十六個副縣長，一個地級市除十多個副市長外還有十五六個市長助理或副秘書長。因此還要在“精官簡政”、規(guī)范“三公”經(jīng)費上下功夫?？傊?，深化行政體制改革已經(jīng)到了攻堅階段，其關(guān)鍵是政府的改革和轉(zhuǎn)型。改革必須做好科學(xué)合理的頂層設(shè)計，符合中國國情。