地方政府投融資平臺風(fēng)險管理研究

吳 蔚 艾軍衛(wèi)

(安徽財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，安徽 蚌埠233030)

我國地方政府投融資平臺以其特殊的融資功能，極大地緩解了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)升級等方面資金不足，在地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展方面起到了巨大的籌資作用。但隨著投融資平臺大規(guī)模擴(kuò)張，地方政府債務(wù)不斷增加，各種形式風(fēng)險也伴隨而來。本文將地方政府投融資平臺面臨的風(fēng)險歸納為內(nèi)部風(fēng)險和外部風(fēng)險，系統(tǒng)地分析各種風(fēng)險形式，并提出有針對性的風(fēng)險管理措施。

一、地方政府投融資平臺內(nèi)部風(fēng)險表現(xiàn)形式

(一)地方政府投融資平臺的融資風(fēng)險

在應(yīng)對國際金融危機(jī)、刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展出臺的4萬億經(jīng)濟(jì)刺激計劃中，除了中央財政和地方政府配套資金外，還有2萬億的資金由地方政府投融資平臺從銀行貸款獲得，這將導(dǎo)致地方政府投融資平臺債務(wù)快速增加。2010年末，全國地方性政府債務(wù)余額為10.7萬億，其中有8.5萬億為銀行貸款。2010年地方政府投融資平臺的貸款余額，相比2009年的6萬億增長了42%。如此快的信貸增長速度，使得地方政府投融資平臺融資渠道更加單一，即主要靠信貸融資手段，顯然增加了投融資平臺的信貸融資風(fēng)險。2010年末地方政府投融資平臺的銀行貸款余額是GDP的20%，相當(dāng)于全國財政收入的102%，地方財政收入的209%。顯然，投融資平臺貸款余額已超過財力所能承受債務(wù)償還的范圍。同時，各商業(yè)銀行已從貸款規(guī)模和總量方面對地方政府貸款進(jìn)行嚴(yán)格控制。在這樣的政策環(huán)境下，地方政府投融資平臺的貸款融資遭受巨大壓力。在地方政府投融資平臺中，區(qū)、縣級及其以下單位的投融資平臺數(shù)量占總量的70%，而大多數(shù)這類投融資平臺資產(chǎn)負(fù)債率高，管理不規(guī)范。一旦商業(yè)銀行嚴(yán)格執(zhí)行貸款要求，這類投融資平臺根本無法達(dá)到銀行對其貸款主體的要求，因此，投融資平臺主要的融資手段將會面臨著更大壓力，信貸風(fēng)險將進(jìn)一步加大。

(二)地方政府投融資平臺的經(jīng)營風(fēng)險

根據(jù)地方政府投融資平臺的投資項目性質(zhì)，可以把投資項目劃分為經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，而非經(jīng)營性項目本身不產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)效益，需要政府用財政性資金直接投資，還有一些準(zhǔn)經(jīng)營性項目，其項目本身回報率低，而且期限長，難以取得回報。因此，對這些類型的投資項目，政府必須用財政資金來保證并償還投資，但自從國家實行分稅制改革以來，地方政府所承擔(dān)事權(quán)的責(zé)任大大增加，因此地方財政收入開銷各項政府事務(wù)所需費(fèi)用的任務(wù)加大。在這種形式下，地方政府投融資平臺在非經(jīng)營性項目以及一些準(zhǔn)經(jīng)營性項目方面，償債資金就顯得微乎其微。目前在央行對投融資平臺實行緊縮性貨幣政策的情況下，地方政府投融資平臺財務(wù)狀況將更加艱難，如果土地財政也陷入困境的話，投融資平臺的巨額債務(wù)可能導(dǎo)致投融資平臺破產(chǎn)，最后地方政府投融資平臺將會失去生存空間，即面臨持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險。

二、地方政府投融資平臺外部風(fēng)險表現(xiàn)形式

(一)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯風(fēng)險

2012年以來，國家對財稅制度進(jìn)行改革，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)緩慢的局面大為改觀。政府采用了和以往不同的運(yùn)作模式，即獲取貸款—投資建設(shè)—出讓土地—償還債務(wù)的操作模式。具體操作過程為:地方政府依靠地方政府投融資平臺從銀行等信貸機(jī)構(gòu)取得信貸資金，然后把這些信貸資金再投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，以此來改善城市基礎(chǔ)設(shè)施，創(chuàng)造較好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。同時，地方政府財政收入增加，土地價格也隨著城市化進(jìn)程加速及其當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展而上升，政府用土地出讓金收入以及其他財政收入償還銀行等信貸機(jī)構(gòu)的貸款。這樣的發(fā)展操作模式是一個資金循環(huán)周轉(zhuǎn)的過程，倘若一個環(huán)節(jié)發(fā)生問題，就會導(dǎo)致這一操作模式破裂。商業(yè)銀行已開始收縮并控制對政府投融資平臺的信貸額度，使這一經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展操作模式的資金“源頭”遭到?jīng)_擊，導(dǎo)致地方政府缺少資金支持投資城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，從而使城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展乏力，甚至面臨停滯的風(fēng)險。政府靠投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作模式，必然會引起土地價格的波動，如果土地價格下跌，這種經(jīng)濟(jì)運(yùn)作模式必然斷裂，給地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來停滯風(fēng)險。

(二)國家的財政體系風(fēng)險

我國地方政府投融資平臺的許多投資項目幾乎全部以地方財政收入擔(dān)保而獲得銀行信貸資金。一旦作為地方財政收入的主要來源之一的土地出讓金收入減少，必然導(dǎo)致財政支付陷入困境。地方政府投融資平臺依靠土地出讓金來償還巨額的債務(wù)，但是這樣的操作模式能否持續(xù)，十分令人擔(dān)憂。在當(dāng)前房地產(chǎn)泡沫的背景下，國家極力尋找穩(wěn)定房價并使之適當(dāng)下降的有效措施，一旦國家出臺并實施一系列強(qiáng)有力的措施使房價下跌，那么土地出讓金，這一為政府帶來巨額財政收入的法寶，也擺脫不了土地價格下降，收入減少的命運(yùn)。如果發(fā)生這種情況，地方政府投融資平臺的償債任務(wù)將分?jǐn)偟狡渌麅攤鶃碓瓷?，也可能轉(zhuǎn)嫁到另外一些財政資金并使其作為償債來源，最后還是加大了地方財政壓力。地方政府財力有限和大量貸款融資舉債的矛盾不斷激化，同時也使得財政風(fēng)險不斷加大。一旦地方政府投融資平臺到期債務(wù)償還不了，而其地方政府財政擔(dān)保資金又周轉(zhuǎn)不過來，最終財政危機(jī)將會轉(zhuǎn)移到中央財政，從而引起國家財政體系混亂并引發(fā)國家財政體系風(fēng)險，進(jìn)而使地方政府投融資平臺失去國家財政這一最后保障，其風(fēng)險不言而喻。

(三)銀行信貸風(fēng)險

2010年，銀行投入到地方政府投融資平臺的貸款余額達(dá)8.5萬億，占全年銀行業(yè)貸款余額的18%。2008年以前，全國地方政府投融資平臺銀行貸款僅有1萬億元，銀行向地方政府投融資平臺的貸款增加了八倍多，這無疑導(dǎo)致銀行信貸結(jié)構(gòu)不平衡，使風(fēng)險集中到了投融資平臺的貸款規(guī)模上。目前絕大多數(shù)銀行投放于地方政府投融資平臺的信貸資金占其信貸總額的10% ～20%，有些甚至超過了20%，顯然違背了分散風(fēng)險的銀行信貸原則。而根據(jù)地方政府投融資平臺的狀況來看，這些銀行投放給地方政府投融資巨額的貸款，存在著很大的違約風(fēng)險。因為，當(dāng)前地方政府投融資平臺的負(fù)債率普遍很高、收益率低、自償能力差、償債來源少，在很大程度上存在著地方政府投融資平臺到期違約的可能。另外，一些項目貸款由于長期分?jǐn)偟倪€款方式和政府官員任期之間不協(xié)調(diào)的矛盾，會導(dǎo)致銀行信貸資金的違約風(fēng)險進(jìn)一步加劇。這些不確定因素也就造成了潛在的違約風(fēng)險。當(dāng)大部分中長期貸款未到期，資金出現(xiàn)短缺時，商業(yè)銀行將面臨嚴(yán)峻的考驗，特別是對一些實力較弱的銀行。這些中小型的商業(yè)銀行，自身資本金不太充足，如果出現(xiàn)這種狀況，將會面臨破產(chǎn)的命運(yùn)。而銀行信貸狀況的惡化，必然導(dǎo)致投融資平臺風(fēng)險的加劇。

(四)金融系統(tǒng)性風(fēng)險

目前存在于我國地方政府投融資平臺的風(fēng)險和美國次貸危機(jī)有所不同，但有相似之處。一是兩者都出現(xiàn)房價持續(xù)上漲，產(chǎn)生房地產(chǎn)泡沫的過程;二是兩者均存在監(jiān)管不嚴(yán)，擔(dān)保債務(wù)持續(xù)增加，資產(chǎn)質(zhì)量較差等問題。美國在寬松的貨幣政策和快速發(fā)展的金融創(chuàng)新的環(huán)境下，“兩房”的隱形擔(dān)保規(guī)模迅速膨脹，其直接持有和擔(dān)保的按揭貸款和以按揭貸款作抵押的證券由1990年的7400億美元爆炸式地增長至2007年底的4.9萬億美元。而在業(yè)務(wù)發(fā)展的過程中，“兩房”又忽視了資產(chǎn)質(zhì)量給危機(jī)埋下了禍因，最后房產(chǎn)泡沫破滅，導(dǎo)致系統(tǒng)性金融危機(jī)爆發(fā)。我國金融機(jī)構(gòu)也存在著類似的問題，并形成金融體系的潛在風(fēng)險。金融系統(tǒng)風(fēng)險的加劇，肯定會給具有融資功能的地方政府投融資平臺帶來風(fēng)險。

三、地方政府投融資平臺風(fēng)險管理措施

(一)規(guī)范地方政府投融資平臺建設(shè)和管理

地方政府投融資平臺風(fēng)險的產(chǎn)生和加劇，在很大程度上與投融資平臺自身建設(shè)和管理有關(guān)。如果建設(shè)不規(guī)范，管理不到位，必然會引發(fā)一定的風(fēng)險，甚至?xí)υ酗L(fēng)險起到擴(kuò)大作用。要規(guī)范投融資平臺建設(shè)和管理。一是建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，提高投融資平臺市場化運(yùn)作效益;二是規(guī)范并控制投融資平臺建設(shè)規(guī)模，加強(qiáng)透明化改革;三是建立完善的投融資平臺債務(wù)償還保障機(jī)制。

(二)拓展投融資平臺融資渠道，分散融資風(fēng)險

地方政府投融資平臺巨額的銀行貸款，根本原因是投融資平臺其他融資渠道太少，資金來源很有限。政府投融資平臺的融資渠道主要是“發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”，國家應(yīng)改進(jìn)城投債發(fā)行方式，以便利投融資平臺更好融資。一是在嚴(yán)格認(rèn)定城投公司的條件基礎(chǔ)上，放松對地方政府對投融資平臺債務(wù)不能擔(dān)保的法律管制;二是對投融資平臺發(fā)行城投債的條件要求，要因地制宜，不能“一刀切”;三是提高非銀行金融機(jī)構(gòu)對城投債的市場參與度。

(三)提高自身收益能力，防范持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險

從地方政府投融資平臺投資狀況來看，其收入甚微，且大多數(shù)處于虧損狀態(tài)，自身負(fù)債率較高，償債十分困難。而償債主要依靠地方土地出讓金收入，如果土地出讓金價格下降，則會對其產(chǎn)生嚴(yán)重的沖擊，從而威脅到投融資平臺的持續(xù)經(jīng)營。因此，投融資平臺必須提高自身收益能力，減輕對土地出讓金的依賴，防范持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險。一是提高投融資平臺投資項目的管理能力;二是科學(xué)合理地制定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資規(guī)劃，務(wù)必使地方財力水平與投資項目規(guī)模相匹配;三是適當(dāng)將地方政府投資資金劃入地方政府投融資平臺，使之成為地方政府投融資平臺的注冊資金及投資建設(shè)資金。

(四)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，防范經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險

當(dāng)一個國家處于工業(yè)化階段，主要會采用投資拉動型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，當(dāng)市場發(fā)展到一定成熟階段時，就會采用消費(fèi)拉動型的發(fā)展方式。我國正處于工業(yè)化的中期階段，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展日趨成熟，低水平的重復(fù)建設(shè)給社會帶來嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。因此，投資拉動型的經(jīng)濟(jì)增長方式會對我國經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展造成潛在的風(fēng)險。增加投資必定要體現(xiàn)在對有效需求的拉動，即因投資活動而引起的對社會產(chǎn)品和勞務(wù)的需求，通過有效需求的增加，而這種需求則通過消費(fèi)和出口表現(xiàn)出來，從而拉動經(jīng)濟(jì)增長。因此，投資作為拉動經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車之一，必須和未來消費(fèi)需求相匹配。顯然我國地方政府投融資平臺風(fēng)險的形成與當(dāng)?shù)卣顿Y熱情有很大關(guān)系，因為只要投資了，就能在短時期內(nèi)產(chǎn)生更多的GDP。龐大的投資計劃是由于投資拉動經(jīng)濟(jì)增長方式引起的，且這種投資缺乏科學(xué)性。國家應(yīng)對其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和審查，加快轉(zhuǎn)變投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的模式，降低地方政府投融資平臺盲目投資熱情，化解投融資平臺由于盲目投資所引發(fā)的經(jīng)濟(jì)停滯風(fēng)險。

(五)加快財政分稅制度改革，防范財政體系風(fēng)險

我國分稅制改革經(jīng)過十幾年的實踐檢驗證明，總體上分稅制改革是成功的，但也暴露了一些缺陷。由于改革的指導(dǎo)思想定位于增強(qiáng)中央財政的調(diào)節(jié)能力，因此，過于強(qiáng)調(diào)中央財政收入占財政總收入的比重，從而導(dǎo)致中央財政收入比重過大，地方政府財政收入比重逐漸下降。地方財政資金嚴(yán)重不足，根本無法彌補(bǔ)各種項目支出的巨大資金缺口。地方政府只能鉆法律的空子，變相從銀行貸款，也就是通過公司向銀行貸款的方式而獲得貸款，即建立地方政府投融資平臺公司，從而獲得銀行貸款，進(jìn)一步解決地方發(fā)展所需資金不足的問題。由此可見，財政分稅制度的改革導(dǎo)致地方政府財權(quán)和事權(quán)的不對等，從而導(dǎo)致地方政府財力不足。這是我國地方政府投融資平臺龐大的債務(wù)所引發(fā)風(fēng)險的根本原因。因此，要從根本上防范當(dāng)前地方政府投融資平臺所面臨的各種風(fēng)險，必須以財政分稅制度的改革為立足點，加快并完善對財政分稅制度的改革。

(六)加強(qiáng)貸款控制，防范銀行信貸風(fēng)險

地方政府投融資平臺的巨額貸款不僅給自身帶來了龐大的債務(wù)，而且給商業(yè)銀行，甚至整個金融系統(tǒng)造成了巨大風(fēng)險。因此，商業(yè)銀行必須繼續(xù)加強(qiáng)對地方投融資平臺貸款的控制，特別是對中長期項目貸款的控制，防范此類貸款所引發(fā)的風(fēng)險。因此，商業(yè)銀行可以從以下幾方面對地方政府投融資平臺貸款加以控制:一是綜合評估地方政府投融資平臺信用，合理確定貸款規(guī)模;二是詳細(xì)評估項目所需資金，完善信貸方案;三是全面監(jiān)控資金的流程和用途，強(qiáng)化信貸風(fēng)險防范;四是認(rèn)真落實國家監(jiān)管部門的相關(guān)政策。

(七)建立內(nèi)部風(fēng)險控制機(jī)制，防范系統(tǒng)性風(fēng)險

我國大多數(shù)地方政府投融資平臺的財務(wù)狀況非常不理想，公司財務(wù)面臨危機(jī)，經(jīng)常處于虧損狀態(tài)，盈利率極低。這種財務(wù)風(fēng)險不解除，最終會導(dǎo)致投融資平臺不能到期償還債務(wù)，從而將債務(wù)風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給銀行。因此，必須加強(qiáng)公司的風(fēng)險管理，建立投融資平臺內(nèi)部風(fēng)險控制機(jī)制，把風(fēng)險控制好，不能讓其擴(kuò)散至整個金融系統(tǒng)?？蓮囊韵聨讉€方面建立內(nèi)控機(jī)制:一是建立規(guī)范的財務(wù)決策程序，保證公司市場決策者的權(quán)威性，充分發(fā)揮決策程序的監(jiān)督作用。二是建立有效的財務(wù)風(fēng)險預(yù)警評估機(jī)制，對其過程中出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行分析和評估。三是建立財務(wù)激勵機(jī)制和風(fēng)險問責(zé)制，明確財務(wù)風(fēng)險的承擔(dān)者。四是制定書面合同約束機(jī)制，利用合同來防范和化解投融資平臺財務(wù)風(fēng)險。

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