江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的思考

楊 群

（池州學(xué)院 政法管理系，安徽 池州247000）

江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的思考

楊 群

（池州學(xué)院 政法管理系，安徽 池州247000）

江南集中區(qū)是國家批準(zhǔn)的第一個(gè)以承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移為主題的區(qū)域性戰(zhàn)略規(guī)劃平臺(tái)，是安徽省實(shí)施第一個(gè)進(jìn)入國家層面戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵舉措，為促進(jìn)江南集中區(qū)的順利建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展，本文試圖從城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的意義，促成性條件和政策建議三方面探討集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的建設(shè)，為江南集中區(qū)發(fā)展創(chuàng)造體制優(yōu)勢。

江南集中區(qū)；城鄉(xiāng)；社會(huì)保障一體化

伴隨我國東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)入市場化發(fā)展成熟階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和工業(yè)化升級(jí)與土地、勞動(dòng)力、能源等資源環(huán)境形成的約束矛盾日益突出，產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢也日益明顯。為了推進(jìn)東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移，充分發(fā)揮中西部地區(qū)的自身優(yōu)勢，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2010年國家批準(zhǔn)通過了《皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)規(guī)劃》，江南集中區(qū)即是安徽省委、省政府根據(jù)《規(guī)劃》要求設(shè)立的省直管直建新區(qū)。建設(shè)好江南集中區(qū)是皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)能否取得最大成效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是安徽省能否抓住此次機(jī)遇實(shí)現(xiàn)大發(fā)展的重要支撐。

作為一項(xiàng)全新的工程，江南集中區(qū)的建設(shè)提倡大膽探索、先行先試，這一理念不僅體現(xiàn)在建設(shè)方式上，也體現(xiàn)在體制結(jié)構(gòu)創(chuàng)新上，本文擬從構(gòu)建城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化角度，探討促進(jìn)江南集中區(qū)全面發(fā)展。

1 江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化的積極意義

1.1 加快推進(jìn)集中區(qū)建設(shè)進(jìn)程

江南集中區(qū)落戶于池州市梅龍鎮(zhèn)，這里原有農(nóng)村居民五萬六千多人，伴隨著集中區(qū)大規(guī)模建設(shè)需要，勢必將有更多原有農(nóng)村土地通過各種項(xiàng)目征用轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，在征用土地過程中，如何安置補(bǔ)償這些由原有農(nóng)村居民淪為失地農(nóng)民后的生活保障問題，成為是否能順利快速推進(jìn)集中區(qū)建設(shè)的重要因素。安置失地農(nóng)民的過程實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)土地?fù)Q保障的過程，農(nóng)民失掉土地從某種意義上講是為了集中區(qū)的整體發(fā)展，因此隨著集中區(qū)規(guī)模的擴(kuò)大，集中區(qū)應(yīng)從經(jīng)濟(jì)和心理因素等角度考慮，積極提高失地農(nóng)民的社會(huì)保障水平，解決他們生活的后顧之憂，再進(jìn)一步與市民對(duì)接，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障一體化。

1.2 吸引穩(wěn)定人力資源

對(duì)于江南集中區(qū)的規(guī)劃定位不僅僅是要把它建設(shè)成為長江經(jīng)濟(jì)帶新興的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)密集區(qū)，更要把它打造成為一座宜業(yè)宜居宜游的現(xiàn)代濱江城市。如何吸引大量人力資源來江南集中區(qū)就業(yè)、安居生活，成為集中區(qū)能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素。分析現(xiàn)在發(fā)達(dá)地區(qū)勞動(dòng)力用工不足的，一個(gè)根本問題是在這些地方生活成本過高，基本保障沒解決。江南集中區(qū)的起步發(fā)展階段肯定會(huì)面臨吸引勞動(dòng)力的問題，從建立社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化為切入點(diǎn)，對(duì)于解決江南集中區(qū)的用工問題和吸引人力資源長期穩(wěn)定就業(yè)生活有著積極意義。今后的江南集中區(qū)，無論是原住的老百姓還是新進(jìn)的農(nóng)民工還是各路大學(xué)生、包括藍(lán)領(lǐng)、白領(lǐng)，都可以轉(zhuǎn)為城市市民，享受市民化待遇，形成江南集中區(qū)真正的人力資源優(yōu)勢。

1.3 促進(jìn)池銅兩市一體化對(duì)接

近幾年雖然池州、銅陵兩市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很快，人均水平在全省17個(gè)市當(dāng)中靠前，但從總體上看，兩市還存在著規(guī)模偏小、總量不大的限制。如果能夠進(jìn)一步發(fā)揮兩市地緣相近、人文相親、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)性強(qiáng)的優(yōu)勢，加速一體化方向發(fā)展，對(duì)于池州、銅陵甚至于對(duì)整個(gè)安徽省區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都具有非常重要的意義。江南集中區(qū)正好居于池州和銅陵兩大主城區(qū)中間，結(jié)合全省城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體戰(zhàn)略部署，從起初對(duì)江南集中區(qū)的功能定位和發(fā)展策略就充分考慮按照“池銅一城化”發(fā)展的思路及承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的需要進(jìn)行整體規(guī)劃。實(shí)現(xiàn)江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化，一方面，將有利于將此作為過渡階段，逐步促進(jìn)池州、銅陵兩個(gè)中心城市市民生產(chǎn)生活對(duì)接，進(jìn)而全面推進(jìn)池銅兩市基礎(chǔ)設(shè)施、城市功能、城市產(chǎn)業(yè)、城市資源開發(fā)利用對(duì)接，有利于兩個(gè)中心城市盡快靠攏、盡快融入、盡快實(shí)現(xiàn)一體化；另一方面，并且從長期發(fā)展看，碎片化的社會(huì)保障制度也是不適應(yīng)池銅一體化經(jīng)濟(jì)體系的，促進(jìn)江南集中區(qū)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展將有利于促進(jìn)勞動(dòng)力的在區(qū)域之間的合理流動(dòng)，為池銅一體化打造一條暢通的人力資源綠色通道，有利于池銅兩市和江南集中區(qū)區(qū)域之間的公平競爭和經(jīng)濟(jì)協(xié)作，使池銅地區(qū)真正成為一個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展相當(dāng)?shù)拇蟮某鞘腥骸?/p>

2 江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化促成性條件

2.1 制度轉(zhuǎn)化成本小

制度轉(zhuǎn)化成本小是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化快速推進(jìn)的基礎(chǔ)條件。何為制度轉(zhuǎn)化成本，指的是從一項(xiàng)制度改革轉(zhuǎn)變?yōu)榱硪豁?xiàng)制度所需要的費(fèi)用，在這里可以理解為從城鄉(xiāng)分割、碎片化的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)化為城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障制度所需要的改革費(fèi)用。制度轉(zhuǎn)化成本越小，說明這項(xiàng)制度轉(zhuǎn)化風(fēng)險(xiǎn)越低，制度改革成果也越明顯有效。目前江南集中區(qū)起步區(qū)37平方公里面積內(nèi)只有五萬六千多農(nóng)村居民，隨著他們失去土地轉(zhuǎn)變?yōu)槭У剞r(nóng)民，大部分農(nóng)民將被集中區(qū)各種產(chǎn)業(yè)吸收成為產(chǎn)業(yè)工人，人口基數(shù)較小成為集中區(qū)能在發(fā)展初期迅速推進(jìn)一體化制度轉(zhuǎn)變、降低制度成本的有利條件。制度轉(zhuǎn)化成本的最小化不僅有利于制度改革成果能迅速呈現(xiàn)，也有助于在制度轉(zhuǎn)化過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正、不斷完善制度本身，減少制度改革可能產(chǎn)生的不利影響，避免在制度大規(guī)模推行后產(chǎn)生更大的制度成本。

2.2 政府重視，政策支持

在目前中國的政治體制下，只要政府部門高度重視并付之實(shí)施，就能辦好讓百姓受益的事情。因此可以說政府重視，政策支持是集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。江南集中區(qū)政府從整體戰(zhàn)略規(guī)劃上就明確表示將積極探索、構(gòu)建新的社會(huì)管理體制，遵循城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則，在戶籍、社保等方面推行市民化管理、市民化待遇，消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。自2010年6月江南集中區(qū)揭牌成立一年來，一方面在制度改革上，集中區(qū)政府通過對(duì)周邊池州和銅陵兩市社會(huì)保障各項(xiàng)制度的深入調(diào)研，結(jié)合集中區(qū)實(shí)際情況，認(rèn)識(shí)到阻礙城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化最主要的制度壁壘就是原有城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，限制了城鄉(xiāng)互動(dòng)，造成了城鄉(xiāng)居民共享改革發(fā)展成果的嚴(yán)重不公平。為此，集中區(qū)政府將把戶籍制度改革放在首位，放開戶籍，加大戶籍改革力度，放低戶籍門檻；另一方面在資金來源上，江南集中區(qū)作為國家層面承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要區(qū)域平臺(tái)、作為安徽省兩個(gè)直管直建新區(qū)之一，集中區(qū)享有“先行先試”的權(quán)利，在集中區(qū)建設(shè)和各項(xiàng)制度實(shí)施上享有國家和省級(jí)財(cái)政的優(yōu)先大力支持，為集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化提供了重要的資金保證。

2.3 良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景

城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化對(duì)江南集中區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至池銅區(qū)域?qū)訉矸e極影響，事實(shí)上，集中區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化之間是相互促進(jìn)、相互制約的關(guān)系。社會(huì)保障促進(jìn)或制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻決定著社會(huì)保障的長期發(fā)展水平。從目前來看社會(huì)保障大部分項(xiàng)目采取的還是最直接的經(jīng)濟(jì)手段來進(jìn)行保障，所以它必然受到地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約。首先經(jīng)濟(jì)發(fā)展制約著社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化的規(guī)模，雖然有國家和省級(jí)財(cái)政的大力支持，如果沒有良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景，隨著集中區(qū)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、人口數(shù)量的不斷增長也必然會(huì)帶來財(cái)政負(fù)擔(dān)的增大，影響社會(huì)保障一體化的規(guī)模和質(zhì)量；其次經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定著社會(huì)保障的標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平愈高，社會(huì)保障水平亦會(huì)相應(yīng)提高，反之亦然。所以對(duì)江南集中區(qū)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景的預(yù)期是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化可持續(xù)發(fā)展的強(qiáng)有力支撐。

3 江南集中區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化政策建議

3.1 城鄉(xiāng)社會(huì)保障對(duì)象一體化

目前在江南集中區(qū)內(nèi)事實(shí)上存在著四類人群的社會(huì)保障問題：一類是原有的五萬六千多農(nóng)民群眾；第二類是入駐的機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員；第三類即大部分的企業(yè)員工；第四類包括其它非正規(guī)就業(yè)的人員或沒有就業(yè)的人員。而在這四類人群中又存在著一定的交叉重復(fù)，如淪為失地農(nóng)民后的原有農(nóng)民可能轉(zhuǎn)化為企業(yè)的員工也可能成為第四類人群中一員。所以城鄉(xiāng)社會(huì)保障對(duì)象的一體化就是要超越城鄉(xiāng)、地域、行業(yè)、職業(yè)和其他群體類別等方面的限制，實(shí)現(xiàn)覆蓋所有社會(huì)成員的社會(huì)保障體系。最根本實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障對(duì)象一體化就是要賦予集中區(qū)所有成員平等身份的權(quán)利，無論是農(nóng)民、政府人員、農(nóng)民工，在集中區(qū)內(nèi)都是集中區(qū)的市民。要改變這一點(diǎn)可以從戶籍制度改革入手，原有農(nóng)村居民可以通過拆遷安置在所在新街道辦事處辦理新的市民身份；而對(duì)于外來勞動(dòng)力例如農(nóng)民工，將進(jìn)一步放低戶籍門檻，只要有單位介紹信就可以在相關(guān)部門辦理戶籍轉(zhuǎn)入登記，成為江南集中區(qū)市民。另外，針對(duì)社會(huì)保障對(duì)象的一體化可以分為兩個(gè)層次：一是面對(duì)江南集中區(qū)內(nèi)所有市民確定的，即對(duì)所有社會(huì)成員采用同樣的身份標(biāo)準(zhǔn)享有同樣的社會(huì)保障權(quán)益，目的是防止因行業(yè)、職業(yè)等方面的差異而使一部分人受益，而另一部分人被排斥；二是針對(duì)特殊群體的普惠型的社會(huì)保障制度,這主要涉及到社會(huì)保障中較低層次的社會(huì)救助和更高層次的社會(huì)福利、以及包括社會(huì)優(yōu)撫之內(nèi)的社會(huì)保障制度，即通過這些制度為某一群體的所有成員都提供同樣的社會(huì)保障待遇，例如最低生活保障制度，老年人福利、兒童福利等。

3.2 城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目一體化

由于目前集中區(qū)內(nèi)社會(huì)保障對(duì)象的城鄉(xiāng)身份差異性，在社會(huì)保障項(xiàng)目上也存在著不完整性、重復(fù)交叉性等問題。例如近幾年在農(nóng)村推行的的農(nóng)村醫(yī)療救助制度、新農(nóng)合制度、農(nóng)村低保制度等新制度與農(nóng)村原有的諸如五保供養(yǎng)、災(zāi)害救助和特困戶救助等舊制度存在著重復(fù)交叉的現(xiàn)象，但同時(shí)諸如社會(huì)福利等普惠型社會(huì)保障制度在農(nóng)村的缺失又是制度不完善的體現(xiàn)。城鄉(xiāng)社會(huì)保障項(xiàng)目的一體化應(yīng)達(dá)到這樣幾個(gè)要求：一是項(xiàng)目的完整齊備性，即在一個(gè)社會(huì)保障制度體系中應(yīng)包含所有必須的項(xiàng)目，既包含維護(hù)社會(huì)弱勢群體基本生存保障的社會(huì)救助項(xiàng)目，又要重視社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目對(duì)勞動(dòng)力的保障和激勵(lì)作用，還應(yīng)進(jìn)一步提高社會(huì)福利項(xiàng)目的普惠范圍；二是社會(huì)保障項(xiàng)目的非重復(fù)性，即各個(gè)項(xiàng)目之間在功能上應(yīng)盡量避免交叉重復(fù)，防止因重復(fù)受益而導(dǎo)致的資源浪費(fèi)和不公平現(xiàn)象；三是項(xiàng)目的協(xié)調(diào)性，即各個(gè)項(xiàng)目之間應(yīng)建立互補(bǔ)和協(xié)調(diào)的關(guān)系，提高社會(huì)保障項(xiàng)目的綜合效益。在江南集中區(qū)消除戶籍壁壘、統(tǒng)一市民身份后，應(yīng)由相關(guān)部門牽頭為市民建立相應(yīng)的社會(huì)保障檔案，保障所有市民平等完整享受社會(huì)保障權(quán)益。

3.3 城鄉(xiāng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)一體化

城鄉(xiāng)社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的一體化是城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化較高層次的目標(biāo)。它應(yīng)是一個(gè)根據(jù)集中區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、財(cái)政實(shí)力不斷增強(qiáng)為后盾，分步驟，分階段推進(jìn)的過程，企圖實(shí)現(xiàn)短時(shí)間內(nèi)一步到位反而會(huì)帶來負(fù)面效果。具體來說社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)的一體化也包括兩個(gè)不同的層次：一是統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)下的差異性保障水平，即按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)去確定保障水平，但允許實(shí)際保障水平有所不同，這是現(xiàn)階段集中區(qū)具有現(xiàn)實(shí)可行性的操作手段，即針對(duì)不同的社會(huì)保障項(xiàng)目對(duì)所有集中區(qū)市民制定統(tǒng)一的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，但在具體保障項(xiàng)目和保障水平有所差異；二是更高層次的在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)一步統(tǒng)一保障水平，即對(duì)所有的保障對(duì)象都提供同樣水平的保障待遇。

3.4 城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制一體化

目前城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制在具體經(jīng)辦層面上仍然是碎片化的現(xiàn)狀。首先不同的社會(huì)保障項(xiàng)目分屬于不同的部門管理，例如社會(huì)救助由民政部門管理，而社會(huì)保險(xiǎn)又是由社會(huì)保障部門管理，部門之間沒有形成制度化的溝通和信息共享渠道。導(dǎo)致針對(duì)有些需要保障的人員沒有進(jìn)行保障，而有些保障人員又重復(fù)受益；其次，由于具體管理經(jīng)辦單位的不統(tǒng)一，常常導(dǎo)致多個(gè)組織以不同的資源和不同的方式同時(shí)介入一項(xiàng)社會(huì)保障事務(wù)，降低工作效率，形成資源浪費(fèi)。江南集中區(qū)政府提出針對(duì)集中區(qū)社會(huì)保障城鄉(xiāng)一體化管理實(shí)行全面的社會(huì)化管理體制。政府主要負(fù)責(zé)社會(huì)保障制度制定層面的問題，其它社會(huì)保障的管理交由統(tǒng)一的社會(huì)管理機(jī)構(gòu)執(zhí)行，這樣既有利于避免不同部門管理形成的信息不暢通，有助于節(jié)約管理成本，提高辦事效率；同時(shí)社會(huì)化管理也有助于在集中區(qū)構(gòu)建一個(gè)更加民主的小政府、大社會(huì)格局，增進(jìn)集中區(qū)內(nèi)社會(huì)和諧。

[1]關(guān)信平．論我國社會(huì)保障制度一體化建設(shè)的意義及相關(guān)政策[J]．東岳論叢，2011（5）:23-30.

[2]張祥安．搶抓歷史機(jī)遇，打造產(chǎn)業(yè)新城[J]．決策，2011（1）:6-7.

[3]張謀貴．皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)建設(shè)研究[J]．中國城市經(jīng)濟(jì)，2010（3）:24-34.

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C916

A

1674-1102(2012)01-0038-03

2011-09-13

池州學(xué)院研究生引進(jìn)科研啟動(dòng)項(xiàng)目（2010RC1052）。

楊群（1984-），女，安徽安慶人，池州學(xué)院政法管理系教師，碩士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障理論與實(shí)踐。

[責(zé)任編輯：韓志才]