建立存款保險制度的研究和探索

○姜重安

（中國人民銀行新余市中心支行 江西 新余 338000）

從世界各國銀行金融體系運行的歷程來看，關(guān)于建立健全存款保險制度的問題受到了廣泛的關(guān)注和思考，不同的專家學者從不同角度給予了論述分析，特別是從現(xiàn)代歐美西方發(fā)達國家的金融運行與存款保險制度的發(fā)展歷程中可以看出，其健全和相關(guān)機制處理的好壞在很大程度上決定著銀行金融體系運行的穩(wěn)定性和質(zhì)量，尤其是在因歐債危機引發(fā)的席卷全球的金融風暴中更是表現(xiàn)的淋漓盡致。在后金融危機的背景下，世界各國政府和專家學者對于存款保險制度對金融體系健康穩(wěn)定運行的貢獻給予了重新的研究和認識，并提出了一系列優(yōu)化和改建的方案和建議。這對于存款保險制度的研究具有很強的實踐導向意義和理論價值。

一、存款保險制度的內(nèi)涵及其對于金融體系健康穩(wěn)定運行的積極作用

從廣義上來分存款保險制度包括顯性存款保險和隱性存款保險兩種形式。顯性存款保險制度是指一種由第三方保險機構(gòu)承擔存款金融機構(gòu)的部分支付或全部支付義務的一種責任分擔和轉(zhuǎn)移制度，其運行的基本流程和機制是吸納存款的金融機構(gòu)在強制或自愿情況下按照一定的存款比例向第三方保險機構(gòu)交納該部分的存款的保險費，一旦存款機構(gòu)發(fā)生支付危機或破產(chǎn)時其對于儲戶的支付義務就部分或全部地由保險機構(gòu)承擔。隱性存款保險制度是指沒有以法律形式規(guī)定或者正式的保險機構(gòu)提供擔保，事實上是由中央銀行或政府為存款機構(gòu)提供實質(zhì)的存款保險服務、承擔風險、保障存款人以及其他債權(quán)人權(quán)益的一種制度。

長期以來，我國一直所采用的是隱性存款保險制度，并沒有明確地建立顯性存款保險制度。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，隱性存款保險制度的弊端越發(fā)顯露出來，如：加重中央和地方財政負擔、擾亂貨幣政策秩序、擾亂市場競爭環(huán)境、損害公眾利益、動作效率低、成本高等，因此，建立符合我國國情的顯性存款保險制度已勢在必行。

本文所提到的存款保險制度主要是指顯性存款保險制度。這種制度對于有效防范存款機構(gòu)經(jīng)營不善、市場信心崩潰情況下的恐慌性擠兌和金融危機的爆發(fā)有著重要作用。

存款保險制度始于美國，繼美國之后，西方國家也紛紛建立了各具特色的存款保險制度。存款保險制度從開始創(chuàng)立以來對于維護金融體系的健康穩(wěn)定運行發(fā)揮了積極作用，由于風險分擔和支付義務的轉(zhuǎn)移使得金融市場上公眾信心得到了加強，對于存款人的利益有了更多的保障和維護機制，重要的是它能為銀行存款機構(gòu)營造一個公平公正的競爭環(huán)境，促進銀行經(jīng)營機制的市場化，賦予了銀行進行更多的金融業(yè)務創(chuàng)新及其風險承擔機制的靈活性，特別是對我國目前的資本金融市場體系改革和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整有著更為深遠的意義。

二、建立存款保險制度的障礙及道德風險分析

存款保險制度的構(gòu)建是一個系統(tǒng)工程，它包括諸多上層建筑層面的法律法規(guī)金融政策等因素，也包括一些具體的與存款保險制度相關(guān)的操作層面的細節(jié)和技術(shù)問題，從我國目前的現(xiàn)實條件和環(huán)境與歐美國家的對比分析中可以看出，目前我國在建立存款保險制度方面面臨著以下幾個重要障礙和影響因素：缺乏相應的法律基礎；整體上銀行自身業(yè)務素質(zhì)和競爭力較差；金融資本市場發(fā)育程度較低；銀行體系中過高的國有化成份不利于存款保險制度積極性的發(fā)揮；對于金融機構(gòu)經(jīng)營風險和運行狀況評價檢測的體系尚未建立起來；對于金融貨幣資本市場缺乏有效的監(jiān)督管理。

存款保險制度在保證了存款人資金安全、防止恐慌性銀行擠兌以及分散了金融機構(gòu)的支付風險的同時，也帶來了一定的負面效應，其最突出的問題是道德風險，道德風險問題是存款保險制度的一個根本缺陷。存款保險制度中道德風險的發(fā)生來自三個方面，即存款人、投保金融機構(gòu)以及存款保險機構(gòu)和金融監(jiān)管當局。一方面，存款保險制度的存在使得存款者風險意識下降，特別是在利率市場化實現(xiàn)以后，他們就可能不顧銀行經(jīng)營風險，將錢存到愿意支付最高存款利息的銀行；另一方面，商業(yè)銀行的風險約束機制也會弱化，因其業(yè)務經(jīng)營的風險和失敗將由保險機構(gòu)來承擔，這就刺激了存款機構(gòu)的冒險經(jīng)營的沖動，使其在經(jīng)營活動中就可能為追求高額利潤而過度投機。同時，存款保險機構(gòu)和金融監(jiān)管當局的道德風險主要來自于其職責在于維護金融市場穩(wěn)定，由于可能認為銀行擠兌不會在存款保險制度下發(fā)生，監(jiān)管者往往更加容忍瀕臨破產(chǎn)的銀行繼續(xù)在市場上生存，而不要求其立刻采取及時糾正行動，因此其在遇到相關(guān)問題和風險的時候往往傾向于掩飾和拖延，使得解決問題的最佳機會流失，而金融市場中的這種風險的傳染性和放大性使得一旦爆發(fā)危機就難以再有效遏制，從而造成各方的利益受損。

三、基于我國現(xiàn)實條件和運行環(huán)境的存款保險制度框架構(gòu)想

在我國，雖然存在著諸多建立存款保險制度的障礙及不利因素，但也存在著一些有利于存款保險制度構(gòu)建和建立的有利條件，即目前市場金融制度體系已經(jīng)初步建立，各種保險機構(gòu)和市場主體逐漸成熟和崛起，保險標的物即存款基礎十分龐大，更為重要的是包括存款人、金融機構(gòu)和保險機構(gòu)以及監(jiān)管機構(gòu)在內(nèi)的保險意識不斷增強。因此，在借鑒歐美國家成熟的存款保險制度運行模式和實踐經(jīng)驗的基礎上，從我國建立存款保險制度所面臨的現(xiàn)實問題和運行環(huán)境出發(fā)，可從以下幾個方面構(gòu)建我國存款保險制度的框架模式。

第一，加快立法進程。建立存款保險制度的前提條件是必需加快與之相關(guān)的各種法律法規(guī)的立法進程。從歐美國家存款保險制度健康穩(wěn)健運行的相關(guān)法律支撐框架來看，存款保險制度的立法工作應該對下面幾個環(huán)節(jié)進行重點建設，即存款保險機構(gòu)對于投保銀行的法定職責和授權(quán)，存款保險機構(gòu)的法定組織形式、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和公司治理結(jié)構(gòu)，存款機構(gòu)在就存款進行投保是遵循資源原則還是強制原則，工農(nóng)中建四大商業(yè)銀行是否需要就起存款進行投保，以及外資銀行、城鄉(xiāng)信用社等金融機構(gòu)的投保問題，同時需要法律層面上加以明確的問題還有保險范圍、外匯存款、企業(yè)存款的投保等，從目前的相關(guān)立法環(huán)節(jié)和法制框架來看，我國存款保險制度賴以發(fā)揮作用的基礎還十分薄弱。

第二，建立健全以銀監(jiān)會為主的金融監(jiān)管體系和制度。從各方面來看我國存款保險制度的構(gòu)建可以作為銀監(jiān)會金融監(jiān)管體系的重要組成部分和有益補充，只有在銀監(jiān)會的有效監(jiān)管之下，各類商業(yè)銀行、存款金融機構(gòu)才能遵循統(tǒng)一的運作機制，這樣存款保險機構(gòu)才能實現(xiàn)對于其經(jīng)營狀態(tài)和財務指標的有效監(jiān)督和正確評價，這也是制定科學合理保費率的基礎。在監(jiān)管體系和制度建設方面，要重視預防性的監(jiān)管，注重銀行機構(gòu)的業(yè)務經(jīng)營范圍結(jié)構(gòu)、資本充足率、資產(chǎn)負債結(jié)構(gòu)、權(quán)益流動性、盈利能力和內(nèi)部控制方面的指標，注重其經(jīng)營現(xiàn)狀的檢測以及發(fā)展趨勢的預測分析，這是維護存款保險制度有效運行和減少相關(guān)各方發(fā)生道德風險的有效做法。

第三，完善與存款保險制度密切相關(guān)的最后貸款人制度。最后貸款人制度和存款保險制度盡管在介入時機、救助對象和作用機制等方面存在較大不同，但兩者在防范金融機構(gòu)支付風險向系統(tǒng)性金融風險演化和轉(zhuǎn)變方面存在著很大的一致性。法定準備金是最后貸款人制度賴以存在的基礎和前提，法定準備金的主要作用是幫助銀行維持清償支付體系的穩(wěn)定，而目前的法定準備金繳納比例太高，同時如果對金融機構(gòu)存款保險費的強制性繳納，則勢必會造成存款機構(gòu)的成本增加，而存款準備金的下調(diào)則會帶來宏觀經(jīng)濟運行中的資金流動性緊縮，因此最后貸款人制度中法定資本金的制定調(diào)整必須納入到貨幣政策的體系中加以全方位權(quán)衡。

第四，對存款保費實行差別保險費率制。實行差別費率制是有效解決存款保險制度下道德風險的一個重要手段，它的作用機制是平衡各方的收益和風險匹配程度，是采用存款機構(gòu)的資產(chǎn)規(guī)模和資本充足率指標來判斷其經(jīng)營風險的大小，然后以行業(yè)平均風險水平為基礎對可變費率進行確定和定價，這樣就實現(xiàn)了各方的成本與收益的匹配。由于差別費率制可以取得單一費率制下對于利益各方收益風險最佳匹配的效果，使得存款保險制度參與各方基于各自的收入風險權(quán)衡降低和控制各自的道德風險。而要使差別費率制得以順利地實施，對于銀行經(jīng)營風險和信用評價的相關(guān)制度就顯得十分重要，在美國是由聯(lián)邦存款保險公司根據(jù)對存款機構(gòu)的評價和資本經(jīng)營狀況把投保銀行劃定三個等級和層次，但我國在仿效美國這一做法中存在著諸多的難題，其主要表現(xiàn)在：我國銀行的資本充足率普遍偏低、資產(chǎn)結(jié)構(gòu)不合理、不良資產(chǎn)比率偏高，同時，對于銀行的風險評估和信用等級評價是一個動態(tài)的過程，而這種動態(tài)的調(diào)整又必須以有效健全的金融監(jiān)管體系為支撐，在目前金融監(jiān)管力度還比較缺乏的情況下根本無法為這一機制提供有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)和資料。這就使得防范存款保險制度下的道德風險的重要工具之一的差別費率制失去了有效應用和實施的客觀條件。因此，在我國要實現(xiàn)這種差別費率制，就必需重點培育其運行需要的兩個基本條件，即建立健全對于銀行存款機構(gòu)的經(jīng)營風險和信用評價機制以及相應的監(jiān)管體系。

第五，根據(jù)人均GDP標準制定最高賠付限額。根據(jù)國外存款保險制度實施的經(jīng)驗和實踐來看，在存款保險機構(gòu)對于存款進行全責賠付的情況下，存款人對于存款決策、甄選存款機構(gòu)以及參與到存款機構(gòu)運行狀況檢測中的積極性和主動性就會嚴重下降，這使得存款金融機構(gòu)在沒有失去客戶存款壓力的情況下有冒險投資的強烈沖動。如果保險機構(gòu)對于金融機構(gòu)的存款承擔有限的賠償責任，就會驅(qū)使存款人加強和提高對于存款機構(gòu)的監(jiān)督和經(jīng)營過程效果的關(guān)心程度。以日本在該方面的經(jīng)驗做法來看，采取人均GDP的量化指標來確定存款保險機構(gòu)的最高賠付限額的做法比較有效。目前歐美以及非洲一些國家普遍地采取了這種做法，非洲國家的賠償限額一般為人均GDP的6.3倍，居于最高，歐盟國家的指標為1.5倍，居于最低。這種以人均GDP指標來確定最高賠償限額的做法主要是基于保護中小存款者、防止恐慌性系統(tǒng)擠兌和減少各方道德風險的角度出發(fā)的，同時兼顧了這三者之間的平衡。

四、結(jié)語

存款保險制度從全球范圍內(nèi)來看，其已經(jīng)被當作有效抵御銀行等金融機構(gòu)風險和實現(xiàn)金融資本市場健康運行的重要手段。我國的金融改革是經(jīng)濟改革的關(guān)鍵一步，如何順利完成銀行業(yè)的市場化改革是重中之重。盡管目前在我國建立存款保險制度還存在一定的障礙，但是，隨著市場化改革的推進和金融相關(guān)率的不斷提高，我國建立存款保險制度將具有豐富的市場資源與客觀需求，存款保險制度也必將成為我國金融危機的緩沖器。

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