整體性治理國內(nèi)外研究綜述

○葉璇

（武漢理工大學(xué) 湖北武漢 430000）

整體性治理理論的發(fā)展至今已有十余年，該學(xué)說影響了英國、加拿大、澳洲、紐西蘭、芬蘭及荷蘭等國。國內(nèi)和臺灣對整體性治理的研究從理論探討逐漸轉(zhuǎn)向?qū)嵺`應(yīng)用，其理論思想逐漸獲得越來越多人的認(rèn)同。

一、國外相關(guān)研究

整體性治理強(qiáng)調(diào)在組織結(jié)構(gòu)上建立協(xié)調(diào)與整合的連結(jié)性機(jī)制，其代表人物是佩里·?？怂购团羺s克·登力維。英國學(xué)者佩里·?？怂梗≒erri 6）首倡整體性政府（holistic government）的概念，主張21世紀(jì)的政府應(yīng)為整體性政府、預(yù)防性政府、改變文化的政府及結(jié)果取向的政府（Perri 6，1997；Perri 6 et al.，1999；Perri 6 et al.，2002）。從1997年至2002年，?？怂沟睦碚擉w系構(gòu)建逐漸豐富和完善，在其第三本著作（Perri 6 et al.，2002）中，他將整體性政府改為整體性治理。?？怂梗?002）指出，整體性治理就是政府機(jī)構(gòu)組織間通過充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動。希克思的整體性治理理論吸收了新涂爾干理論（the new-durkheimians theory）和組織社會學(xué)中的有關(guān)組織協(xié)調(diào)的思想，追求在治理層級、治理功能和公私部門三個面向上，完成政策、規(guī)章、服務(wù)供給和監(jiān)督等過程的整合。?？怂紝⒄w性政府與協(xié)同型政府、貴族式政府、漸進(jìn)式政府和碎片化政府進(jìn)行比較，明確其特征，并從政策目標(biāo)和政策機(jī)制、顧客目標(biāo)和顧客機(jī)制、組織目標(biāo)和組織機(jī)制、機(jī)構(gòu)目標(biāo)和機(jī)構(gòu)機(jī)制等多方面介紹了整體性治理的具體措施。

其后，國外的許多學(xué)者展開了對整體性治理的研究。英國學(xué)者帕特里克·登力維（Dunleavy，2006）通過對一些發(fā)達(dá)國家（美國、英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭以及荷蘭）的公共管理系統(tǒng)的實(shí)證研究，認(rèn)為因?yàn)楫a(chǎn)生碎片化等一系列問題，新公共管理已宣告結(jié)束，而信息系統(tǒng)是形成公共行政變革的重要因素。登力維認(rèn)為，與重新整合中包括的狹隘的眾人參與式治理的變革相對照，整體主義的改革旨在以公眾的需要為基礎(chǔ)，簡化和變革政府機(jī)構(gòu)與其客戶之間的整個關(guān)系。波利特（Pollit，2003）指出，整體性治理是指一種通過橫向和縱向協(xié)調(diào)的思想與行動來實(shí)現(xiàn)預(yù)期利益的政府治理范式，具體包括：消除政策間的矛盾和緊張以增加政策的效力；減少重復(fù)，整合稀缺資源；增進(jìn)某一政策領(lǐng)域中不同利益主體的協(xié)作；為顧客提供無縫隙而非分離的服務(wù)。波利特認(rèn)為整體性治理包括決策與執(zhí)行的兩方面的整體性體現(xiàn)，還包括橫向和縱向兩個維度的協(xié)調(diào)與合作，其改革對象可以是整個地方政府，也可以是一個政府部門，甚至是某一個具體的項(xiàng)目小組。學(xué)者Adreti Di Maio（2004）具體指出了“整體性治理”在公共服務(wù)中的四個作用和多項(xiàng)技術(shù)，四個作用域即四個“what”：同一政府層級中的“整合”服務(wù)發(fā)生的預(yù)期是什么？跨層級“整合”的地方政府和中央政府的相關(guān)責(zé)任是什么？跨流程等級“整合”政策與執(zhí)行的含義是什么？連接政府與私人部門的紐帶是什么？三項(xiàng)支持技術(shù)即交互的協(xié)作和一體化的技術(shù)。挪威的Tom Christensen和Perlagreid（2006）等從結(jié)構(gòu)、文化和迷思的角度闡釋了什么是整體政府。從結(jié)構(gòu)的角度看，整體政府是有意識的組織設(shè)計(jì)或結(jié)構(gòu)重構(gòu)。從文化和制度角度看，組織的演進(jìn)過程是對內(nèi)對外壓力的雙向適應(yīng)過程，形成獨(dú)特的、制度化的或非正式的規(guī)范和價值。從迷思、象征和時尚的角度看，整體政府只是一個虛飾和時髦的專業(yè)術(shù)語。

此外，國外學(xué)者還將整體性治理的思想及理論運(yùn)用到社會可持續(xù)發(fā)展（Loomis，2000）、高等教育（Enders，2004；Holloman etal.，1996）及公司治理 （Kikbride and Letza，2004；Young and Thyil，2008）等多個不同領(lǐng)域的治理研究中。

二、我國臺灣地區(qū)相關(guān)研究

我國臺灣地區(qū)較大陸更早開展了整體性治理的研究，主要從理論探討和實(shí)踐運(yùn)用兩個方面展開。

臺灣大學(xué)政治學(xué)系彭錦鵬（2004）認(rèn)為“整體性治理理論可望成為21世紀(jì)有關(guān)政府治理的大型理論（grand theory）”，是繼傳統(tǒng)官僚制、新公共管理之后的第三代公共行政理論典型范式，并構(gòu)建了實(shí)現(xiàn)整體性治理的三項(xiàng)制度化策略：運(yùn)用資訊科技而形成的線上治理模式是科技基礎(chǔ)、整合型政府組織是組織基礎(chǔ)、主動型文官體系是人員基礎(chǔ)。

臺灣中央大學(xué)通識教育中心的韓保中（2009）從理論面詳細(xì)探討了整體性治理理論的發(fā)展歷程、組織協(xié)調(diào)論題、新涂爾干學(xué)說的意義與啟發(fā)等，深入闡述了整體性治理理論的價值所在。他認(rèn)為整體性治理強(qiáng)調(diào)政府組織的整合關(guān)系，援用新涂爾干理論及組織社會學(xué)的分析框架，而碎片化政府、棘手問題與協(xié)調(diào)三個概念是理解整體性治理的重要基礎(chǔ)。韓保中還指出新涂爾干理論闡釋了協(xié)調(diào)論題的組織社會學(xué)基礎(chǔ)，其主張面對多元與復(fù)雜的組織關(guān)系，依據(jù)化異與求同兩原則，有容忍性制、分、互賴與妥協(xié)四種基本協(xié)調(diào)之法及解決之道，這體現(xiàn)協(xié)調(diào)工作必須采取多樣的方式。

而廖俊松（2006）則認(rèn)為整體性治理是一個待檢證的未來命題，李長宴（2004）、江大樹（2011）、史美強(qiáng)（2010）等則以整體性治理理論為分析工具，應(yīng)用于臺灣的區(qū)域政府設(shè)計(jì)、長期照顧體系、都會永續(xù)發(fā)展、公務(wù)機(jī)關(guān)橫向聯(lián)系及服務(wù)流程整合方面的實(shí)踐研究。

三、國內(nèi)相關(guān)研究

我國大陸對整體性治理理論的研究起步于2002年，最初主要集中于對這一新理論的詮釋與解析，停留在引介和譯介層面，近兩年開始逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵺`運(yùn)用，目前的相關(guān)文獻(xiàn)達(dá)到30篇左右。

1、理論詮釋與解析

思路一：引介和分析整體性治理理論興起的時代背景、理論溯源、內(nèi)涵、特征、目標(biāo)、基本內(nèi)容和對我國的啟示與借鑒意義。

我國大陸的陳錚（2002）是國內(nèi)最早介紹整體性治理理論的學(xué)者，他介紹了英國的行政改革由“競爭政府”轉(zhuǎn)向“合作政府”的發(fā)展軌跡以及朝“整體政府”邁進(jìn)的改革方向。而張立榮和曾維和（2008、2009）則就“整體政府”公共服務(wù)模式的緣起、特征、內(nèi)涵、目標(biāo)、基本內(nèi)容和實(shí)踐模式發(fā)表了數(shù)篇研究文獻(xiàn)，認(rèn)為這種模式具有公平正義的公共服務(wù)目標(biāo)、聯(lián)合的公共服務(wù)方法和協(xié)調(diào)的公共服務(wù)政策。其在價值取向、組織結(jié)構(gòu)、技術(shù)手段等方面對我國建設(shè)服務(wù)型政府和改革公共服務(wù)體系有重要的啟示借鑒意義：一是建立“內(nèi)聯(lián)”治理結(jié)構(gòu)，如大部制；二是發(fā)展“外協(xié)”合作關(guān)系；三是轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)和諧行政文化。曾維和（2010）還梳理了當(dāng)代西方政府治理模式創(chuàng)新的理論化系譜，指出公共服務(wù)從以競爭為特征的新公共管理改革向以合作為特征的整體政府改革邁進(jìn)。竺乾威教授（2008）認(rèn)為整體性治理的思想的提出是基于對新公共管理實(shí)踐的反思，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的整體性運(yùn)作，主張管理從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。但這一整體性治理的實(shí)現(xiàn)還有賴于一種恰當(dāng)?shù)慕M織載體，尤其有賴于信息技術(shù)的發(fā)展。周志忍教授（2009）指出整體政府理念并不是否定分工和專業(yè)化，它所針對并試圖取代的是“碎片化政府”。整體性治理是當(dāng)代政府管理的一個新理念，是當(dāng)今發(fā)達(dá)國家政府改革的熱門實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究的熱門領(lǐng)域，其理念和機(jī)制對我國政府管理現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。譚海波、蔡立輝（2010）分析了“碎片化”政府管理模式的形成、流弊，認(rèn)為政府需要從機(jī)構(gòu)、信息資源、業(yè)務(wù)流程、服務(wù)與溝通渠道等方面加以整合，建立“整體型政府”。胡象明、唐波勇（2010）總結(jié)了整體性治理反新公共管理“碎片化”的興起背景、網(wǎng)絡(luò)狀的治理結(jié)構(gòu)，認(rèn)為整體性治理的實(shí)現(xiàn)有賴于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的培養(yǎng)和落實(shí)。李淵、李文軍（2010）指出整體性治理是在對官僚制與新公共管理實(shí)踐中機(jī)構(gòu)碎裂化和公共服務(wù)分割化的反思中發(fā)展起來的。從“復(fù)雜性—棘手問題—碎裂化—協(xié)調(diào)—整合”入手，著眼于政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門的協(xié)調(diào)與整合，實(shí)與涂爾干理論之整合觀有相似之處。通過建構(gòu)一套容忍的制度、分立或權(quán)變的作法、建立交易及相互依賴的方式、妥協(xié)或混合，達(dá)到政府整合與服務(wù)的無縫隙供給目的。曾凡軍（2010）研究了整體性治理的深層內(nèi)核，從過程面向和組織關(guān)系面向論述了協(xié)調(diào)是碎片化問題的解決之道。褚松燕（2006）認(rèn)為：整體性政府的目的和基礎(chǔ)在于由顧客社會向公民社會轉(zhuǎn)變，而解制和建制構(gòu)成行政服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)拉動整體性政府構(gòu)建過程中的兩大措施。蔡英輝（2008）認(rèn)為府際爭議影響了政府間協(xié)作與合力的發(fā)揮，造成了非逆轉(zhuǎn)性內(nèi)耗，指出立足于法治精神的整體政府是化解沖突的良策，整合共同目標(biāo)以促進(jìn)府際協(xié)同，是整合資源和彌合府際爭議的正道。曾令發(fā)（2010）認(rèn)為整體性治理是指在管理理念上強(qiáng)調(diào)中央地方結(jié)合以及公私合作，以整體性組織模式，重點(diǎn)在于解決人們民生問題，采取網(wǎng)絡(luò)式組織模式，在具體管理中注重授權(quán)與結(jié)果，從而實(shí)現(xiàn)政府管理與公眾價值、科技以及資源的高度整合。孫志建（2009）探討了整體性政府理念興起的背景與訴求、整體性政府的制度化路徑和將整體性政府理念納入我國行政管理體制改革的策略。翁士洪（2010）介紹了整體性治理理論興起的時代背景、概念、特征、實(shí)際運(yùn)用情況、存在的障礙和缺陷及其前景。認(rèn)為整體性治理強(qiáng)調(diào)整體與合作，其組織創(chuàng)新主要體現(xiàn)在以協(xié)同為特征的組織形態(tài)、以結(jié)果為導(dǎo)向的組織目標(biāo)和以整合為核心的運(yùn)作機(jī)制，同時強(qiáng)調(diào)官僚制的組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)。崔會敏（2011）介紹了整體性治理的興起背景、組織基礎(chǔ)和主要內(nèi)容，指出整體性治理理論以公眾為中心，改進(jìn)了“管理主義”的價值傾向；以整體性為取向，克服了碎片化管理的困境；以綜合組織為載體，修正了過度分權(quán)帶來的弊端。蔡英輝、曹文宏、劉晶（2011）從歷史的角度探討了總體性治理的淵源和根基，分析了多元政府間關(guān)系的現(xiàn)狀及總體性治理的導(dǎo)向性作用。趙石強(qiáng)（2011）則討論了數(shù)字時代的整體性治理理論及其啟示。

思路二：將整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理、分散性治理、無縫隙政府和新公共管理等理論的異同進(jìn)行比較分析。

劉波、王力立、姚引良（2011）從理論溯源、側(cè)重對象和研究層次等方面探討了整體性治理與網(wǎng)絡(luò)治理的區(qū)別，認(rèn)為前者側(cè)重政府“內(nèi)修”，后者更強(qiáng)調(diào)政府、市場和社會的“外聯(lián)”。趙石強(qiáng)（2011）比較了無縫隙政府理論和整體政府理論的異同，認(rèn)為兩者強(qiáng)調(diào)對政府功能的整合，都以顧客或公民為導(dǎo)向，都依賴于現(xiàn)代信息通訊技術(shù)，但具有不同的理論范式、支撐文化和整合角度。朱玉知（2011）以“整合還是分立”、“合作還是競爭”為參量將公共治理分為整體性治理和分散性治理兩種類型。認(rèn)為整體性治理主張建立較少數(shù)量的大部門以強(qiáng)化合作，以此解決政府改革所引發(fā)的空心化和碎片化問題。分散性治理則認(rèn)為只有建立更多較小的部門以強(qiáng)化專業(yè)性，才能在日益多樣化的政府組織形式下保護(hù)公共利益，從而實(shí)現(xiàn)“良好的治理”。兩者不是簡單的替代關(guān)系，能夠在一定的條件下實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)。王甲（2011）則就新公共管理、無縫隙政府和整體性治理三種范式下整合功能的異同進(jìn)行了分析。

2、實(shí)踐應(yīng)用

近幾年，學(xué)者們逐步以整體性治理理論為基石，開展實(shí)踐領(lǐng)域的研究。胡佳（2009）認(rèn)為，以協(xié)調(diào)、整合為核心的整體性治理理論對我國地方公共服務(wù)改革提供了新思路。劉超（2009）則認(rèn)為在整體性治理理論框架下，建立整體性公共危機(jī)治理體系應(yīng)從整體性公共危機(jī)治理戰(zhàn)略的制定，大危機(jī)管理部門的建構(gòu)，政府與社會、市場的協(xié)作治理，統(tǒng)一、高效的危機(jī)治理信息中心建設(shè)等入手。

2010年，曾凡軍、歐陽昌永及韋彬以整體性治理理論為分析工具，先后研究了我國的公共服務(wù)型財(cái)政，中國政府預(yù)算治理存在的問題及整體性政府預(yù)算治理的建構(gòu)路徑，考察了整體性治理應(yīng)用于服務(wù)型政府治理邏輯上的合理性，探索了服務(wù)型政府實(shí)現(xiàn)整體性治理的路徑。

高建華（2010）認(rèn)為，作為區(qū)域公共管理政府合作治理的重要形式，整體性治理在區(qū)域公共管理政府合作治理中發(fā)揮著重要的作用。區(qū)域政府合作整體性治理需要在整體性政府構(gòu)建、整體性治理模式、整體性治理協(xié)調(diào)機(jī)制、信任機(jī)制和承諾機(jī)制以及監(jiān)控機(jī)制等方面加強(qiáng)努力。隨后，他又深入討論了區(qū)域公共管理政府合作整體性治理的政府信任機(jī)制構(gòu)建、協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建和合作監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建的問題。

黃滔（2010）從深入分析整體性治理理論的背景、內(nèi)涵，與新公共服務(wù)、無縫隙政府、網(wǎng)絡(luò)化治理和協(xié)同治理理論的異同入手，剖析長沙市循環(huán)經(jīng)濟(jì)治理問題與整體性治理的契合性，提出了長沙市循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)整體性治理的具體策略途徑。

宋亞娟（2010）分析了我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的碎片化問題，提出了整體性治理視角下我國養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的路徑，認(rèn)為在整體性的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的框架中，政府、社會和市場的關(guān)系是以政府為主導(dǎo)，市場和社會參與的“協(xié)作關(guān)系”。

劉筱紅（2010）運(yùn)用“整體政府”理論作為分析框架，以湖北G市村委會選舉為個案，分析了在推動農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中所存在的效率取向、政府空心化、管理碎片化以及政府缺乏管理合作伙伴能力的問題，提出了構(gòu)建農(nóng)村婦女參與鄉(xiāng)村治理支持網(wǎng)絡(luò)的建議。

方堃（2011）認(rèn)為公共治理的碎片化和分散化是導(dǎo)致城鄉(xiāng)及區(qū)域之間教育、醫(yī)療、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施以及勞動就業(yè)等基本公共服務(wù)非均等化的根本原因。借鑒整體性治理理論，構(gòu)建以“服務(wù)三角”為宏觀旨趣的新型農(nóng)村公共服務(wù)體系的操作策略是：按照農(nóng)民需求強(qiáng)弱分類提供公共服務(wù)，實(shí)行政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作和社會協(xié)同的服務(wù)政策，建立“市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村”一體化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，營造“跨界合作”的公共服務(wù)組織文化。

崔晶（2011）以整體性治理理論為基礎(chǔ)，并借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，嘗試構(gòu)建了京津冀大都市區(qū)地方政府的整體性協(xié)作模式。王潔（2011）以長江三角洲為例，進(jìn)行了整體性治理視角下的區(qū)域行政協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新研究。趙宇、傅瓊從研究整體性治理與府際治理機(jī)制出發(fā)，探討通過建立“西三角”整體性治理機(jī)制來推進(jìn)“西三角”經(jīng)濟(jì)區(qū)的府際合作的思路與對策。已有研究在分析治理現(xiàn)狀時均用到了“碎片化”，且紛紛提出了破解碎片化問題的整體性治理路徑。

四、結(jié)論

整體性治理理論興起于英國學(xué)者對新公共管理所造成的“碎片化”政府的反思，它強(qiáng)調(diào)多元主體間通過網(wǎng)絡(luò)狀連接進(jìn)行充分溝通與合作，達(dá)成有效協(xié)調(diào)與整合，使彼此的政策目標(biāo)連續(xù)一致，政策執(zhí)行手段相互強(qiáng)化，達(dá)到合作無間的目標(biāo)的治理行動。整體性治理理論的出現(xiàn)對發(fā)達(dá)國家的政府改革實(shí)踐帶來了重大影響，臺灣和大陸對于整體性治理理論的研究從最初的理論探討逐步轉(zhuǎn)向?qū)嵺`領(lǐng)域的應(yīng)用分析。但密切聯(lián)系中國國情，將整體性治理理論納入科技管理實(shí)踐的分析研究尚屬空白。

[1]Perri 6：Holistic government[M].London:Demos，1997.

[2]Perri6、Diana Leat、Kimberly Seltzer、Gerry Stoker：Towards HolisticGovernance:TheNew Reform Agenda，Houndmills，Basingstoke，Hampshire:PALGRAVE，2002.