以結(jié)構(gòu)性減稅促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

○肖捷

（國家稅務(wù)總局）

國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，在世界主要發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相繼陷入經(jīng)濟(jì)低迷的狀態(tài)下，我國經(jīng)濟(jì)保持了穩(wěn)定增長勢(shì)頭，政府宏觀調(diào)控起到了重要作用，結(jié)構(gòu)性減稅顯示出特有功效。

一、結(jié)構(gòu)性減稅是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要

起源于世界最大經(jīng)濟(jì)體的本輪國際金融危機(jī)，以及隨后出現(xiàn)的歐洲部分國家主權(quán)債務(wù)危機(jī)，不僅揭示了完全由“看不見的手”決定的分配并不都是社會(huì)最需要的分配，而且暴露了一些發(fā)達(dá)國家長期通過負(fù)債維持個(gè)人消費(fèi)或政府開支的增長模式已經(jīng)無力繼續(xù)成為激活經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的引擎。在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，國際金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也形成了倒逼機(jī)制。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國抓住世界經(jīng)濟(jì)步入新的上升周期的有利時(shí)機(jī)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)快速增長，取得了經(jīng)濟(jì)總量位居世界第二的長足進(jìn)步。同時(shí)，隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)部條件和外部環(huán)境的逐步變化，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式也面臨著加快轉(zhuǎn)變的迫切需要。

作為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的投資、消費(fèi)、出口對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)不協(xié)調(diào)，偏高的投資率、偏低的消費(fèi)率、偏大的貿(mào)易順差對(duì)經(jīng)濟(jì)增長形成的拉動(dòng)效應(yīng)不可持續(xù)。長期通過耗用大量能源資源等生產(chǎn)要素?fù)Q取的經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張，在我國資源環(huán)境承載能力不強(qiáng)，各類約束性矛盾日趨突出的狀態(tài)下無法延續(xù)。缺乏核心競(jìng)爭(zhēng)力和技術(shù)創(chuàng)新推動(dòng)，以低水平產(chǎn)業(yè)重復(fù)生產(chǎn)為主要特征的畸形產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)難以為繼。地區(qū)發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)和社會(huì)群體收入差距不合理的狀況，無論是對(duì)構(gòu)建和諧社會(huì)還是實(shí)現(xiàn)共同富裕都不相適應(yīng)。因此，本輪國際金融危機(jī)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的沖擊，在深層次上是對(duì)傳統(tǒng)的不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的沖擊。

為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，中央明確提出了加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的總體要求，即促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長向依靠消費(fèi)、投資、出口協(xié)調(diào)拉動(dòng)轉(zhuǎn)變，向依靠一、二、三次產(chǎn)業(yè)協(xié)同帶動(dòng)轉(zhuǎn)變，向主要依靠科技進(jìn)步、勞動(dòng)者素質(zhì)提高、管理創(chuàng)新轉(zhuǎn)變。圍繞這一總體要求，需要在體制機(jī)制和利益導(dǎo)向上形成相應(yīng)的制度性安排，在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得實(shí)質(zhì)性突破。

稅收是政府籌集財(cái)政收入、調(diào)控經(jīng)濟(jì)、調(diào)節(jié)分配的重要手段。由于社會(huì)可供分配的資源有限，稅收實(shí)際上是把企業(yè)和個(gè)人掌握的部分資源依法轉(zhuǎn)為政府支配。我國目前是實(shí)行復(fù)合稅制，征收的稅種可以分為貨物勞務(wù)類、所得類、財(cái)產(chǎn)類和行為類。其中，貨物勞務(wù)類和所得類稅收約占全部稅收收入的90%。這些不同種類的稅收在籌集財(cái)政收入的同時(shí)，也影響著企業(yè)和個(gè)人的投資與消費(fèi)、收入與財(cái)富分配，以及生產(chǎn)和交易等行為。通過科學(xué)運(yùn)用調(diào)整稅基或稅率、設(shè)置征收標(biāo)準(zhǔn)等稅制要素，制定實(shí)施減稅政策，將原由政府掌握的資源轉(zhuǎn)由企業(yè)和個(gè)人支配，可以在預(yù)算政策和貨幣政策配合下，改善供給和需求結(jié)構(gòu)，提高資源配置效率，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

二、我國結(jié)構(gòu)性減稅政策的取向

本輪國際金融危機(jī)爆發(fā)至今已有四年時(shí)間。與世界其他主要經(jīng)濟(jì)體倍受巨額政府赤字困擾，在財(cái)政政策上窮盡思忖削減政府開支或增加稅收相比，我國政府在合理控制赤字總規(guī)模的同時(shí)，不間斷地實(shí)施了大規(guī)模結(jié)構(gòu)性減稅政策。相對(duì)于具有普惠意義的全面減稅而言，結(jié)構(gòu)性減稅是有選擇的稅收優(yōu)惠。2008年以來，通過采用直接優(yōu)惠（包括稅收減免、降低稅率等）和間接優(yōu)惠（諸如投資抵免、加計(jì)扣除、減計(jì)收入、允許計(jì)提風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備等）方式實(shí)施的減稅措施累計(jì)已有70多項(xiàng)，涉及十幾個(gè)稅種，每年減稅規(guī)模達(dá)數(shù)千億元。主要減稅措施的政策取向表現(xiàn)在以下方面。

第一，著力擴(kuò)大消費(fèi)需求。進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需特別是居民消費(fèi)需求，是保持我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)較快發(fā)展的重要基礎(chǔ)。為增加居民收入，減輕中低收入者稅收負(fù)擔(dān)，提高居民消費(fèi)能力，從2008年10月起，對(duì)儲(chǔ)蓄存款利息所得暫免征收個(gè)人所得稅；在2008年3月提高工資薪金所得費(fèi)用減除標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，從2011年9月1日開始實(shí)施新修訂的個(gè)人所得稅法，當(dāng)年第四季度因減稅相應(yīng)增加居民可支配收入約500億元，全國有900多萬個(gè)體工商戶稅負(fù)下降；2012年開始降低包括居民日用品在內(nèi)的700多種商品進(jìn)口關(guān)稅，對(duì)219個(gè)品種蔬菜免征批發(fā)和零售環(huán)節(jié)增值稅。這些措施為提升消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)發(fā)揮了積極作用。

第二，積極促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。這是提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和國際競(jìng)爭(zhēng)力的戰(zhàn)略重點(diǎn)。2009年以來，在全國范圍內(nèi)推行增值稅轉(zhuǎn)型改革，已累計(jì)減少稅收5000多億元，有力地促進(jìn)了企業(yè)投資和技術(shù)進(jìn)步；2008年對(duì)企業(yè)的國債利息收入等免征企業(yè)所得稅，2008年9月對(duì)證券交易印花稅實(shí)行單邊征收，2009年對(duì)農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行給予營業(yè)稅等優(yōu)惠，支持金融保險(xiǎn)業(yè)和資本市場(chǎng)健康發(fā)展；從2009年開始對(duì)21個(gè)服務(wù)外包示范城市的技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)企業(yè)實(shí)行企業(yè)所得稅、營業(yè)稅等優(yōu)惠政策，支持技術(shù)先進(jìn)型服務(wù)業(yè)發(fā)展；從2009年起實(shí)施促進(jìn)經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)企改制、文化產(chǎn)業(yè)、動(dòng)漫產(chǎn)業(yè)等發(fā)展的增值稅、企業(yè)所得稅等稅收優(yōu)惠政策，支持文化體制改革和文化事業(yè)發(fā)展；今年進(jìn)行的營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，也屬于一項(xiàng)力度較大的減稅措施，有利于加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

第三，切實(shí)推動(dòng)科技進(jìn)步和自主創(chuàng)新。充分發(fā)揮科技支撐作用，對(duì)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有決定性意義。從2008年開始實(shí)施新企業(yè)所得稅法，對(duì)企業(yè)研發(fā)費(fèi)用實(shí)行加計(jì)扣除，對(duì)國家重點(diǎn)扶持的高新技術(shù)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅，鼓勵(lì)技術(shù)開發(fā)和自主創(chuàng)新；2008年以來，為支持科技企業(yè)孵化器和大學(xué)科技園建設(shè)，實(shí)施有關(guān)營業(yè)稅、房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅等優(yōu)惠政策；2011年，為鼓勵(lì)軟件產(chǎn)業(yè)和集成電路產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實(shí)施增值稅等優(yōu)惠政策。2008年至2011年，每年為鼓勵(lì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展減免稅收均有數(shù)百億元。

第四，有效推進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)。促進(jìn)形成節(jié)約能源資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費(fèi)模式，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。從2008年起，我國先后調(diào)整和完善節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)等稅收政策，對(duì)國內(nèi)企業(yè)為生產(chǎn)大型環(huán)保和資源綜合利用等設(shè)備而進(jìn)口關(guān)鍵零部件和原材料免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅，企業(yè)購置用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)能節(jié)水等專用設(shè)備的投資額可抵免部分企業(yè)所得稅，目前已累計(jì)減免相關(guān)稅收1000多億元。

第五，大力支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展問題，關(guān)系經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)和諧、民族團(tuán)結(jié)和國家安全。2010年，黨中央、國務(wù)院決定實(shí)施新一輪為期十年的促進(jìn)西部大開發(fā)稅收政策，對(duì)設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵(lì)類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%稅率征收企業(yè)所得稅，符合國家扶持條件的公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資等所得可享受企業(yè)所得稅“三免三減半”優(yōu)惠。繼續(xù)實(shí)施或新出臺(tái)支持特殊困難地區(qū)、民族邊疆地區(qū)等區(qū)域發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。2011年在海南進(jìn)行離境退稅和離島免稅政策試點(diǎn)。

第六，全力保障和改善民生。這是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本目的，也是實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策的重點(diǎn)之一。按照實(shí)施積極的就業(yè)政策的要求，2008年以來，國家相繼延長促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)的稅收優(yōu)惠政策執(zhí)行期限，出臺(tái)鼓勵(lì)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的稅收扶持政策，并將大學(xué)生、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)就業(yè)困難群體等作為扶持的重點(diǎn)，其中下崗再就業(yè)人員和殘疾人員等享受的稅收減免已有幾百億元。為支持解決群眾住房問題，2008年以來先后對(duì)廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房建設(shè)和運(yùn)營實(shí)施房產(chǎn)稅、土地增值稅、契稅、印花稅等稅收優(yōu)惠政策。

第七，全面促進(jìn)小型微型企業(yè)發(fā)展。小型微型企業(yè)是提供新增就業(yè)崗位的主要渠道，也是科技創(chuàng)新的重要力量。2009年國家出臺(tái)對(duì)小型微利企業(yè)減半征收企業(yè)所得稅、金融企業(yè)對(duì)中小企業(yè)貸款損失專項(xiàng)準(zhǔn)備金準(zhǔn)予所得稅前扣除等稅收政策；2010年出臺(tái)對(duì)符合條件的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)金融保險(xiǎn)收入減按3%征收營業(yè)稅等政策；2011年又出臺(tái)促進(jìn)小型微型企業(yè)發(fā)展、提高個(gè)體工商戶增值稅和營業(yè)稅起征點(diǎn)等稅收優(yōu)惠政策。

上述結(jié)構(gòu)性減稅政策，體現(xiàn)了多稅種并用、多環(huán)節(jié)共促、影響范圍廣的特點(diǎn)，今年仍然繼續(xù)實(shí)施。稅務(wù)部門要不折不扣地將各項(xiàng)減稅政策落到實(shí)處。需要指出的是，增值稅和所得稅是減稅規(guī)模最大的稅種，構(gòu)成了減稅的主體，對(duì)提高資源配置效率，改善供求關(guān)系，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，保障和改善民生起到了積極作用。各項(xiàng)減稅政策的具體效應(yīng)，還有待通過對(duì)翔實(shí)的數(shù)據(jù)測(cè)算分析后，做出定量評(píng)估，進(jìn)而不斷積累實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策的經(jīng)驗(yàn)。

三、未來實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅的主要方向

按照中央關(guān)于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的各項(xiàng)要求，“十二五”期間繼續(xù)實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅政策應(yīng)進(jìn)一步突出重點(diǎn)，與深化稅制改革統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，與其他調(diào)控手段相互配合，逐步建立健全管理監(jiān)督機(jī)制，妥善處理好提高市場(chǎng)效率、促進(jìn)社會(huì)公平與保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定之間的關(guān)系。

第一，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅要力促轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，增強(qiáng)發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性，是我國當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)。減稅政策的安排應(yīng)著力促進(jìn)擴(kuò)大內(nèi)需和調(diào)整結(jié)構(gòu)，突出體現(xiàn)積極支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)自主創(chuàng)新和小型微型企業(yè)發(fā)展、推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展、支持促進(jìn)就業(yè)和提高低收入群體消費(fèi)能力。

第二，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅要結(jié)合深化稅制改革形成長期制度安排。按照構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的稅收體制機(jī)制的要求，在深化稅制改革進(jìn)程中，可以考慮將一些有利于轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的稅收政策作為長期制度安排。國家“十二五”規(guī)劃確定的營業(yè)稅改征增值稅、全面改革資源稅、開征環(huán)境保護(hù)稅等稅制改革措施，將更加凸顯減稅政策對(duì)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的激勵(lì)、引導(dǎo)作用。

第三，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅要與其他調(diào)控手段相互配合。稅收不是無所不能的調(diào)控工具，在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、調(diào)整結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)分配方面，各稅種所起的作用亦不盡相同。在實(shí)踐中，運(yùn)用預(yù)算和貨幣政策等調(diào)控工具可能會(huì)對(duì)減稅政策的實(shí)施產(chǎn)生擠出效應(yīng)。為了順利實(shí)現(xiàn)減稅政策的預(yù)期目標(biāo)，不僅要正確認(rèn)識(shí)稅種的特點(diǎn)和稅負(fù)歸宿問題，也需要預(yù)算、貨幣等政策工具巧妙配合，努力提高調(diào)控的一致性和精確性。

第四，實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅要納入國家預(yù)算體系統(tǒng)一規(guī)范管理。減稅政策形成的資源配置權(quán)轉(zhuǎn)移，相當(dāng)于一種稅式支出，或是財(cái)政支出的替代，應(yīng)作為政府公共政策和公共財(cái)政的有機(jī)組成部分。目前我國以常態(tài)形式實(shí)施的減免稅數(shù)額已具相當(dāng)規(guī)模。有必要參照國際經(jīng)驗(yàn)，將減免稅納入國家預(yù)算體系，建立專門預(yù)算管理制度。這既有利于統(tǒng)籌安排財(cái)力資源，在不影響滿足基本公共服務(wù)支出需求的基礎(chǔ)上，把握好減稅的力度，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，也有助于提高減稅政策和資金使用的透明度，加強(qiáng)規(guī)范管理和社會(huì)監(jiān)督。