大連市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐探索與思考

侯天佐

（中共大連市委黨校 統(tǒng)戰(zhàn)與文化教研部，遼寧 大連 116013）

黨的十八大明確強(qiáng)調(diào)要完善基層民主制度，其中農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是我國基層政治建設(shè)的重要基石。在大連市全域城市化的總體設(shè)計(jì)框架中，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是縮小城鄉(xiāng)差距、推動城市整體而全面發(fā)展的重要一環(huán)。

一、大連市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐探索

大連市共轄10個(gè)區(qū)市縣和5個(gè)開放先導(dǎo)區(qū)，其中涉農(nóng)區(qū)市縣6個(gè)，下轄69個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，928個(gè)村。近年來大連市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的主要途徑和措施主要有：

1.讓村民參與社區(qū)管理，形成農(nóng)村社區(qū)民主管理模式。在農(nóng)村社區(qū)建立了社區(qū)事務(wù)通報(bào)制度、社區(qū)重要工作征詢意見制度、社區(qū)重大事項(xiàng)票決制度、社區(qū)工作民主評議制度等，并進(jìn)行了“直接選舉”、“選民主動登記”和“普遍海選”等一系列的農(nóng)村社區(qū)選舉實(shí)踐，使村民會議、村民代表會議和“四議一審兩公開”制度逐步程序化和常態(tài)化；并開展民主評議干部工作、評定干部報(bào)酬的“雙評議”活動，逐步規(guī)范社區(qū)事務(wù)的決策和管理程序，健全了村民對社區(qū)的監(jiān)督機(jī)制。農(nóng)村社區(qū)將村民自治和城市社區(qū)服務(wù)有機(jī)結(jié)合，有利于社區(qū)的自我調(diào)適與發(fā)展［1］。

2.瞄準(zhǔn)農(nóng)民需求，積極提升服務(wù)能力。根據(jù)農(nóng)民需求，有選擇地成立了社區(qū)農(nóng)民協(xié)會，設(shè)立社會互助救助站、民間糾紛調(diào)解站、文體活動聯(lián)絡(luò)站、科技信息傳遞站等農(nóng)民組織。市圖書館每年下基層服務(wù)次數(shù)不低于50次。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我市農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有各類社會組織4700多個(gè)，同時(shí)，社區(qū)日用百貨超市、農(nóng)村金融、衛(wèi)生保健、保潔綠化等基層服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率達(dá)到96%。信息、文化等服務(wù)能力和意識的提升，有效地溝通了城鄉(xiāng)，解決了農(nóng)民多層次的需求。

3.提升農(nóng)村社區(qū)條件，完善社區(qū)設(shè)施與功能。市級財(cái)政累計(jì)投入5.8億元資金，對“三新”工程建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼，全市已初步建成新社區(qū)54個(gè)、新農(nóng)莊72個(gè)，完成硬化街道1251萬平方米。通過在354個(gè)村中實(shí)施“六化”（硬化、綠化、凈化、亮化、美化、氣化）工程，更進(jìn)一步地實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村設(shè)施的城鄉(xiāng)均等化，改變農(nóng)村社區(qū)面貌。社區(qū)設(shè)施與功能的提升，有效地縮小了城鄉(xiāng)差距，有利于全域城市化進(jìn)程，極大地提升了農(nóng)民滿意度。

4.為農(nóng)民生活解決后顧之憂，制度上提供保障。今年，我市將五保居民的分散供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到2400元、2100元，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)提高到4800元、4200元。普灣新區(qū)作為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)區(qū)域，60歲以后將按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，由政府全額支付標(biāo)準(zhǔn)為每人每月55元新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金。新型養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的進(jìn)一步推進(jìn)與展開，為農(nóng)村社區(qū)居民的養(yǎng)老問題解決了后顧之憂，成為縮小城鄉(xiāng)差距的最有力舉措之一。

二、大連市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中存在的主要問題

1.管理體制不順。我國傳統(tǒng)的管理體制是政府主導(dǎo)模式。社區(qū)管理組織是受制和聽令于政府的下屬單位，社區(qū)的自治權(quán)和管理權(quán)都被政府的行政命令干預(yù)，工作人員的任命和工作范圍也要經(jīng)由政府同意和認(rèn)可，農(nóng)村社區(qū)權(quán)力的缺位和政府權(quán)力的越位容易造成管理狀況的錯(cuò)位，即體制混亂、責(zé)任不清、條塊分割等現(xiàn)象［2］。同時(shí)，由于“管理權(quán)”的大和“自治權(quán)”的小，社區(qū)居民的政治參與受限，最終導(dǎo)致社區(qū)治理的低效和失效，并使居民政治熱情及社區(qū)精神減退，對社區(qū)治理的滿意度下降。

2.服務(wù)能力不強(qiáng)。具體表現(xiàn)在：一是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給渠道和方式單一，成本較高。社會組織、中介組織、成員個(gè)體對于社區(qū)建設(shè)的參與度較低，官民合作、民間投資、義工義務(wù)投入等現(xiàn)象并不多見。二是公共服務(wù)和公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)失衡。農(nóng)村社區(qū)情況千差萬別，而在當(dāng)前政府主導(dǎo)的供給模式下，政府一般從全局的高度統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一推行，在有針對性地差別供給方面能力較弱，時(shí)常無法及時(shí)有效地解決各個(gè)社區(qū)急需解決的問題。

3.居民認(rèn)識不清。一是認(rèn)識有誤區(qū)。很多農(nóng)村社區(qū)居民認(rèn)為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)就是集中居住，統(tǒng)一供給，無法領(lǐng)悟到農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的精神實(shí)質(zhì)。二是積極性不高。農(nóng)村社區(qū)居民一般將注意力集中于個(gè)人生活質(zhì)量的提高和社區(qū)硬件設(shè)施的改善，對于社區(qū)事務(wù)參與、社區(qū)選舉等問題關(guān)注度不夠，沒有意識到社區(qū)建設(shè)是有機(jī)的動態(tài)系統(tǒng)，只有全方位的參與，才能達(dá)到社區(qū)參與的目的。三是存在小農(nóng)意識。部分社區(qū)居民受自私心理驅(qū)使，不從全盤考慮社區(qū)整體利益，涌現(xiàn)出隨意扔垃圾、偷拿公共花壇的花草等現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了社區(qū)環(huán)境和發(fā)展，也影響了社區(qū)凝聚力的集聚。

4.建設(shè)資金不足。表現(xiàn)在：一是農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱不均。各個(gè)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展不均衡，還有的固定資產(chǎn)比重大，可經(jīng)營性和可支配性資產(chǎn)少，經(jīng)濟(jì)實(shí)力的高低不均為推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)帶來很多阻力。二是資金投入不均。政府財(cái)政投入中，資金投入到基礎(chǔ)建設(shè)等硬件設(shè)施的比例偏高，針對于長遠(yuǎn)利益的、見效慢的投入比例小，致使一些諸如居民技術(shù)和能力提升、儲水設(shè)施等長遠(yuǎn)性、隱性的投入偏低。三是資金來源單一。我國農(nóng)村社區(qū)政府單方投入高，爭取、吸納其他的資金能力較弱。

5.社區(qū)文化薄弱。一是社區(qū)凝聚力不足。隨著農(nóng)村集體生產(chǎn)方式的改革、集體經(jīng)濟(jì)的解體，人們的思想日趨多元化，農(nóng)村社區(qū)凝聚力喪失了傳統(tǒng)的載體。新時(shí)期農(nóng)村社區(qū)的凝聚力出現(xiàn)了薄弱現(xiàn)象，出現(xiàn)了居民大會無人參加、集體物品被盜、社區(qū)內(nèi)人際關(guān)系冷漠等渙散局面。二是文化活動匱乏。有些地方文化站、流動書屋建起來后，開展活動很少，居民無人問津，成為空架子。文化活動的流于形式致使積極、向上、主流的社區(qū)文化活動在農(nóng)村社區(qū)缺失，涌現(xiàn)出了宗教、迷信活動、聚眾賭博等現(xiàn)象。三是特色文化流失。農(nóng)村社區(qū)中有很多文化形式世代流傳，成為本土文化的寶貴財(cái)富。大連地區(qū)的剪影、畫石、雕核桃等民間藝術(shù)，多集聚在廣大農(nóng)村。有的農(nóng)村社區(qū)的管理者缺乏重點(diǎn)保護(hù)和大力弘揚(yáng)意識，致使特色文化和藝人逐步減少甚至消失。

6.干部素質(zhì)不高。當(dāng)前，我市采取了每年招考數(shù)百名大學(xué)生到農(nóng)村社區(qū)工作、大規(guī)模培訓(xùn)社區(qū)干部等措施，農(nóng)村社區(qū)干部的總體構(gòu)成逐步年輕化、專業(yè)化，學(xué)歷、知識水平也在整體上有了較大提升，但仍存在較大問題：一是人才流失現(xiàn)象嚴(yán)重。新招考的青年大學(xué)生，由于待遇偏低、社保問題未能解決、部分地區(qū)條件艱苦等原因，常把社區(qū)工作當(dāng)作“踏板”，社區(qū)管理職位流動率偏高。二是工作認(rèn)識和能力尚待提升。部分有資格、資歷的農(nóng)村社區(qū)干部工作方式單一，存在“官本位”思想，與社區(qū)群眾有距離；部分新社區(qū)工作人員基層經(jīng)驗(yàn)少，不善于處理各項(xiàng)繁雜瑣碎的事務(wù)；在落實(shí)政策、動員群眾等方面，也存在著能力不足、方法不對的問題。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)大連市農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的對策建議

1.進(jìn)一步完善政府的管理和服務(wù)，科學(xué)主導(dǎo)。（1）明確和完善政府的工作職責(zé)。首先是要完善各種政策、規(guī)章、制度。對農(nóng)村社區(qū)的職能、功能、管理方式和運(yùn)行方式做出明確界定，并通過法律制度加以保障，使政府和社區(qū)間的關(guān)系以及社區(qū)運(yùn)行進(jìn)一步制度化、正規(guī)化。（2）做好科學(xué)規(guī)劃和財(cái)政支持。當(dāng)前，政府主導(dǎo)的規(guī)劃設(shè)計(jì)以及財(cái)政投入仍是社區(qū)建設(shè)的重頭戲。規(guī)劃方面主要是考慮各農(nóng)村社區(qū)的差異性，搞好特色發(fā)展、不偏不倚。財(cái)政支持方面，可適當(dāng)多補(bǔ)助社區(qū)各種公益性、福利性以及各類中介組織的發(fā)展，通過鼓勵(lì)、幫扶，使政府和社會參與相得益彰，形成合力。（3）當(dāng)好服務(wù)者和協(xié)調(diào)者。這是服務(wù)型政府發(fā)展的必然趨勢。政府要努力做好農(nóng)村社區(qū)工作的服務(wù)者和協(xié)調(diào)者，即積極引導(dǎo)和培育農(nóng)村社區(qū)的自我管理、自我完善，政府的直接干預(yù)逐步退出，而在協(xié)調(diào)社區(qū)間以及社區(qū)的各個(gè)組織之間、外部環(huán)境保障上多做支持［3］。（4）基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與生活環(huán)境維護(hù)。即通過社區(qū)建設(shè)使社區(qū)居民的公共生活空間更加美化、凈化、方便化。當(dāng)前，我市的農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)普遍處于領(lǐng)先水平，在道路越來越通暢、布局越來越齊整、“村村通”工程進(jìn)展良好的前提下，需要加以或繼續(xù)重視的如居民飲用水安全問題、環(huán)境凈化問題、社區(qū)公共活動場地建設(shè)以及“網(wǎng)絡(luò)圖書館”等和居民物質(zhì)、文化生活息息相關(guān)的問題成為當(dāng)前建設(shè)的重頭任務(wù)之一。

2.建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，打造平臺。（1）完善社會保障體系。即大力推進(jìn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療體系、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)和最低生活保障等保障制度的全覆蓋。大連市農(nóng)村社區(qū)居民中，拆遷戶占了一定比例，他們失去了土地，尤其要做好這一部分無地、少地居民的生活保障工作，完善就業(yè)保障體系?？偟膩碚f，農(nóng)村社區(qū)的民政工作任重道遠(yuǎn)，也是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的民眾期待，重中之重。（2）做好社區(qū)安全工作。相比于城市社區(qū)的管理，農(nóng)村地區(qū)的安全維穩(wěn)工作一直較為薄弱。安全穩(wěn)定是居民對社區(qū)認(rèn)同的首要條件之一，要成立維穩(wěn)部門調(diào)節(jié)矛盾糾紛，解決居民訴求，通過法律工作室解決居民涉法問題，搞好治安防護(hù)，做好流動人口的登記在案工作等，為社區(qū)居民提供穩(wěn)定、安全、和諧的社區(qū)環(huán)境。（3）搞好各類信息技術(shù)的提供和培訓(xùn)。當(dāng)前，大連市農(nóng)村社區(qū)居民“空巢”現(xiàn)象不多，居民多希望在本地發(fā)展自己的工作。對于這些居民對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展、法律知識等信息需求，要構(gòu)建好農(nóng)業(yè)科技、經(jīng)濟(jì)管理、產(chǎn)品推銷、技術(shù)培訓(xùn)等工作，有效滿足社區(qū)居民的需求，促進(jìn)社區(qū)的穩(wěn)定和自我發(fā)展。

3.加快社區(qū)民主化步伐，贏得發(fā)展。（1）完善社區(qū)自治組織職能和功能。農(nóng)村社區(qū)居民委員會、居民代表大會等是社區(qū)的自治組織，要針對當(dāng)前自治權(quán)過小、居民參與面不高的情況，由社區(qū)干部帶頭宣傳、溝通、調(diào)研，嚴(yán)格行使調(diào)研了解、提出方案、征求意見、集體決策和集體協(xié)商、追蹤監(jiān)督等步驟來，在投票、議事等環(huán)節(jié)公開、公正、透明，使居民切實(shí)感受到自治的力度和效果。（2）廣泛吸收社會中介組織參與。社會中介組織主要有盈利和非盈利性的，這些組織的介入，可以更好地滿足和豐富社區(qū)居民文化生活、權(quán)益保障、生活服務(wù)等多種多樣化的需求，同時(shí)也可以降低政府投入成本，并可通過這類第三方組織營造公平競爭環(huán)境，規(guī)范和監(jiān)控政府行為。（3）培育社區(qū)居民的民主意識和能力?？赏ㄟ^社區(qū)居民座談、社區(qū)社情民意站、社區(qū)聯(lián)絡(luò)員等職能的設(shè)定，及時(shí)了解民情民意，并積極吸納、鼓勵(lì)民眾對于農(nóng)村社區(qū)生活的參與，加強(qiáng)居民和社區(qū)的聯(lián)系。同時(shí)，通過宣傳畫、報(bào)紙欄、定期培訓(xùn)、討論等形式培育和提升居民的民主意識、法制意識、文化教育水平，使得農(nóng)村社區(qū)居民的民主意識和民主能力向城市居民看齊，逐步和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的要求相適應(yīng)。

［1］羅中樞.公民社會視野下的農(nóng)村社區(qū)治理初探［J］.理論視野，2010(12).

［2］肖茂盛.推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的思路與對策［J］.中國行政管理，2007(6).

［3］諸葛鵬，岳書銘.新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中政府角色轉(zhuǎn)換探析［J］.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2010(9).