論基本公共服務(wù)均等化與政府責(zé)任

嚴(yán)明明

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院， 吉林 長(zhǎng)春 130012）

論基本公共服務(wù)均等化與政府責(zé)任

嚴(yán)明明

（吉林大學(xué) 行政學(xué)院， 吉林 長(zhǎng)春 130012）

改革開放后，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后,貧富差距逐漸拉大，基本公共服務(wù)供給的“非均等”問題越來越凸顯出來，而這必然與政府責(zé)任的履行有著非常密切的關(guān)系。本文在對(duì)基本公共服務(wù)均等化的內(nèi)涵的“二維解析”、對(duì)基本公共服務(wù)均等化過程中政府責(zé)任承擔(dān)的“應(yīng)然性分析”以及政府具體責(zé)任承擔(dān)的理論分析的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)政府基本公共服務(wù)均等化責(zé)任履行的現(xiàn)狀進(jìn)行了現(xiàn)實(shí)考察，以發(fā)現(xiàn)政府責(zé)任承擔(dān)中存在的問題及其負(fù)面影響，并對(duì)產(chǎn)生這些問題的原因進(jìn)行了深入分析。希望通過對(duì)基本公共服務(wù)均等化和政府責(zé)任的基本理論的厘定及現(xiàn)實(shí)狀況的分析來發(fā)現(xiàn)問題，找尋原因，以使政府在基本公共服務(wù)職能的履行中更好地肩負(fù)起應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

公共服務(wù)；基本公共服務(wù)均等化；政府責(zé)任

改革開放后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，但在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背后，仍有許多關(guān)系民生的社會(huì)問題值得擔(dān)憂，如醫(yī)療和社會(huì)保障體制在部分人群和地區(qū)的缺失，教育和住房成本的逐年增加，以及收入差距的逐步拉大等，這些都影響著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康、均衡發(fā)展，也阻礙著社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。為此黨中央、國(guó)務(wù)院適時(shí)提出了科學(xué)發(fā)展觀，越來越重視基本公共服務(wù)的公平性問題。黨的十六屆六中全會(huì)明確提出，加大對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和困難地區(qū)的扶持，中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金重點(diǎn)用于中西部地區(qū)，盡快使中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施得到改善，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)差距，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化；黨的十七大提出建設(shè)服務(wù)型政府；十七屆三中全會(huì)則將“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)”作為2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的基本目標(biāo)之一。這些都說明，基本公共服務(wù)均等化，既是我國(guó)現(xiàn)階段公共服務(wù)公平的基本實(shí)現(xiàn)形式，也是我國(guó)政府的基本執(zhí)政目標(biāo)；既是當(dāng)前我國(guó)改革和發(fā)展的重要內(nèi)容，也是促進(jìn)社會(huì)公平正義、建設(shè)和諧社會(huì)的重要方式。而政府作為公共服務(wù)的供給者以及基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程的主要推動(dòng)者，必當(dāng)肩負(fù)起艱巨的責(zé)任。

一、二維解析：基本公共服務(wù)均等化的理論內(nèi)涵

研究基本公共服務(wù)均等化的理論內(nèi)涵，邏輯起點(diǎn)便是廓清基本公共服務(wù)均等化這一基本概念。而對(duì)于“均等”的理解更成為界定整體概念的核心和關(guān)鍵。目前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)這一概念的界定并未完全達(dá)成共識(shí)，主要原因是對(duì)于“均等”一詞的理解存在分歧。但是，在國(guó)內(nèi)，絕大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為“均等”是一個(gè)相對(duì)的概念，是在允許存在一定程度上的差異的情況下實(shí)現(xiàn)大體相等。在此意義上，基本公共服務(wù)均等化并不等于“平均化”，并不是強(qiáng)調(diào)國(guó)家、政府對(duì)所有的公民都供給完全一致的公共服務(wù)，而是承認(rèn)地區(qū)、城鄉(xiāng)、個(gè)體或群體間客觀存在著各種差別的前提下保障所有公民都享有一定標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上的基本公共服務(wù)?！笆濉币?guī)劃綱要從9個(gè)方面——公共教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、人口計(jì)生、住房保障、公共文化、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)——明確提出了基本公共服務(wù)的范圍。所謂基本公共服務(wù)均等化是指在基本公共服務(wù)領(lǐng)域，政府以其基本的職責(zé)承擔(dān)和供給行為，盡可能地使人們享有同樣的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。

基本公共服務(wù)均等化內(nèi)涵著兩個(gè)不同的關(guān)系層次，可將其稱為“縱向”關(guān)系層次和“橫向”關(guān)系層次。所謂縱向關(guān)系，是指在公共服務(wù)供給行為中，供給主體之間以及供給主體與供給對(duì)象之間發(fā)生的自上而下的關(guān)系。主要包括兩個(gè)方面的涵義：一方面，在作為供給主體的政府體系內(nèi)部，主要指在履行公共服務(wù)職能過程中的上下級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的劃分以及責(zé)任分擔(dān)問題，即“政府間基本公共服務(wù)職責(zé)分擔(dān)的均等”；另一方面，在產(chǎn)生公共服務(wù)供給行為的政府與民眾兩個(gè)系統(tǒng)之間，存在一種政府供給與民眾接受的自上而下的關(guān)系，涉及到政府對(duì)于不同區(qū)域、階層的民眾公共服務(wù)供給的公平性問題，即“政府供給基本公共服務(wù)的均等”。所謂橫向關(guān)系，是指處于同一層面上的基本公共服務(wù)的享有主體之間所發(fā)生的關(guān)系。主要是在享有公共服務(wù)過程中，不同地區(qū)間、不同城鄉(xiāng)間、不同人群間、不同群體間享有的基本公共服務(wù)的公平性問題，即“民眾享有基本公共服務(wù)的均等”。因而，根據(jù)基本公共供給中政府與民眾兩類主體間所表現(xiàn)的行為特征的不同，我們可以從兩個(gè)維度來解析基本公共服務(wù)均等化的具體內(nèi)涵。第一個(gè)維度是從其“授體”即政府的負(fù)擔(dān)、供給行為的角度來進(jìn)行詮釋，即基本公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)均等和供給均等；第二個(gè)維度是從“受體”即民眾享有公共服務(wù)的角度來進(jìn)行詮釋，即民眾享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等。

（一）政府間基本公共服務(wù)職責(zé)分擔(dān)的均等

從政府這一層面上來說，公共服務(wù)的負(fù)擔(dān)主體主要包括中央政府與地方各級(jí)政府，因而公共服務(wù)供給中的政府間關(guān)系主要包括中央政府與地方政府，以及地方政府之間的關(guān)系。關(guān)系的理清是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)負(fù)擔(dān)均等的前提。具體來說即是通過規(guī)范政府間的財(cái)政分配，來理順政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)關(guān)系。首先，由于政府收入具有“特殊性”，因而，應(yīng)在政府間進(jìn)行規(guī)范化的初次分配；其次，應(yīng)按照公共服務(wù)層次性的要求明確地劃分各級(jí)政府供給公共服務(wù)的責(zé)任和職能，并以此為基礎(chǔ)來規(guī)定政府間的支出責(zé)任；最后，應(yīng)建立科學(xué)、規(guī)范的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，從而形成政府間公共服務(wù)能力調(diào)節(jié)機(jī)制，保障“橫向均衡”與“縱向均衡”，最終實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府，地方各級(jí)政府之間在公共服務(wù)供給中的“權(quán)責(zé)一致”。

（二）政府供給基本公共服務(wù)的均等

一方面，政府在基本公共服務(wù)供給的過程中應(yīng)當(dāng)努力做到在地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及中、東西部區(qū)域間、群體、階層間供給同等水平和質(zhì)量的公共服務(wù)；另一方面，政府對(duì)“軟”“硬”公共服務(wù)的供給應(yīng)當(dāng)平衡。從政府提供公共服務(wù)的不同目標(biāo)的角度來進(jìn)行分類，可以將其分為“軟”的和“硬”的公共服務(wù)，分別代表“政績(jī)”類和“非政績(jī)”類公共服務(wù)，一般來說，“硬”的非政績(jī)類公共服務(wù)的供給更能較好地滿足民眾需求。政府在供給過程中應(yīng)當(dāng)做到“軟”、“硬”公共服務(wù)之間的協(xié)調(diào)供給。

（三）民眾享有基本公共服務(wù)的均等

這一層面包括兩個(gè)方面的意思。第一層意思是公民享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等和結(jié)果均等。民眾享有基本公共服務(wù)的機(jī)會(huì)均等意味著，一方面，任何個(gè)人或家庭，無論其社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的高低，也無論其經(jīng)濟(jì)收入如何，其財(cái)富、種族、性別、所處的環(huán)境（包括地理及人文環(huán)境）等方面有何差異,均有平等地獲得公共服務(wù)的權(quán)利。另一方面，不同地區(qū)及特定地區(qū)居民已經(jīng)有機(jī)會(huì)、有能力享有與公民基本權(quán)利有關(guān)的公共服務(wù)項(xiàng)目，13億人口中的每一個(gè)人都能享用基本而有保障、符合最低統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和水平的公共服務(wù)。第二層意思是民眾享有公共服務(wù)的結(jié)果均等。體現(xiàn)為不同的群體之間、不同的地區(qū)之間、不同的生活區(qū)域之間、不同的年齡身份以及不同的職業(yè)的民眾所享受到的服務(wù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量、數(shù)量和水平應(yīng)當(dāng)大體均等。

二、應(yīng)然性的追問：基本公共服務(wù)均等化中政府責(zé)任何以存在

“政府責(zé)任”是相對(duì)于“政府權(quán)利”或“政府權(quán)力”而言的一個(gè)概念。它是指享有社會(huì)和公民委托的公共權(quán)利，擁有法定的公共權(quán)力的政府機(jī)構(gòu)及其工作人員所應(yīng)當(dāng)或?qū)嶋H承擔(dān)與其擁有的公共權(quán)利和權(quán)力相稱的公共義務(wù)。這一“公共義務(wù)”包含積極和消極兩個(gè)層面的涵義。從積極的“政府責(zé)任”的角度看，它是指政府應(yīng)當(dāng)或?qū)嶋H履行的治理社會(huì)公共事務(wù)的公共義務(wù)；從消極的“政府責(zé)任”的角度看，它是指如果沒有履行或不完全履行應(yīng)當(dāng)履行的公共義務(wù)，從而導(dǎo)致不良社會(huì)后果的政府應(yīng)當(dāng)或?qū)嶋H承擔(dān)被懲罰的公共義務(wù)。

公共服務(wù)是政府的基本職能之一，公共服務(wù)的職責(zé)是人民向政府進(jìn)行公共權(quán)力委托時(shí)以“政治契約”的方式賦予的。政府及其工作人員“努力為人民服務(wù)”的憲法原則正是這種公共服務(wù)責(zé)任的契約化。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化、保障社會(huì)公平是政府的重要使命，政府需要承擔(dān)基本責(zé)任。公共服務(wù)是政府維護(hù)社會(huì)公平的根本保障，社會(huì)公平是政府公共服務(wù)的目的和歸屬，因而公共服務(wù)和社會(huì)公平統(tǒng)一于政府責(zé)任，而這一責(zé)任在當(dāng)前集中表現(xiàn)為實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

有關(guān)政府需履行實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化責(zé)任的理論依據(jù)主要體現(xiàn)為下面三個(gè)方面。首先，從一般意義上的市場(chǎng)失靈和政府職能的角度進(jìn)行考察。政府職能邊界的理論研究表明，政府應(yīng)該提供那些市場(chǎng)失靈無法有效提供的、但對(duì)社會(huì)有益的、必需的產(chǎn)品和服務(wù)。在這種統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)下，包括基礎(chǔ)教育、公共醫(yī)療、經(jīng)濟(jì)住房等產(chǎn)品與服務(wù)，以及與社會(huì)保障相關(guān)的社會(huì)福利的提供被普遍認(rèn)為應(yīng)置于政府職能范圍之內(nèi)，屬于公共服務(wù)的范疇。當(dāng)一個(gè)社會(huì)中這些產(chǎn)品出現(xiàn)供給不足時(shí)，人們自然會(huì)想到政府在其中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。其次，從“社會(huì)公平”和“社會(huì)公正”維度來考察。社會(huì)公正理論也從本質(zhì)上強(qiáng)調(diào)政府在社會(huì)發(fā)展中的相應(yīng)責(zé)任,無論是羅爾斯（Rawls）強(qiáng)調(diào)的社會(huì)正義中初級(jí)產(chǎn)品的公平分配,還是阿馬蒂亞·森（Amartya Sen）的保障每個(gè)人的可行動(dòng)能力（capability）,或是諾齊克(Nozick)的程序和權(quán)利公平,都要求政府承擔(dān)起重要角色,政府的有效作為是保障社會(huì)公正實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。再次，從公共服務(wù)公共性的角度來考察。公共服務(wù)是一類特殊的公共產(chǎn)品，也是一種特殊的社會(huì)消費(fèi)。公共服務(wù)的最大特點(diǎn)是它的公共性。它的服務(wù)對(duì)象是所有社會(huì)成員，它的服務(wù)內(nèi)容涉及所有社會(huì)成員的共同需要，它的服務(wù)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公眾的共同利益。公共服務(wù)的公共性決定了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起相應(yīng)的供給責(zé)任。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情來看，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的背景下，出現(xiàn)了嚴(yán)重的社會(huì)和民生問題，如城鄉(xiāng)、工農(nóng)差距的擴(kuò)大，財(cái)富占有與分配差距的擴(kuò)大，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距的擴(kuò)大等[1]，以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的居民教育、醫(yī)療成本上升的問題。隨著我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域（醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等）的矛盾逐漸積累和顯現(xiàn)，當(dāng)前中國(guó)的發(fā)展出現(xiàn)了“以國(guó)富與民生關(guān)系失衡為本質(zhì)特征的增長(zhǎng)失衡”[2]，這種問題的出現(xiàn)在一定程度上是國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略所產(chǎn)生的一種負(fù)面作用。而政府應(yīng)當(dāng)為改善這種“失衡”承擔(dān)更多的責(zé)任，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，更為公平地提供民眾所需的公共服務(wù)，使低收入人群也能獲得均等化的公共服務(wù)。

三、理論性分析：基本公共服務(wù)均等化中政府的責(zé)任形式

目前，學(xué)者們對(duì)于政府基本職責(zé)的深入理解在歷史透視中已經(jīng)逐步形成了共識(shí)，即無論政府角色如何變遷，政府規(guī)模如何變化，根據(jù)政府存在的合理性以及政府職能理論，在履行公共服務(wù)職責(zé)中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的基本責(zé)任是不能改變的。具體來說主要包括外部的政府責(zé)任和內(nèi)部政府責(zé)任。

（一）基本公共服務(wù)均等化中政府的外部責(zé)任

第一，法律責(zé)任。在法治社會(huì)的條件下，政府及其行政人員必須要做到依法行政，承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。具體來說，公共服務(wù)供給中，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任包括兩個(gè)方面：一是違憲責(zé)任；二是一般法律責(zé)任。政府的違憲責(zé)任是一種由違憲行為而產(chǎn)生的一種特殊的法律責(zé)任，違憲責(zé)任除了具有法律性之外還具有政治性質(zhì)。一般法律責(zé)任主要包括刑事、民事和行政法律責(zé)任。第二，社會(huì)責(zé)任?，F(xiàn)代民主政府的權(quán)力來自人民的委托，而民眾進(jìn)行權(quán)利委托的目的是為借助政府權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益，而政府則負(fù)有維護(hù)社會(huì)秩序，保護(hù)公民權(quán)利，供給公共產(chǎn)品的社會(huì)責(zé)任。這就意味著政府在基本公共服務(wù)供給中應(yīng)當(dāng)保證公共服務(wù)提供能力需與本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政能力相匹配，通過供給充足的公共服務(wù)而使經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平與社會(huì)發(fā)展水平相協(xié)調(diào)；政府供給公共服務(wù)更應(yīng)當(dāng)積極回應(yīng)社會(huì)需求，滿足民眾需求。第三，政治責(zé)任。在基本公共服務(wù)供給中政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的政治責(zé)任包括四個(gè)方面。首先是保障公民的基本生存權(quán)利的責(zé)任，根據(jù)社會(huì)生活水準(zhǔn)規(guī)定最低生活保障線，給低于最低生活保障線以下的公民提供補(bǔ)助和救濟(jì)。其次是保護(hù)公民正當(dāng)?shù)膭趧?dòng)所得的責(zé)任。雖然在社會(huì)財(cái)富形成過程中，每個(gè)社會(huì)成員因其所投入勞動(dòng)的數(shù)量和質(zhì)量、生產(chǎn)要素的不同，對(duì)于社會(huì)的具體貢獻(xiàn)是有差別的。政府有責(zé)任通過合理的制度安排，使每一個(gè)社會(huì)成員依據(jù)具體的貢獻(xiàn)得到有差別的分配。再次是政府對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行必要再分配的責(zé)任。政府通過再分配，可以彌補(bǔ)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中出現(xiàn)的“市場(chǎng)失靈”，通過社會(huì)收入的轉(zhuǎn)移支付，使初次分配中出現(xiàn)的差距程度得到縮小，緩解由于社會(huì)不公帶來的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧發(fā)展。最后是動(dòng)員公民參與的責(zé)任。在實(shí)際政策制定過程中，有些行政部門存在著謀求本行業(yè)、本部門的特殊利益的現(xiàn)象。需要擴(kuò)大公眾參與的有效渠道，依靠民眾的監(jiān)督作用，防范政府部門謀求特殊利益的行為，捍衛(wèi)弱勢(shì)群體的利益表達(dá)權(quán)利，讓他們也能參與提供底線公共服務(wù)的政策制定過程，以此來維護(hù)和保障弱勢(shì)群體的底線公共服務(wù)需求。第四，道德責(zé)任。對(duì)于政府來說，公共服務(wù)均等化不僅是一種法律責(zé)任、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任，更主要的是一個(gè)倫理道德問題。如果不能建立起維護(hù)公共利益和公共服務(wù)的信念，政府就會(huì)盡量回避各種責(zé)任。要保證政府行為的公共性，僅在政治和經(jīng)濟(jì)職能的實(shí)現(xiàn)中是不可能做到的，必須同時(shí)承擔(dān)起道德責(zé)任。麥迪遜曾有言:“那種認(rèn)為無須任何美德的政府能夠確保我們的自由或幸福的假設(shè)，是一種空想?！雹俚谖?，維護(hù)公平正義的責(zé)任。正義作為社會(huì)的首要價(jià)值優(yōu)先于其他的任何價(jià)值，公平正義價(jià)值是社會(huì)得以穩(wěn)定存在的基礎(chǔ)。正如桑德爾對(duì)于正義的兩種相關(guān)方式的理解中所認(rèn)為的，“從道德意義上看，正義之所以是首要的，是因?yàn)檎x的要求高于任何其他道德利益和政治利益”，“從基礎(chǔ)意義或嚴(yán)格義務(wù)論的觀點(diǎn)來看，正義不僅涉及道德問題，而且也涉及道德基礎(chǔ)問題”。[3]（P201）公平正義不僅是政府所應(yīng)維護(hù)的眾多的社會(huì)價(jià)值之一，而且應(yīng)當(dāng)將其作為最高的社會(huì)價(jià)值。在政府進(jìn)行公共服務(wù)的整個(gè)過程所應(yīng)負(fù)的所有責(zé)任中，維護(hù)公平正義的責(zé)任應(yīng)居于首要和核心的位置。胡錦濤在第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上精辟地論述了社會(huì)公平：“我們應(yīng)該堅(jiān)持社會(huì)公平正義，著力促進(jìn)人人平等獲得發(fā)展機(jī)會(huì)，逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系?！盵4]“四個(gè)公平”，每一項(xiàng)都與政府的服務(wù)職能有關(guān)，都是“公共服務(wù)型”政府要追求的核心價(jià)值。

（二）基本公共服務(wù)均等化中政府的內(nèi)部責(zé)任

公共服務(wù)均等化中的內(nèi)部政府責(zé)任主要體現(xiàn)為在政府體制內(nèi)部行政權(quán)力運(yùn)行過程中，核心主體所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。中國(guó)行政體制內(nèi)的核心主體包括中央政府與地方政府，而二者之間的關(guān)系體現(xiàn)了中國(guó)行政體制的主要特征，也是影響公共服務(wù)供給效果的重要因素。中央政府與地方政府在公共服務(wù)中所應(yīng)負(fù)的責(zé)任與二者之間的關(guān)系密切相連。分稅制改革后，中央政府集中了主要的財(cái)權(quán)，而地方政府相對(duì)于所擔(dān)負(fù)的事權(quán)來說，財(cái)權(quán)便顯得薄弱了，因而產(chǎn)生了財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的問題。因而，在公共服務(wù)供給中，中央政府的責(zé)任便是合理劃分財(cái)權(quán)和事權(quán)，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致，并通過規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度來對(duì)地方政府進(jìn)行財(cái)政支持。那么在此條件下，地方政府應(yīng)當(dāng)響應(yīng)中央政府的號(hào)召，按照中央政府的規(guī)定來辦事，有責(zé)任將主要的財(cái)政資源用于為民眾提供基本的公共服務(wù)而非用于投資項(xiàng)目。

四、實(shí)然性的剖析：實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化過程中政府失責(zé)的現(xiàn)狀

在現(xiàn)實(shí)中政府履行責(zé)任的現(xiàn)狀是怎樣的呢？已有研究表明，中國(guó)政府在發(fā)展失衡中存在失責(zé)已成為一個(gè)定性的判斷，對(duì)此，可以從政府公共服務(wù)職責(zé)分擔(dān)不均等、政府公共服務(wù)供給不均等、民眾享有公共服務(wù)不均等三個(gè)方面對(duì)基本公共服務(wù)均等化中政府失責(zé)的問題進(jìn)行分析。

（一）政府職責(zé)分擔(dān)不均等

公共服務(wù)提供中的負(fù)擔(dān)不均等，是政府因內(nèi)部責(zé)任缺失而導(dǎo)致的一個(gè)主要問題。一方面，在政府間關(guān)系方面，縱向的中央政府與地方政府、各級(jí)地方政府之間的關(guān)系還沒有理順，因而，明確地劃分各級(jí)政權(quán)在公共服務(wù)提供中的角色就顯得尤為困難。特別是在我國(guó)的非對(duì)稱性的財(cái)政結(jié)構(gòu)的條件下，對(duì)于中央財(cái)政收入和支出在整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入和支出中所占的比重缺乏合理有效的制度安排。各級(jí)政府在基本公共服務(wù)中的事權(quán)劃分不清、責(zé)任不明，而中央政府在有關(guān)問題上的政策文件又顯得“模糊”，不利于政策執(zhí)行?，F(xiàn)實(shí)情況是，上層政府往往集中了財(cái)權(quán)，而事權(quán)和責(zé)任卻層層下移。特別是在分稅制后，中央政府提高了財(cái)政分配中的比重，而省、市級(jí)政府作為地方政府中的上層，也在著力提高自己的財(cái)政分配比重，最終卻苦了承擔(dān)責(zé)任最多、最重、最直接的基層政權(quán)，主要是縣鄉(xiāng)財(cái)政。另一方面，財(cái)政均等化是實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段之一，目前的財(cái)政收入中中央占比過大，而地方財(cái)政能力不足，對(duì)公共事務(wù)缺乏較高的積極性。加之我國(guó)的轉(zhuǎn)移支付制度不完善、標(biāo)準(zhǔn)不明、管理分散、形式過多，對(duì)財(cái)政均等化有著直接作用的“一般性轉(zhuǎn)移支付”規(guī)模不合理，作用也沒有得到充分發(fā)揮。由于中央財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分不合理，很多專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付缺乏合理的分配依據(jù)，并且申報(bào)方式任意，分配不規(guī)范，造成了很大的資源浪費(fèi)。

（二）政府公共服務(wù)供給不均等

首先表現(xiàn)在區(qū)域間的非均衡供給，即地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間以及中、東、西部區(qū)域間公共服務(wù)供給還存在一定的差距，形成了一種公共服務(wù)的非均衡供給。其次表現(xiàn)在供給的數(shù)量上的不均等。以我國(guó)的城市和農(nóng)村基本公共服務(wù)為例，從資金的投入來看，長(zhǎng)期以來國(guó)家公共服務(wù)投入實(shí)行城市優(yōu)先的傾向，這便使原已存在的城市與農(nóng)村之間的公共服務(wù)水平差距越來越大。占中國(guó)總?cè)丝诒戎丶s60%的農(nóng)村人口,占有的財(cái)政支出比例不到總體的10%。在國(guó)家涉農(nóng)部門支出,投入到農(nóng)村公共服務(wù)上的經(jīng)費(fèi)也是少之又少。再次表現(xiàn)為供給結(jié)構(gòu)失衡?？傮w來看，在政府的基本公共服務(wù)供給行為中，對(duì)于“軟”的政績(jī)類的公共服務(wù)供給上比較積極，而對(duì)于“硬”的非政績(jī)類的公共服務(wù)供給則不是很充分，呈現(xiàn)出消極的態(tài)度，因而出現(xiàn)與民眾需求相背離的問題。民眾需要的是硬公共服務(wù)而政府供給的卻是軟公共服務(wù)，“軟”、“硬”公共服務(wù)供給的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)失衡。

（三）民眾享有公共服務(wù)不均等

現(xiàn)階段我國(guó)的基本公共服務(wù)中存在著明顯的“享受不均”的問題，在機(jī)會(huì)方面主要表現(xiàn)在資源占有不均，在結(jié)果方面體現(xiàn)為服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量和水平不等以及權(quán)益保障失衡等一系列問題。因而造成不同的群體之間、不同的地區(qū)、不同的生活區(qū)域、不同的年齡身份以及不同職業(yè)的民眾享受到的公共服務(wù)內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)有著很大的差異，待遇不平，落差明顯。具體來說，反映在以下幾個(gè)方面:不同身份的國(guó)民享受的公共服務(wù)懸殊，城市和鄉(xiāng)村公共服務(wù)差距明顯，不同地區(qū)公共服務(wù)水平差距拉大，不同社會(huì)性別與年齡感受到的公共服務(wù)不均衡。

五、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化過程中政府失責(zé)的原因

通過對(duì)以上政府失責(zé)現(xiàn)狀的分析，不難看出這種失責(zé)行為一方面包括內(nèi)部責(zé)任的缺失，主要表現(xiàn)為政府之間權(quán)責(zé)關(guān)系不順而產(chǎn)生的職責(zé)混亂行為；另一方面表現(xiàn)為政府外部責(zé)任的缺失，即責(zé)任承擔(dān)中過于重視政治、法律責(zé)任的承擔(dān)，忽視社會(huì)責(zé)任和道德責(zé)任的履行。造成這種現(xiàn)象的深層次原因主要表現(xiàn)在四個(gè)方面。

（一）轉(zhuǎn)軌期政府所處的特殊體制環(huán)境

中國(guó)正在進(jìn)行著經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制的轉(zhuǎn)軌和改革，而在這一變動(dòng)的體制環(huán)境中，政府是作為核心力量而出現(xiàn)的，并且肩負(fù)著雙重的任務(wù)。一方面政府是中國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)體制轉(zhuǎn)軌進(jìn)程的主要推動(dòng)者，另一方面政府又是此過程中的重要的被變革對(duì)象，在此特殊的雙重任務(wù)下，政府的行為環(huán)境和行政模式必然會(huì)受相關(guān)內(nèi)在和外在因素的影響，從而會(huì)面臨諸多的選擇困境。這些特殊的體制環(huán)境會(huì)直接影響政府公共服務(wù)職能的履行，又因轉(zhuǎn)軌期各種體制、制度和法規(guī)的不盡完善和疏漏，對(duì)于政府責(zé)任的有效承擔(dān)都有著重要的影響。

（二）地方政府的“利益二元性”

在中國(guó)的中央政府、地方政府、民眾三元框架中，地方政府處于不可或缺的中介位置，肩負(fù)著對(duì)上和對(duì)下雙重的任務(wù)，對(duì)上需要對(duì)上級(jí)政府負(fù)責(zé)，對(duì)下要對(duì)轄區(qū)內(nèi)的民眾負(fù)責(zé)，具有“利益二元性”的特征。然而，在我國(guó)特殊的體制模式下，中央和上級(jí)政府往往通過政治和行政手段，通過人事關(guān)系控制著下級(jí)地方政府，通過各種考核手段決定著地方人事的升遷與獎(jiǎng)懲等，因而總體來看，地方政府積極履行著對(duì)上負(fù)責(zé)的責(zé)任，而在對(duì)下負(fù)責(zé)方面卻做得不盡如人意。加之在我國(guó)的“壓力型體制下”，責(zé)任和壓力往往從上級(jí)政府開始層層下壓，到達(dá)最基層政府，而權(quán)力卻層層上收，從而導(dǎo)致地方政府壓力過大而不能較好地履行對(duì)“下”的公共服務(wù)的責(zé)任。

（三）中國(guó)的“二元”經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)

中國(guó)正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上還存在著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與工業(yè)經(jīng)濟(jì)并存、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)并存的狀況，雙方之間存在著相互之間的此消彼長(zhǎng)的狀況，而沒有實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，這便是中國(guó)的二元結(jié)構(gòu)的主要特征。在這種經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征之下，戶籍制度形成了城鄉(xiāng)兩種不同的公共服務(wù)體系，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)之間公共服務(wù)供給出現(xiàn)了一定程度的差異，這種差異的產(chǎn)生在于政府沒有很好地履行應(yīng)履行的責(zé)任。

（四）公共服務(wù)中沒有形成規(guī)范的權(quán)責(zé)分配和問責(zé)制

一方面中央與地方之間以及各級(jí)地方政府之間的公共服務(wù)權(quán)力和職責(zé)沒有能夠進(jìn)行合理、嚴(yán)格的劃分，存在著權(quán)責(zé)脫節(jié)、權(quán)責(zé)模糊、權(quán)責(zé)失衡和權(quán)責(zé)倒置的問題，因而在實(shí)際的公共服務(wù)供給中，存在著地方政府有責(zé)無權(quán)的情況，職責(zé)難以順利履行，加之責(zé)任沒能進(jìn)行明晰的界定而難以追究。另一方面，中國(guó)一直沒有建立起各級(jí)政府公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，因而便沒有合理的配置財(cái)政和稅收的依據(jù)，中央對(duì)地方政府的有效的公共服務(wù)問責(zé)機(jī)制也就沒有能夠建立。由于缺乏有效的考核、監(jiān)督和問責(zé)，地方政府在公共服務(wù)中便很難做到盡職盡責(zé)。

總之，基本公共服務(wù)均等化的政府失責(zé)行為已經(jīng)成為一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，導(dǎo)致此問題出現(xiàn)的原因也是異常復(fù)雜的。但有一個(gè)問題是確定無疑的，那便是政府必須要承擔(dān)起縮小貧富差距，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)公平供給的艱巨職責(zé)。而如何規(guī)范政府的失責(zé)行為將是一個(gè)重要而艱巨的課題。

[1]杜莉.中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的失衡及其矯正[J].四川大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2004，（1）.

[2]中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與宏觀穩(wěn)定課題組.增長(zhǎng)失衡與政府責(zé)任——基于社會(huì)性支出角度的分析[J]，經(jīng)濟(jì)研究，2006，（10）.

[3]姚大志.何謂正義：當(dāng)代西方政治哲學(xué)研究[M].北京：人民出版社，2007.

[4]胡錦濤“社會(huì)公平觀”的深刻內(nèi)涵和深遠(yuǎn)意義[EB/ OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2010-09/27/c_12608 057.htm，2011-08-21.

［注 釋］

①M(fèi)adison(1955)，Pad over，pp48-49轉(zhuǎn)引自Hart，David K.(1994)Administration and the ethics.Of Virtue in all things，choose first for good character and for technical expertise.P120.

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A

1008-8466（2012）01-0045-06

2011-09-26

嚴(yán)明明（1982— ），女，河北遵化市人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士研究生，主要從事公共治理和公共政策方面的研究。

解梅娟］