“面面俱到”還是“針對性幫扶”？——扶持中小企業(yè)政策的策略性組合

李薇

（上海城市管理學(xué)院 科研處， 上海 200438）

“面面俱到”還是“針對性幫扶”？
——扶持中小企業(yè)政策的策略性組合

李薇

（上海城市管理學(xué)院 科研處， 上海 200438）

發(fā)展中小企業(yè)政策的背景始于上世紀(jì)80年代。改革開放30多年來，不同地區(qū)不同時期針對中小企業(yè)扶持政策的目標(biāo)、工具都有差異。借鑒發(fā)達(dá)和發(fā)展中國家的經(jīng)驗，結(jié)合我國東、中、西部發(fā)展的實(shí)際情況，地方層面扶持中小企業(yè)政策應(yīng)擯棄面面俱到，而是要根據(jù)地區(qū)的實(shí)際情況確定優(yōu)先目標(biāo)，并集中有限資源選取最佳的政策組合。

中小企業(yè)發(fā)展；針對性幫扶；政策目標(biāo)；政策組合

一、國外扶持中小企業(yè)政策的背景、目標(biāo)、政策工具和有效性

在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史悠久的歐美國家，人們對中小企業(yè)在經(jīng)濟(jì)活動中發(fā)揮作用的認(rèn)識經(jīng)歷了很大的轉(zhuǎn)變。即便在創(chuàng)業(yè)文化、企業(yè)家精神盛行的美國，二十世紀(jì)五六十年代，中小企業(yè)也曾被認(rèn)為生產(chǎn)科技落后、效率低下，以至無法與負(fù)擔(dān)得起新科技投入和規(guī)?；?jīng)營的大企業(yè)和連鎖店競爭而需要得到政府保護(hù)性政策的支持。到了二十世紀(jì)七八十年代的經(jīng)濟(jì)衰退時期，美國的生產(chǎn)性大企業(yè)面臨危機(jī)，研究界轉(zhuǎn)而認(rèn)為中小企業(yè)的創(chuàng)新、技術(shù)、彈性優(yōu)勢將是解救國內(nèi)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的希望，并呼吁政策應(yīng)該針對不同領(lǐng)域中小企業(yè)的結(jié)構(gòu)性差異做出調(diào)整。［1］

在法國、德國和瑞典，二戰(zhàn)后產(chǎn)業(yè)政策主要支持大企業(yè)發(fā)展。到了二十世紀(jì)七八十年代，人們逐漸認(rèn)識到中小企業(yè)在創(chuàng)新和拉動就業(yè)方面的重要作用，產(chǎn)業(yè)政策向中小企業(yè)傾斜。法國對國有企業(yè)進(jìn)行私有化，并為中小企業(yè)提供管理方面的技術(shù)咨詢；支持信息科技在生產(chǎn)中的應(yīng)用；提高中小企業(yè)融資能力；增加中小企業(yè)的有形和無形資產(chǎn)投入；簡化行政手續(xù)。德國采取了類似的政策工具，來促進(jìn)東西德合并后東德的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，特別針對初創(chuàng)企業(yè)。在金融方面，通過合作銀行和小型公眾儲蓄銀行，為中小企業(yè)建立融資渠道；在勞動力方面，政府努力提高勞動力市場的彈性、降低人工成本；消費(fèi)市場方面，協(xié)助企業(yè)拓展歐洲市場。瑞典在二十世紀(jì)九十年代經(jīng)濟(jì)衰退的背景下開始支持中小企業(yè)的發(fā)展，比如為初創(chuàng)企業(yè)提供風(fēng)險投資基金并鼓勵產(chǎn)品和生產(chǎn)過程的創(chuàng)新，降低中小企業(yè)的稅收和行政負(fù)擔(dān)，通過改變勞動力市場管制結(jié)構(gòu)降低勞動力成本，改革競爭政策。但這些政策對就業(yè)和創(chuàng)新的促進(jìn)效果卻似是而非。比如，只有很小部分中小企業(yè)真正進(jìn)行高端技術(shù)研發(fā)，并集中于一些投資門檻不太高的行業(yè)。雖然中小企業(yè)在就業(yè)方面的貢獻(xiàn)的確出現(xiàn)增長，但背后的原因很復(fù)雜，包括大企業(yè)裁員、私有化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，而不一定是為了適應(yīng)市場而推出新產(chǎn)品帶來的就業(yè)增長。雖然大多數(shù)中小企業(yè)增加了就業(yè)崗位，但較高的倒閉率也帶來很多失業(yè)。真正促進(jìn)就業(yè)的是少數(shù)成功發(fā)展為大企業(yè)的中小企業(yè)。Parker認(rèn)為，如果政策目標(biāo)是為了促進(jìn)創(chuàng)新、提高就業(yè)，就應(yīng)該設(shè)計針對真正能做到這些的中小企業(yè)的扶持項目，而不是實(shí)施普惠性政策。［2］

以上文獻(xiàn)主要討論的是正規(guī)部門的中小企業(yè)。而在非正規(guī)部門占就業(yè)很大比重的發(fā)展中國家，如西非，小微型企業(yè)通常以非正規(guī)形式存在，企業(yè)主創(chuàng)業(yè)的動力來自于滿足最基本的生存和安全需要，并主要集中于小商業(yè)、小工業(yè)等領(lǐng)域。這些微型企業(yè)成功的重要因素包括受教育程度、對市場的了解、足夠的資本投入、企業(yè)主之間的信任與合作、對待風(fēng)險的態(tài)度等。［3］可見，發(fā)展中小企業(yè)，特別是微型企業(yè)，是達(dá)到減少貧困的重要手段。要有效地扶持這部分企業(yè)，政策應(yīng)該提升使得這些企業(yè)成功的因素。

Jeppesen對南非中小企業(yè)政策的研究指出，發(fā)展中小企業(yè)的目標(biāo)不同，相關(guān)的扶持政策也應(yīng)不同。如果目標(biāo)是為了經(jīng)濟(jì)增長，那么就應(yīng)該研究哪些領(lǐng)域的正規(guī)中小企業(yè)貢獻(xiàn)最大，提升他們的工業(yè)化和國際競爭力；如果目標(biāo)是更均衡地增長，消除貧困，那么政策就應(yīng)該針對某些領(lǐng)域的非正規(guī)中小企業(yè)，比如第一和第三產(chǎn)業(yè)，并依托非政府組織和社區(qū)組織來達(dá)到目標(biāo)。他進(jìn)一步指出，如果政策想要同時達(dá)到兩個目標(biāo)，效果往往會自相矛盾。［4］

二、國內(nèi)扶持中小型企業(yè)政策的背景、目標(biāo)選取和政策組合

2008年金融危機(jī)推動著我國促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展政策的進(jìn)一步完善。2009年9月19日，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干意見》（2009 36號），提出了目前為止最具廣度和深度的扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策框架，包括營造有利于中小企業(yè)發(fā)展的法律、市場、行政、勞動力資源環(huán)境，改善中小企業(yè)融資能力，提供稅收優(yōu)惠的一般性政策；鼓勵技術(shù)創(chuàng)新、結(jié)構(gòu)調(diào)整、節(jié)能減排等引導(dǎo)性政策；鼓勵延長產(chǎn)業(yè)鏈和企業(yè)協(xié)作配套、發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等的產(chǎn)業(yè)政策。這一政策框架目標(biāo)多重，既要保就業(yè)，又要促增長，在實(shí)行過程中是否會產(chǎn)生和國外類似的矛盾效果？

近幾年我國解決中小企業(yè)融資難的政策工具出臺了很多，包括建立小額貸款公司、財政出資再擔(dān)保、行政式協(xié)調(diào)政策貸款，但無論是成長型中小企業(yè)聚集的沿海地區(qū)還是生存型中小企業(yè)集中的內(nèi)陸省份，融資難仍然是中小企業(yè)面臨的首要問題。

鼓勵技術(shù)創(chuàng)新被認(rèn)為是推動中小企業(yè)發(fā)展的著眼點(diǎn)，包括財政設(shè)立專項基金，補(bǔ)貼創(chuàng)新活動，用行政手段協(xié)調(diào)高校、科研院所與中小企業(yè)合作進(jìn)行研發(fā)。但在內(nèi)陸省份，絕大多數(shù)中小企業(yè)的科研投入仍然很少或幾乎沒有，大量中小企業(yè)的技術(shù)工藝落后，產(chǎn)品僅能滿足低端市場需求。

拉動就業(yè)被認(rèn)為是推動中小企業(yè)發(fā)展的一大目標(biāo)，這方面的鼓勵政策包括補(bǔ)貼企業(yè)、特別是微型企業(yè)的社會保險支出等。但大多數(shù)中小企業(yè)無法享受這方面的政策，由于地區(qū)間社保賬戶無法流動，員工也沒有繳納社會保險費(fèi)的動力，以至中小企業(yè)很難吸納人才、留住人才。

減輕中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也被認(rèn)為是有效的政策工具。但在實(shí)際執(zhí)行過程中，真正享受到稅收優(yōu)惠的中小企業(yè)并不多，行政費(fèi)用仍然偏高。不少地區(qū)的中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)均高于國有大型企業(yè)。

為什么種種國際上流行，也看上去很完善的政策框架，到了執(zhí)行層面對中小企業(yè)的幫扶作用有限？如果撇開影響中小企業(yè)發(fā)展的外部不利因素（比如金融危機(jī)帶來的國際市場需求下降），整個政策框架是否太過完美以至無的放矢？任何政府的財政實(shí)力、行政能力都是有限的，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后的地區(qū)，要實(shí)施所有這些政策是不可能的，只能選取某些政策進(jìn)行針對性幫扶。要使得有限的政策投入獲得最佳的效果，首先要明確目標(biāo)，然后選取有針對性的政策組合，以達(dá)致最大化的政策效果。

我國中小企業(yè)扶持政策的背景是上世紀(jì)80年代計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期的國有企業(yè)改革和對外開放。80年代初的政策幫扶對象是私營企業(yè)，其中大多數(shù)規(guī)模較小，包括下崗人員自主創(chuàng)業(yè)，多為生存型、微小型企業(yè)，優(yōu)惠政策包括補(bǔ)貼社會保險費(fèi)用支出、減免稅費(fèi)等；還包括把握改革開放機(jī)遇發(fā)展起來的出口加工業(yè)、貿(mào)易企業(yè)，優(yōu)惠政策包括出口退稅等。隨著國有企業(yè)改革向內(nèi)陸逐漸推進(jìn)，類似的政策目標(biāo)和框架目前也適用于四川、貴州和吉林等省份。而沿海開放省份如廣東、浙江等地，民營經(jīng)濟(jì)已較為發(fā)達(dá)，中小企業(yè)數(shù)量眾多、質(zhì)量較好，多為成長型，其扶持中小企業(yè)的政策目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)為推動技術(shù)創(chuàng)新、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型?？梢?，中小企業(yè)發(fā)展階段不同，其對某地經(jīng)濟(jì)社會的貢獻(xiàn)不同，政策幫扶的目標(biāo)也有差異。在以解決低端勞動力就業(yè)為主要目標(biāo)的地區(qū)，提升科技創(chuàng)新不一定能達(dá)致這一目標(biāo)。當(dāng)然，在提高財政收入的動力下，落后地區(qū)政府對于發(fā)展少數(shù)幾個龍頭企業(yè)的興趣會很高，因為這將比扶持無數(shù)生存型企業(yè)所獲得的財稅收入回報效率高，不過，在行政資源有限的情況下，這必然影響到就業(yè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、“面面俱到”還是“針對性幫扶”？

地區(qū)層面的中小企業(yè)發(fā)展是檢驗政策執(zhí)行有效性的依據(jù)。筆者選取沿海地區(qū)的廣東、中部地區(qū)的湖南和河南、西部地區(qū)的貴州和新疆、東北部地區(qū)的吉林進(jìn)行比較，考察地方政府政策目標(biāo)的確定、政策組合的選取并評估其有效性。

吉林省經(jīng)濟(jì)發(fā)展起點(diǎn)低，但近幾年發(fā)展速度快，超過了很多經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)為主，2010年三次產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例為12.2∶51.5∶36.3。①2010年，民營經(jīng)濟(jì)占GDP比重為49.2%，低于全國60%的平均水平，②但發(fā)展速度很快。由于吉林省的外貿(mào)依存度較低，汽車、冶金、石化、建材、紡織等行業(yè)受到2008年金融危機(jī)的沖擊較大，面向國內(nèi)市場的農(nóng)副產(chǎn)品、食品、醫(yī)藥、生活消費(fèi)品等行業(yè)受到?jīng)_擊較小。融資不足、成本上升、產(chǎn)品低端被認(rèn)為是阻礙中小企業(yè)生存發(fā)展的主要因素。其政策方向一方面是實(shí)施千戶成長型企業(yè)，一方面是幫扶停產(chǎn)、半停產(chǎn)企業(yè)，穩(wěn)定就業(yè)，并推動“全民創(chuàng)業(yè)”。[6](P401-402)2011年2月16日出臺《加強(qiáng)全省千戶成長型企業(yè)培育工作的指導(dǎo)意見》，明確幾乎所有幫扶政策資源，包括融資、專項基金投入、人才培訓(xùn)、市場開拓都向100或500家成長型企業(yè)傾斜，雖然這使得幫扶政策有一定針對性，但必然會爭奪幫扶弱勢小微型企業(yè)、技術(shù)低端行業(yè)和弱勢就業(yè)人群的資源。

河南省經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上與吉林省有相似之處。近年來工業(yè)發(fā)展迅速，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要驅(qū)動力。③20世紀(jì)90年代以來工業(yè)發(fā)展以“重工業(yè)帶動輕工業(yè)”，優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)包括食品、有色金屬、化工、汽車及零部件、裝備制造業(yè)、紡織服裝等。2000——2008年間河南的進(jìn)出口總額翻了近8倍，成為沿海外貿(mào)經(jīng)濟(jì)向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移的目的地之一。2008年民營經(jīng)濟(jì)占GDP60%，與全國水平相當(dāng)。但面對金融危機(jī)，不同行業(yè)冷暖自知。以紡織業(yè)為例，在不利的外貿(mào)環(huán)境、市場環(huán)境下（人民幣升值、國際市場需求減少、用工和用地成本上升），并沒有得到產(chǎn)業(yè)政策的支持，反而還要承擔(dān)與其他產(chǎn)業(yè)和大企業(yè)相比不公平的稅負(fù)。而少數(shù)抵御住金融危機(jī)的企業(yè)多擁有先進(jìn)的技術(shù)和科研能力。很難想象，紡織業(yè)的工人能夠轉(zhuǎn)移到這些先進(jìn)行業(yè)和企業(yè)進(jìn)行再就業(yè)。即使低端紡織品出口企業(yè)通過引進(jìn)人才、技術(shù)改造來提升競爭力，但提高勞動生產(chǎn)率必然帶來失業(yè)，淘汰下來的大批低端人才（很多來自農(nóng)村）將威脅社會穩(wěn)定，偏離“保就業(yè)”的目標(biāo)，[6](P422-434)不利于通過城市化、工業(yè)化增加農(nóng)民收入。④

同樣位于中部地區(qū)，湖南省的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)略有不同，2010年三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為14.7∶46.0∶9.3。雖然工業(yè)比重不如其他地區(qū)高，但拉動經(jīng)濟(jì)增長的效應(yīng)明顯。工業(yè)單位中的97%以上為規(guī)模以下工業(yè)企業(yè)，利潤率大大高于工業(yè)企業(yè)同期水平。由于70%規(guī)模以下企業(yè)分布于農(nóng)村地區(qū)，對于農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、增收，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，起到重要作用。其資源型、消費(fèi)型、市場本地型特征也使得這些企業(yè)受國際金融危機(jī)的沖擊較為間接。但湖南省似乎對于這批企業(yè)沒有專門的幫扶機(jī)構(gòu)，融資扶助力度小。擔(dān)保機(jī)構(gòu)的出資政府只占15%，大大低于其他很多省份，小額貸款政策也沒有惠及中小企業(yè)。[6](P442)而淘汰高污染、高耗能、資源性的企業(yè)雖然符合國家政策，但卻必然影響就業(yè)和增收，需要提供相應(yīng)的政策激勵。對于財政收入和經(jīng)濟(jì)依賴這些落后產(chǎn)能的地區(qū)，建議可以通過轉(zhuǎn)移支付來落實(shí)政策。

貴州省為西部地區(qū)，民營經(jīng)濟(jì)所占比重低，農(nóng)村人口比例大大高于全國平均水平。⑤2010年三次產(chǎn)業(yè)比例為13.7∶39.2∶47.1，其中第三產(chǎn)業(yè)以旅游業(yè)為主。⑥中小企業(yè)成為解決國有經(jīng)濟(jì)下崗人員再就業(yè)、農(nóng)民增收的重要途徑。但扶持中小企業(yè)的方向仍然是傾向納稅額高、銷售收入高、安排就業(yè)量大的“龍頭”企業(yè)，對處于相對弱勢但有利于實(shí)現(xiàn)低端勞動力就業(yè)的小微型企業(yè)則扶持有限。[6](P496-497)

新疆第二產(chǎn)業(yè)占生產(chǎn)總值比重較貴州高，2009年三次產(chǎn)業(yè)比例為17.8∶45.7∶36.5。⑦60%的農(nóng)村人口使得新疆同樣面臨通過城鎮(zhèn)化來增加農(nóng)民收入的挑戰(zhàn)。近年來，新疆的中小企業(yè)發(fā)展迅速。在國有企業(yè)就業(yè)人數(shù)大幅減少的情況下，民營企業(yè)吸納的就業(yè)人數(shù)大幅上升，且成為對外經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的主體。不過，政策分析報告又指出這些中小企業(yè)多數(shù)集中于傳統(tǒng)行業(yè)和服務(wù)業(yè)，成長性不高，存活時間不長，勞動力素質(zhì)低。[6](P503-509)從新疆的實(shí)際情況看，在解決下崗職工再就業(yè)方面，這些“低素質(zhì)”的中小企業(yè)功不可沒，在政策上也應(yīng)有所扶持，至少應(yīng)減輕其生存壓力，比如減免稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。鼓勵中小企業(yè)科技創(chuàng)新、開拓海外市場、提高信用度的政策，對于成長型企業(yè)數(shù)量不多的新疆，投入的資源也應(yīng)量力而為。

廣東省是少數(shù)中小企業(yè)發(fā)展進(jìn)入較高階段的地區(qū)。2010年其三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為5.0∶50.4∶44.6，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)幾乎可以忽略不計，而農(nóng)村人口比重僅為36.6%。幾乎所有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)都是中小企業(yè)，中小企業(yè)從業(yè)人員占所有工業(yè)企業(yè)從業(yè)人員的83%。其政策目標(biāo)按中小企業(yè)的不同成長階段，分為初創(chuàng)期的提高存活率，成長期的提高抵御風(fēng)險能力，成熟期的提升創(chuàng)新和變革能力。其評價體系對成長型中小企業(yè)的地域分布、行業(yè)分布進(jìn)行了分析，認(rèn)為傳統(tǒng)勞動密集型的加工制造業(yè)仍然具有優(yōu)勢，而資本技術(shù)相對密集的電氣、交通設(shè)備制造業(yè)等也具備了市場優(yōu)勢。這些成長型的中小企業(yè)其技術(shù)效率高于所有企業(yè)平均水平，其中的私營企業(yè)則高于國有和集體企業(yè)，并集中于電氣制造等先進(jìn)工業(yè)。而成長型中小企業(yè)的創(chuàng)新則多集中于產(chǎn)品創(chuàng)新，體現(xiàn)了這些企業(yè)把握和開拓市場的能力。[6](P442-462)廣東的中小企業(yè)發(fā)展階段高、創(chuàng)新能力強(qiáng)，在融資方面相比國有企業(yè)仍然處于弱勢，政策對于這一部分有發(fā)展?jié)摿蛿U(kuò)大規(guī)模要求的中小企業(yè)融資應(yīng)給與重點(diǎn)扶持。

四、結(jié)論

綜合上述各地區(qū)的案例分析可以得出結(jié)論，地區(qū)的中小企業(yè)發(fā)展政策應(yīng)該結(jié)合自身資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來選取合適的目標(biāo)，或者在不同的目標(biāo)中賦予合理的權(quán)重，將有限的財政資源進(jìn)行合理分配。

在以依賴低端勞動力、生存型中小企業(yè)聚集的地區(qū)，政策應(yīng)該重點(diǎn)幫扶這些企業(yè)的生存和發(fā)展，推行降低行政費(fèi)用、減免稅負(fù)、小額貸款擔(dān)保和貼息、開拓相應(yīng)的地區(qū)和國內(nèi)市場等有助于降低企業(yè)運(yùn)行成本和提高產(chǎn)銷銜接的措施。由于這些中小企業(yè)甚至微型企業(yè)產(chǎn)品的相對同質(zhì)性，往往面對高度競爭的市場環(huán)境，利潤很薄，市場份額小，成本因素是生存的關(guān)鍵，包括勞動力成本，租金、稅費(fèi)等行政成本、融資及市場信息成本等。Roy和Wheeler的實(shí)證研究表明，企業(yè)主的受教育程度越低，其對企業(yè)發(fā)展的長期計劃與遠(yuǎn)景的認(rèn)識就越不充分；如果企業(yè)主本身比較貧困，那么他/她獲取融資、市場信息的能力會相對薄弱，在創(chuàng)業(yè)過程中往往規(guī)避風(fēng)險，反過來不利于其企業(yè)的成功。［3］對于這部分中小企業(yè)，政策應(yīng)該致力于減輕或消除這些不利因素。以上海促進(jìn)就業(yè)政策為例，其早期階段（上世紀(jì)90年代），即是針對國有企業(yè)的下崗失業(yè)人員和農(nóng)村富余勞動力。政策目標(biāo)是鼓勵這部分人通過創(chuàng)辦社區(qū)服務(wù)型的非正規(guī)勞動組織來自食其力，獲得基本的經(jīng)濟(jì)來源和社會保障。在一定時期內(nèi)，這些組織從業(yè)人員的社保費(fèi)用由政府承擔(dān)；政府還推出了針對這部分勞動組織、勞動密集型企業(yè)、小企業(yè)的開業(yè)貸款擔(dān)保政策，為這些相對貧困的創(chuàng)業(yè)者提供開業(yè)融資的擔(dān)保和利息補(bǔ)貼；場地方面，政府為創(chuàng)業(yè)者提供租金廉價的開業(yè)園區(qū)或者提供租金補(bǔ)貼；政府還組織社會力量對這些創(chuàng)業(yè)者提供免費(fèi)的開業(yè)指導(dǎo)；稅費(fèi)方面也有優(yōu)惠。⑧可見，對于以解決就業(yè)為目標(biāo)的扶持政策，政府不僅要投入財政資源，還要投入大量的行政資源。上海專門設(shè)立促進(jìn)就業(yè)專項資金，政府的各級人力和社會保障局專門設(shè)立促進(jìn)就業(yè)的行政機(jī)構(gòu)，為政策的有效實(shí)施和改進(jìn)提供了行政保障。很難想象較多依賴市場化運(yùn)作的小額貸款公司（成本高、風(fēng)險大）或商業(yè)銀行的小額貸款可以有效地幫助到最弱勢人群的“生產(chǎn)自救”。因此，無論是政府現(xiàn)有的小額貸款擔(dān)保專項資金，還是新的中小企業(yè)專項資金，如果當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況是需要解決較低素質(zhì)人員的就業(yè)，那么對資金的使用、政策的設(shè)計都應(yīng)該向這一目標(biāo)傾斜。

Ayyagari,Beck與Kunt對全球54個國家的數(shù)據(jù)分析表明，營造競爭性的營商環(huán)境，包括較低的信用信息成本、較好的產(chǎn)權(quán)保護(hù)、較低的進(jìn)入成本與中小企業(yè)部門的規(guī)模顯著相關(guān)。[5]我國的實(shí)際情況也顯示，在依靠高素質(zhì)人才、科技和產(chǎn)品創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈聚集效應(yīng)的成長型中小企業(yè)集中的地區(qū)，政策應(yīng)該識別這些企業(yè)，有針對性地推行拓展融資渠道、完善信用體系建設(shè)、促進(jìn)科技創(chuàng)新、引進(jìn)人才、開拓國際市場等措施。這部分企業(yè)已經(jīng)過了創(chuàng)業(yè)期，進(jìn)入了發(fā)展期，具備較穩(wěn)定的生存能力，甚至可以通過產(chǎn)品和生產(chǎn)過程創(chuàng)新來提高利潤率、開拓新的市場，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。因此，通過融資杠桿和市場力量來降低中小企業(yè)創(chuàng)新成本可以是扶持政策關(guān)注的方向。從企業(yè)主觀意愿來看，科研投入的資金需求量大，而為了適應(yīng)市場的創(chuàng)新活動時效性強(qiáng)，所以，如果能及時得到足量貸款，這部分企業(yè)是愿意承擔(dān)較高貸款利率的。廣東省的調(diào)研表明，成長性中小企業(yè)最希望得到的是資金支持，其次才是稅收優(yōu)惠。但阻礙他們獲得銀行貸款的仍然是抵押品和擔(dān)保不足。[6](P443-466)政策一方面可以對以科研創(chuàng)新為目的的貸款進(jìn)行擔(dān)保風(fēng)險補(bǔ)貼，另一方面加快信用體系建設(shè)，在降低中小企業(yè)信用信息成本的基礎(chǔ)上，鼓勵商業(yè)銀行創(chuàng)新金融產(chǎn)品，發(fā)展抵押物之外的貸款質(zhì)押方式。2006年出臺的《中國人民銀行關(guān)于開展中小企業(yè)信用體系建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》已經(jīng)在全國很多省市開展了中小企業(yè)信用信息征集和數(shù)據(jù)庫建立的試點(diǎn)工作。人民銀行上海總部還開發(fā)出應(yīng)收賬款和融資租賃質(zhì)押登記系統(tǒng)，為中小企業(yè)開辟了抵押物之外的融資方式。⑨與以扶貧、促進(jìn)低端勞動力就業(yè)的政策不同，對于成長型中小企業(yè)的發(fā)展，政府應(yīng)扮演的是改善宏觀市場環(huán)境的引導(dǎo)性角色，而非直接干預(yù)企業(yè)的微觀運(yùn)作成本。這一政策當(dāng)然必須是以中小企業(yè)自身具備在市場中生存甚至發(fā)展能力為前提的。在發(fā)展型中小企業(yè)數(shù)量較少，企業(yè)生存力較弱的地區(qū)，用行政手段來大規(guī)模、普惠性地投入信貸資金，一旦市場環(huán)境轉(zhuǎn)差，將產(chǎn)生大量壞賬，最后埋單的還是政府，所以應(yīng)謹(jǐn)慎考慮政策的地區(qū)適用性。除了融資環(huán)境的改善之外，政府還可以通過降低引進(jìn)人才的成本，加強(qiáng)國際市場信息平臺建設(shè)，設(shè)立技術(shù)市場交易平臺，來進(jìn)一步降低成長型中小企業(yè)的創(chuàng)新成本，提高其市場開拓力。這些政策需要投入大量的行政資源，同時其效果也依賴當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)是否有能力有意愿來受惠于這些政策，所以實(shí)施時同樣要考慮到地區(qū)的適用性。

總之，認(rèn)識到政府資源的有限性，才能認(rèn)清不可能所有政策都能面面俱到地實(shí)行，有針對性地幫扶不同類型的中小企業(yè)才能達(dá)到社會效益的最大化。

[1]Blackford，M.G..SmallBusinessinAmerica:AHistoriographicSurvey[J].TheBusinessHistoryReview，1991，（1）.

[2]Parker，R..FromNationalChampionstoSmallandMediumSized Enterprises:Changing Policy Emphasis in France，Germany and Sweden[J].JournalofPublicPolicy，1999，（1）.

[3]Roy，M.A.&D.Wheeler..A Survey of Micro-Enterprise in Urban West Africa:Drivers Shaping the Sector[J].Development inPractice，2006，（5）.

[4]Jeppesen，S..Enhancing Competitiveness and Securing Equitable Development:Can Small，Micro，and Medium-Sized Enterprises（SMEs）do the Trick?[J].Development in Practice, 2005，（3/4）.

[5]Ayyagari，M.Beck，T.&A.D.Kunt..Small and Medium Enterprises Across the Globe[J].Small Business Economics，2007，（29）.

[6]中國中小企業(yè)年鑒［Z］.北京：中國大地出版社，2009.

［注 釋］

①參見《吉林省2010年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，吉林省人民政府網(wǎng)，http://www.jl.gov.cn/jlgk/fzbg/ jls2009fabg_27202/201106/t20110616_1009445.html。

②參見《中國中小企業(yè)2010藍(lán)皮書》序言，吉林經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)，http://www.jilin.cei.gov.cn/news/viewArticle.html? id=ff8080812f10126b012f329e25f20088。

③2008年第一、二、三次產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值比重為14.4∶56.9∶28.6，參見《2008年河南省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://www.china.com.cn/economic/txt/2009-03/ 01/content_17352186.htm。

④2009年，河南省農(nóng)村人口比重為62.3%，高于同期全國53.4%的平均水平。參見2010年中國統(tǒng)計年鑒，中國統(tǒng)計出版社，2010年出版。

⑤2010年貴州非公經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值占總GDP的40%，2009年農(nóng)村人口占全部人口70%。參見《2010年貴州省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，2010年中國統(tǒng)計年鑒。

⑥參見《2010年貴州省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://wenku.baidu.com/view/bcc2f912f18583d0496459fd. html。

⑦參見《新疆維吾爾自治區(qū)2009年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，http://wenku.baidu.com/view/20f4387201f69e 31433294f2.html。

⑧上海市開業(yè)指導(dǎo)服務(wù)中心編著，《開業(yè)指導(dǎo)政策匯編》，2006年11月。

⑨人民銀行上?？偛浚捍罅ν七M(jìn)中小企業(yè)信用體系建設(shè)，參見《上海商報》，2011-06-03。

F276.3

A

1008-8466（2012）01-0040-05

2011-11-30

上海市教育發(fā)展基金會晨光計劃項目《小額信貸項目扶貧效應(yīng)的社會資本分析與化解城市貧困難題的政策建議研究》（2008cgb09）的階段性成果

李薇（1981— ），女，回族，上海人，上海城市管理學(xué)院科研處講師,香港大學(xué)政治與公共行政系博士研究生，主要從事公共行政、公共政策、扶貧理論方面的研究。

解梅娟］