國(guó)際視角下的非營(yíng)利組織運(yùn)行機(jī)制及其啟示

張洪武

（北京市社會(huì)科學(xué)院 科社研究所， 北京 100101）

國(guó)際視角下的非營(yíng)利組織運(yùn)行機(jī)制及其啟示

張洪武

（北京市社會(huì)科學(xué)院 科社研究所， 北京 100101）

近年來(lái)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織的發(fā)展洶涌澎湃，這種發(fā)展勢(shì)頭與其健全的運(yùn)行機(jī)制息息相關(guān)。我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展盡管也有久遠(yuǎn)的歷史，但作為社會(huì)第三板塊獨(dú)立出來(lái)發(fā)揮作用還是近幾年的事情，所以，無(wú)論是在非營(yíng)利組織準(zhǔn)入機(jī)制、資金動(dòng)員機(jī)制方面，還是在內(nèi)部管理機(jī)制及監(jiān)督機(jī)制方面都還存在諸多不足之處，研究發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義。

國(guó)際視角；社會(huì)組織；非營(yíng)利組織；運(yùn)行機(jī)制

非營(yíng)利組織（nonprofit sector，簡(jiǎn)稱NPO），在一些國(guó)家也叫“獨(dú)立部門(mén)”、“第三部門(mén)”、“第三域”、“志愿域”、“獨(dú)立域”等，在我國(guó)官方文件中，有時(shí)稱之為“民間組織”，有時(shí)則稱之為“社會(huì)組織”，它們都從某一個(gè)側(cè)面反映了該類(lèi)組織的特征。隨著由傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)的轉(zhuǎn)變，非營(yíng)利組織獲得了充分的發(fā)展空間，在世界范圍內(nèi)，尤其在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，非營(yíng)利組織浪潮洶涌澎湃。西方發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織的發(fā)展首先是根植于其健全的運(yùn)行機(jī)制，分析這種機(jī)制，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展將具有重要的借鑒意義。

一、運(yùn)行機(jī)制不健全已嚴(yán)重影響我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展

實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以后，政府和企事業(yè)單位把原來(lái)承擔(dān)的一些社會(huì)職能剝離出來(lái)交給社會(huì)，增強(qiáng)了企業(yè)以及整個(gè)社會(huì)的生機(jī)活力。而政府和企事業(yè)單位在某些領(lǐng)域的撤退，也為非營(yíng)利組織的發(fā)展騰出了空間。但是，在社會(huì)非營(yíng)利組織還沒(méi)有得到充分發(fā)展的情況下，那些剝離出來(lái)的社會(huì)職能往往面臨無(wú)承擔(dān)主體的困境，從而出現(xiàn)社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面的空白點(diǎn)和盲區(qū)。所以，為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)政府及企事業(yè)單位的改革，迫切需要扶持和培育作為社會(huì)第三部門(mén)的非營(yíng)利組織以承擔(dān)社會(huì)第二管理系統(tǒng)和第二服務(wù)系統(tǒng)的職能。但是，運(yùn)行機(jī)制不健全卻阻礙了非營(yíng)利組織的發(fā)展。一是準(zhǔn)入門(mén)檻太高，阻礙了非營(yíng)利組織的擴(kuò)展（下面還要詳細(xì)談到）。二是經(jīng)費(fèi)問(wèn)題制約著非營(yíng)利組織的獨(dú)立性、公信力和能力建設(shè)。政府改革催生的非營(yíng)利組織往往成為“二政府”，存在嚴(yán)重的行政依賴和行政化傾向。比如，以從事工商業(yè)為主組成的個(gè)體協(xié)會(huì)，本來(lái)屬于民間組織，但是其理事會(huì)會(huì)長(zhǎng)往往由工商所所長(zhǎng)兼任，有的由工商所的退休人員擔(dān)任，其辦事機(jī)構(gòu)的大部分工作人員也由工商所人員擔(dān)任，有的甚至把個(gè)體協(xié)會(huì)作為工商所的一個(gè)科室。[1]這樣產(chǎn)生的非營(yíng)利組織往往經(jīng)費(fèi)有保障，但是缺乏獨(dú)立性。草根性的非營(yíng)利組織雖獨(dú)立有余，但卻經(jīng)費(fèi)不足，往往面臨吃了上頓沒(méi)下頓的困境。這必然產(chǎn)生兩種不良傾向，或者成為政府的附屬物，或者采取市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)作來(lái)追求可分配性利潤(rùn)，以致有的非營(yíng)利組織收費(fèi)甚至比市場(chǎng)組織還高。這些以非營(yíng)利的外表為掩護(hù)進(jìn)行的營(yíng)利活動(dòng)，往往財(cái)務(wù)收支狀況不公開(kāi)不透明，組織活動(dòng)時(shí)過(guò)度支出活動(dòng)經(jīng)費(fèi)，在組織成員之間進(jìn)行利潤(rùn)分配，這必然導(dǎo)致公益支出不足。而那些堅(jiān)持非營(yíng)利的組織雖然主觀上愿意開(kāi)展公益活動(dòng)，但卻由于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題而難以開(kāi)展活動(dòng)，表現(xiàn)為經(jīng)費(fèi)短缺型的志愿失靈。三是管理的混亂造成非營(yíng)利組織的公益性不足。由于缺乏健全的管理機(jī)制，一些非營(yíng)利組織或者采取行政化運(yùn)作，在成為政府附屬物的情況下，采取行政性、科層制的管理方式，或者采取家長(zhǎng)式運(yùn)作，在大量草根性的非營(yíng)利組織中，基本上是誰(shuí)出錢(qián)建立誰(shuí)說(shuō)了算，活動(dòng)不透明不公開(kāi)，其公益性難以得到充分顯現(xiàn)。這些情況表明，借鑒國(guó)外非營(yíng)利組織的運(yùn)行機(jī)制促進(jìn)我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及構(gòu)建和諧社會(huì)需要的“社會(huì)第三域”，已是適應(yīng)改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的當(dāng)務(wù)之急。

二、國(guó)外非營(yíng)利組織的運(yùn)行機(jī)制

對(duì)國(guó)外非營(yíng)利組織的運(yùn)行機(jī)制的探討，我們可以從準(zhǔn)入機(jī)制、資金動(dòng)員機(jī)制、管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制等幾個(gè)方面來(lái)加以總結(jié)歸納。

（一）準(zhǔn)入門(mén)檻低

在國(guó)外，注冊(cè)非營(yíng)利組織一般都是比較簡(jiǎn)單的事情。成立非營(yíng)利組織在西方國(guó)家屬于公民自由結(jié)社的基本權(quán)利，在登記注冊(cè)上政府一般不會(huì)過(guò)多阻撓干涉。在有些國(guó)家只要不違背一些法律特殊規(guī)定，非營(yíng)利組織的成立一般無(wú)須登記注冊(cè)。比如，意大利在憲法中就規(guī)定，公民享有不經(jīng)許可即可自由結(jié)社的權(quán)利。英國(guó)的志愿組織成立也比較隨意，只要有3個(gè)人，有自己的章程，不向政府要錢(qián)，則無(wú)需登記就可成立并開(kāi)展活動(dòng)。實(shí)行這種制度就意味著成立社團(tuán)無(wú)需登記，但會(huì)在違反法律時(shí)實(shí)行“追懲制”，國(guó)家會(huì)追懲非營(yíng)利組織的相關(guān)責(zé)任。對(duì)非營(yíng)利組織的違法違規(guī)行為，有的國(guó)家則實(shí)行“預(yù)防制”，即成立社團(tuán)需要登記注冊(cè)，但手續(xù)也較簡(jiǎn)單、門(mén)檻較低。比如，在加拿大，不需要主管單位，無(wú)論是本國(guó)還是外國(guó)人，只要年滿18歲，理事會(huì)最少5人，理事最少3人，有證明理事精神正常、沒(méi)有破產(chǎn)的公證書(shū)，所用名稱與已登記團(tuán)體名稱不重復(fù)，章程表述的活動(dòng)宗旨只要不主張暴力，交申請(qǐng)費(fèi)500元，經(jīng)承辦人審核批準(zhǔn)就可成立非營(yíng)利組織。①在英國(guó)，對(duì)于成立旨在推進(jìn)教育、宗教、醫(yī)療衛(wèi)生和進(jìn)行扶貧濟(jì)困的慈善組織，則必須到政府部門(mén)登記，經(jīng)過(guò)慈善委員會(huì)批準(zhǔn)才可以開(kāi)展活動(dòng)，相對(duì)也比較寬松。

（二）政府資金支持力度大

1980年代之后，英國(guó)、美國(guó)等西方發(fā)達(dá)國(guó)家將強(qiáng)制性的競(jìng)爭(zhēng)引入公共服務(wù)領(lǐng)域。福利多元化隨著市場(chǎng)多元化發(fā)展起來(lái)，政府原來(lái)承擔(dān)的一些社會(huì)福利職能和提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)移給非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，政府也開(kāi)始鼓勵(lì)非營(yíng)利志愿服務(wù)組織的發(fā)展，鼓勵(lì)它們通過(guò)收費(fèi)、社會(huì)捐助、銀行低息或無(wú)息貸款等方式解決經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題。在美國(guó)，政府對(duì)非營(yíng)利組織的政府撥款、簽約服務(wù)和各類(lèi)津貼占非營(yíng)利組織資金來(lái)源的31%（有時(shí)會(huì)占到一半以上），會(huì)費(fèi)、服務(wù)收費(fèi)和其他收入占51%，私人捐款占18%。英國(guó)政府1995年支持包括非營(yíng)利組織在內(nèi)的各種社團(tuán)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)為27億英鎊，大部分來(lái)源于政府的博彩業(yè)收入，總的來(lái)看，政府撥款占了其總收入的40%左右，如果再加上其經(jīng)營(yíng)收入，已經(jīng)占了其總收入的90%，其余10%來(lái)自民間捐助。在加拿大，政府撥款、簽約服務(wù)和各類(lèi)津貼占非營(yíng)利組織資金來(lái)源的56.5%，會(huì)費(fèi)和服務(wù)收費(fèi)占31.45%，各類(lèi)捐款占12.1%。在德國(guó)，政府的撥款更是占了70%，4%為民間捐助，其余為營(yíng)業(yè)收入，從資金來(lái)源上具有“準(zhǔn)政府”性質(zhì)。在法國(guó)，政府撥款占了60%，其余來(lái)自經(jīng)營(yíng)收入和個(gè)人捐款。在意大利，政府撥款占了43%，經(jīng)營(yíng)收入占了一半以上。在澳大利亞，非營(yíng)利組織資金的56%來(lái)自政府，有12%來(lái)自慈善捐助，有21%來(lái)自營(yíng)業(yè)收入，另外，澳大利亞每年通過(guò)減免稅對(duì)非營(yíng)利組織的間接支持達(dá)到4億澳元。②從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，非營(yíng)利組織主要有四種經(jīng)費(fèi)來(lái)源：一是會(huì)員的會(huì)費(fèi)；二是政府撥款，近年來(lái)主要是通過(guò)契約轉(zhuǎn)讓一些公共服務(wù)項(xiàng)目；三是基金會(huì)和企業(yè)的資助；四是服務(wù)收費(fèi)。其中后三項(xiàng)占經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主要部分。

（三）健全的董事會(huì)管理機(jī)構(gòu)

歐美國(guó)家的非營(yíng)利組織一般以董事會(huì)、首席執(zhí)行官、專職受薪工作人員、志愿者的基本架構(gòu)來(lái)組織運(yùn)行。董事會(huì)是非營(yíng)利組織的最高組織管理機(jī)關(guān)。董事會(huì)的董事是由董事大會(huì)選舉產(chǎn)生的，董事必須履行非營(yíng)利組織的使命，熱心社區(qū)志愿服務(wù)，為志愿服務(wù)奉獻(xiàn)自己的時(shí)間、精力和財(cái)力，有組織才能，有一定的代表性。因而董事大多是社會(huì)名流、政府官員或前政府官員、商界巨子、銀行家、律師等，他們能夠?yàn)橹驹阜?wù)提供信息、提供法律援助和資金支持等。董事的任期一般為3—5年，在任期間是志愿的，沒(méi)有報(bào)酬。所有董事會(huì)成員的罷免必須有正當(dāng)?shù)睦碛?，通過(guò)合法的程序以董事會(huì)多數(shù)票表決來(lái)決定。非營(yíng)利組織中的董事會(huì)、首席執(zhí)行官、專職受薪工作人員、志愿者各司其職、分工明確，共同協(xié)作完成組織使命。

第一，董事會(huì)的職責(zé)。董事會(huì)負(fù)責(zé)確定本志愿服務(wù)組織的使命，確定首席執(zhí)行官并支持和監(jiān)督他的工作，考慮社區(qū)志愿服務(wù)的需求，促進(jìn)社區(qū)居民和官員之間的溝通，做到上情下達(dá)，下情上達(dá)，負(fù)責(zé)非營(yíng)利組織的資金來(lái)源，編制預(yù)算和資金使用計(jì)劃。制定志愿服務(wù)發(fā)展的規(guī)劃，監(jiān)督和評(píng)估志愿服務(wù)的質(zhì)量，處理董事會(huì)的日常事務(wù)等。董事會(huì)一般設(shè)立董事長(zhǎng)一名和副董事長(zhǎng)若干名。

第二，首席執(zhí)行官的職責(zé)。董事會(huì)聘用首席執(zhí)行官一名，負(fù)責(zé)非營(yíng)利組織的日常管理和運(yùn)作。首席執(zhí)行官通常也是董事會(huì)成員，他領(lǐng)導(dǎo)全體非營(yíng)利組織的工作人員，保證董事會(huì)確定的組織使命、計(jì)劃和各項(xiàng)政策的貫徹執(zhí)行。首席執(zhí)行官的職責(zé)使命就是忠實(shí)執(zhí)行董事會(huì)的各項(xiàng)決策。董事會(huì)一般不干預(yù)首席執(zhí)行官的具體工作，但要對(duì)他的工作實(shí)行監(jiān)督和考核。

第三，受薪工作人員的職責(zé)。受薪工作人員具體負(fù)責(zé)志愿服務(wù)工作的組織和協(xié)調(diào)，志愿者的動(dòng)員、組織和培訓(xùn)，協(xié)助首席執(zhí)行官完成董事會(huì)所確定的非營(yíng)利組織的使命。受薪工作人員應(yīng)掌握科學(xué)評(píng)估地方志愿者的方法和解決社會(huì)政策問(wèn)題的措施，如對(duì)失業(yè)人員的志愿工作。受薪工作人員招募、挑選和有效安置志愿者，要充分考慮志愿者的需求、動(dòng)機(jī)以及職業(yè)社會(huì)工作者和志愿工作者各自的角色功能，合理有效安置志愿服務(wù)，明確對(duì)志愿者監(jiān)督的意義。受薪工作人員要掌握支持志愿者的時(shí)間以及與志愿者一起工作的技巧，包括社會(huì)工作者現(xiàn)有技巧的可轉(zhuǎn)移性。受薪工作人員要充分認(rèn)識(shí)和掌握志愿工作對(duì)服務(wù)對(duì)象以及志愿者本身的潛在價(jià)值和局限性。[3]

第四，志愿者的職責(zé)。志愿者要從事具體的志愿服務(wù)，為受助者提供所需要的幫助，根據(jù)受助者的需求提供服務(wù)、開(kāi)展工作，以實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織的使命。

（四）多方的社會(huì)監(jiān)督檢查，保持其公益性質(zhì)

歐美發(fā)達(dá)國(guó)家為了保證非營(yíng)利組織的公益性質(zhì)，除了重視加強(qiáng)各自內(nèi)部管理外，還從各方面對(duì)其運(yùn)作過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督檢查。例如，美國(guó)就有一些處在非營(yíng)利組織之外的獨(dú)立部門(mén)，像國(guó)家慈善信息局（Narional Charties Informartion Bureau，簡(jiǎn)稱NCIB）、商務(wù)發(fā)展局理事會(huì)的慈善咨詢服務(wù)部（Philanthropic Advisory Service of the Council of Better Better Business Bureaus，簡(jiǎn)稱CBBB）、福音教會(huì)的財(cái)務(wù)理事會(huì)（Evangelical Council for Financial Accoumtability，簡(jiǎn)稱ECFA）等，負(fù)責(zé)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管，并給非營(yíng)利組織制定了無(wú)私奉獻(xiàn)、對(duì)公眾負(fù)責(zé)、慎用社會(huì)資源、服從法律等九條道德標(biāo)準(zhǔn)以加強(qiáng)行業(yè)自律，其目的就是促使其保持公益性質(zhì)，禁止組織內(nèi)部以偷逃稅為目的的超額利益交易。為了兼顧公平與效率，英國(guó)設(shè)立了由政府、公益組織、國(guó)家公共部門(mén)的代表組成的“慈善委員會(huì)”負(fù)責(zé)公益組織的認(rèn)定、監(jiān)督和管理。加拿大則設(shè)有一個(gè)全國(guó)性的組織評(píng)估不同慈善部門(mén)的機(jī)構(gòu)，鑒定通常包括工作回顧、機(jī)構(gòu)政策。另外，加拿大還有慈善中心之類(lèi)的組織來(lái)監(jiān)督慈善團(tuán)體是否合乎道德規(guī)范和基本準(zhǔn)則。由于沒(méi)有直接的利益關(guān)系，獨(dú)立部門(mén)在治理中可以較好地堅(jiān)持公平、公正原則并發(fā)揮好監(jiān)督作用。在這些國(guó)家，政府還通過(guò)會(huì)計(jì)制度加強(qiáng)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)督檢查，考核其資金的使用情況，增強(qiáng)其運(yùn)營(yíng)的透明度，以增強(qiáng)公眾對(duì)非營(yíng)利組織的信心。例如，在德國(guó)，有關(guān)部門(mén)要檢查從政府領(lǐng)取資助的非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)和項(xiàng)目執(zhí)行情況，違法的非營(yíng)利組織要由司法部門(mén)負(fù)責(zé)解決。

三、發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織運(yùn)作機(jī)制對(duì)我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的啟示

結(jié)合我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展的實(shí)際，發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織的運(yùn)作機(jī)制對(duì)我們有三個(gè)方面重要啟示。

（一）完善準(zhǔn)入機(jī)制

在準(zhǔn)入方面，我國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織實(shí)行嚴(yán)格的預(yù)防制。我國(guó)非營(yíng)利組織注冊(cè)時(shí)強(qiáng)調(diào)雙重管理，即業(yè)務(wù)主管部門(mén)和登記管理機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)核準(zhǔn)登記的社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)日常管理。[2]這就是說(shuō)，非營(yíng)利組織必須找一個(gè)婆家，找一個(gè)主管單位，否則不予注冊(cè)登記。這種嚴(yán)苛的準(zhǔn)入管理制度又造成我國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展中的諸多問(wèn)題。一是強(qiáng)化了行政單中心管理運(yùn)行模式，在對(duì)非營(yíng)利組織的管理中加強(qiáng)了行政功能的路徑依賴，具有濃厚的行政化色彩。二是降低了非營(yíng)利組織的獨(dú)立法人地位。三是形成了“主管單位難找、黑戶增多”的現(xiàn)象。許多業(yè)務(wù)主管單位在定編制、定人員、定任務(wù)時(shí)沒(méi)有承擔(dān)管理民間組織的責(zé)任和責(zé)任人，所以不愿充當(dāng)業(yè)務(wù)主管部門(mén)，法律也沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)或事業(yè)單位必須成為非營(yíng)利組織的業(yè)務(wù)主管單位，因此許多民間組織成立時(shí)往往要頗費(fèi)周折地找業(yè)務(wù)主管單位。而找主管單位需要“內(nèi)線”和一定的“強(qiáng)關(guān)系”，有的非營(yíng)利組織由于找不到業(yè)務(wù)主管單位不得不放棄成立的打算，有的干脆不注冊(cè)而成為黑戶，或者不得不到工商部門(mén)注冊(cè)成為“商戶”。我國(guó)非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入注冊(cè)還實(shí)行“唯一性”管理原則，即只要有一個(gè)組織預(yù)先登記注冊(cè)，其他的同類(lèi)組織就無(wú)法登記注冊(cè)，這條行政命令對(duì)于行業(yè)協(xié)會(huì)有其根據(jù)，但卻使得許多在同一領(lǐng)域內(nèi)有所作為的社團(tuán)、民辦非企申請(qǐng)人無(wú)法注冊(cè)成為合法組織，導(dǎo)致它們不是成為黑戶，就是只能到工商局注冊(cè)，因而享受不到民間組織應(yīng)有的政策優(yōu)惠。還有一個(gè)注冊(cè)門(mén)檻就是資金的限制。這種限制性規(guī)定就其目前作為法人要承擔(dān)民事責(zé)任和義務(wù)來(lái)說(shuō)是必要的，但問(wèn)題是注冊(cè)門(mén)檻相對(duì)于我國(guó)人民的收入水平來(lái)說(shuō)有些偏高。在德國(guó)，只需5萬(wàn)歐元（約合人民幣50萬(wàn)元）就可注冊(cè)“合法認(rèn)證基金會(huì)（The Legally Recognized Foundation）”，而在我國(guó)2004年2月頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》第二章第二款規(guī)定：“全國(guó)性公募基金會(huì)的原始基金不低于800萬(wàn)元人民幣，地方性公募基金會(huì)的原始基金不低于400萬(wàn)元人民幣，非公募基金會(huì)的原始基金不低于200萬(wàn)元人民幣；原始基金必須為到賬貨幣資金”。就我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平來(lái)說(shuō)，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比我國(guó)非營(yíng)利組織的資金準(zhǔn)入門(mén)檻明顯偏高。對(duì)此，在考慮中國(guó)國(guó)情基礎(chǔ)上，應(yīng)該予以適當(dāng)降低。從上述三個(gè)方面看，政府對(duì)非營(yíng)利組織的準(zhǔn)入及個(gè)人組建非營(yíng)利組織構(gòu)建社會(huì)“第三域”方面遠(yuǎn)沒(méi)有市場(chǎng)領(lǐng)域中個(gè)人組織公司所具有的寬松條件。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，非營(yíng)利組織的作用日益顯現(xiàn)，因?yàn)榉菭I(yíng)利組織主要是提供和生產(chǎn)公益服務(wù)而不是私益服務(wù)，不是為了贏利，具有不可替代性。對(duì)此，政府應(yīng)該為非營(yíng)利組織的發(fā)展創(chuàng)造適當(dāng)寬松的條件，必須創(chuàng)造制度條件激勵(lì)個(gè)人組織或參與這樣的組織并自愿負(fù)擔(dān)服務(wù)成本，否則，這些組織難以發(fā)展起來(lái)。所以，逐步取消雙重管理和“唯一性”限制，降低資金門(mén)檻，是鼓勵(lì)人們成立非營(yíng)利組織的首要措施。

（二）改進(jìn)資金動(dòng)員機(jī)制

非營(yíng)利組織不同于政府可以通過(guò)征稅獲取資源，也不同于以營(yíng)利為目的的企業(yè)可以名正言順地追逐利潤(rùn)，它的生存發(fā)展面臨政府、企業(yè)和社會(huì)的資源依賴。首先，改進(jìn)政府資金的支持方式。有的研究者認(rèn)為為了保持獨(dú)立性，非營(yíng)利組織應(yīng)該拒絕政府的撥款和企業(yè)的贊助，這種說(shuō)法是不對(duì)的。如上所述，就是在發(fā)達(dá)國(guó)家，這種資助也是必不可少的。關(guān)鍵問(wèn)題不在于資助與否，而在于資助的方式。就是說(shuō)，在這里關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)由“全能型”政府到“能促型(enabling role)”政府的轉(zhuǎn)變，通過(guò)政府與非營(yíng)利組織的剝離和非營(yíng)利組織的去行政化過(guò)程，建立兩者的規(guī)范關(guān)系，包括政府通過(guò)簽訂契約和合同委托授權(quán)（政府補(bǔ)貼和政府購(gòu)買(mǎi)制）、競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)或者采取直接的經(jīng)費(fèi)劃撥的形式提供資金支持。把原來(lái)由政府職能部門(mén)承擔(dān)的公共服務(wù)交給非營(yíng)利組織承擔(dān)，將是今后非營(yíng)利組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)、契約方式獲取政府資金支持的方向。實(shí)際上，資金支持力度的加大并不否認(rèn)非營(yíng)利組織的主體性地位，尤其在非營(yíng)利組織初創(chuàng)時(shí)，由政府提供一些啟動(dòng)資金或經(jīng)營(yíng)物產(chǎn)、場(chǎng)所，并對(duì)這些資源實(shí)行零租金或低租金，實(shí)際上就是在做扶持和培育非營(yíng)利組織的工作。其次，通過(guò)服務(wù)收費(fèi)實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織發(fā)展。提供公共服務(wù)的服務(wù)組織和提供俱樂(lè)部產(chǎn)品的服務(wù)組織都可以通過(guò)服務(wù)收費(fèi)滾動(dòng)發(fā)展，如養(yǎng)老院、非營(yíng)利的教育部門(mén)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、文化機(jī)構(gòu)、以及社區(qū)服務(wù)中心等社區(qū)非營(yíng)利組織及促進(jìn)會(huì)員交往和互助的協(xié)會(huì)類(lèi)非營(yíng)利組織等。再次，爭(zhēng)取社會(huì)捐助和基金會(huì)的支持。政府資助的一般是政府在機(jī)構(gòu)改革中承接政府轉(zhuǎn)移職能的NPO，或者具有社會(huì)保障功能和社區(qū)服務(wù)功能的NPO，服務(wù)收費(fèi)一般也是這類(lèi)具有滿足居民物質(zhì)文化需求的服務(wù)組織收回服務(wù)成本、維持生存發(fā)展的條件，但有些推動(dòng)民主政治、動(dòng)植物保護(hù)、環(huán)保宣傳等方面的NPO則往往靠海內(nèi)外社會(huì)捐助和各種基金會(huì)的支持才能生存，這就需要培育社會(huì)捐贈(zèng)主體、宣傳捐贈(zèng)文化、實(shí)行遺產(chǎn)稅等一系列措施的跟進(jìn)。

（三）健全管理機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

嚴(yán)格的組織監(jiān)督和管理是保證非營(yíng)利組織的公益性的重要前提。在NPO運(yùn)作過(guò)程中，追求和分配利潤(rùn)的沖動(dòng)、賬目與活動(dòng)不公開(kāi)、活動(dòng)不開(kāi)展、公益性弱化等現(xiàn)象都要求我們必須借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，健全我們的管理制度和監(jiān)督制度。在管理中，除了實(shí)行董事會(huì)制度和對(duì)組織活動(dòng)、募捐情況、經(jīng)費(fèi)使用去向、使用效果公開(kāi)透明外，還要實(shí)行包括政府、捐助人、受助人、社會(huì)大眾、獨(dú)立部門(mén)等多主體監(jiān)督。政府在規(guī)范NPO的發(fā)展方向及用政策引導(dǎo)發(fā)展重點(diǎn)方面，在相關(guān)部門(mén)依法實(shí)施的稅務(wù)監(jiān)督和財(cái)務(wù)、審計(jì)監(jiān)督方面，在對(duì)NPO的違規(guī)處罰方面，其作用無(wú)可替代。比如，對(duì)于獲取超額利益的非營(yíng)利組織利益相關(guān)者，在既得利益者沒(méi)有返還超額所得以糾正這筆不合理的交易時(shí)，政府必須對(duì)其加以懲罰。對(duì)于非法的和違法的NPO，政府還具有依法取締的權(quán)力。其次，我國(guó)在對(duì)非營(yíng)利組織的治理中，最缺乏的就是行業(yè)自律和多邊信譽(yù)約束機(jī)制，缺乏行業(yè)在入口管理、行業(yè)認(rèn)可、績(jī)效評(píng)估、行業(yè)激勵(lì)和行業(yè)規(guī)制中的作用，把這些責(zé)任推給因過(guò)度勞累而疲憊不堪的政府部門(mén)，導(dǎo)致的結(jié)果是管理上的行政化色彩過(guò)濃及政府的越位缺位等現(xiàn)象。所以，隨著非營(yíng)利組織的發(fā)展，我國(guó)可以首先成立“非營(yíng)利組織聯(lián)合會(huì)”或“民間組織協(xié)會(huì)”之類(lèi)的獨(dú)立部門(mén)，中國(guó)青少年基金會(huì)、北京市西城區(qū)民間組織服務(wù)中心在這方面為我們提供了經(jīng)驗(yàn)依據(jù)。③另外，捐助人、受助者和社會(huì)大眾都有權(quán)對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行監(jiān)督，都有權(quán)了解非營(yíng)利組織的財(cái)務(wù)狀況及運(yùn)作過(guò)程，并對(duì)其不法行為進(jìn)行舉報(bào)和監(jiān)督。

四、結(jié)論與討論：建立與政府相互增權(quán)的合作伙伴關(guān)系

非營(yíng)利組織運(yùn)作機(jī)制雖然涉及到方方面面，但其與政府的關(guān)系則是主要問(wèn)題所在。實(shí)際上，兩者伙伴關(guān)系的建立、兩者的互信與合作正是促進(jìn)非營(yíng)利組織健康發(fā)展的重要條件。西方發(fā)達(dá)國(guó)家非營(yíng)利組織健全的運(yùn)行機(jī)制，與它和政府建立平等的伙伴關(guān)系有很強(qiáng)的相關(guān)性。如果政府對(duì)其活動(dòng)總是不放心，總是提防，兩者的伙伴關(guān)系就無(wú)法建立，政府怎么降低準(zhǔn)入門(mén)檻并鼓勵(lì)其建立資金動(dòng)員機(jī)制？如果政府成為全能政府，無(wú)所不管，包辦代替一切，社會(huì)就失去了生機(jī)活力，政府代替了非營(yíng)利組織的活動(dòng)，同樣也沒(méi)有了非營(yíng)利組織的生存空間和發(fā)展空間。另一方面，如果非營(yíng)利組織無(wú)視政府的政策法規(guī)，追求盈利，甚至超越政策底線，或者無(wú)所作為，沒(méi)有發(fā)揮社會(huì)第三域的作用，其公益和互益性質(zhì)顯現(xiàn)不出來(lái)，充當(dāng)不了社會(huì)第二管理系統(tǒng)和第二服務(wù)系統(tǒng)的職能，那么真實(shí)的伙伴關(guān)系也無(wú)法建立，非營(yíng)利組織也無(wú)法得到政府的支持。

實(shí)際上，降低準(zhǔn)入門(mén)檻、提供資金支持、強(qiáng)化組織管理和社會(huì)監(jiān)督，哪一方面都離不開(kāi)伙伴關(guān)系的建立。在相互敵對(duì)的基礎(chǔ)上，非營(yíng)利組織無(wú)法建立健全運(yùn)作機(jī)制。所以，我們強(qiáng)調(diào)建立健全非營(yíng)利組織的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)際上，核心問(wèn)題就是要處理好非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系：非營(yíng)利組織真正能為政府分憂解愁，解決環(huán)保、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)矛盾方面的問(wèn)題，成為政府在這些方面的功能替代；反過(guò)來(lái)，政府感覺(jué)到NPO是信得過(guò)、用得上、離不開(kāi)的伙伴，政府就會(huì)在法規(guī)、政策、資金、監(jiān)督等方面提供支持，就可能降低準(zhǔn)入門(mén)檻，增加資金扶持的力度，以及通過(guò)稅法的完善、自身的改革、職能的轉(zhuǎn)移、輿論的宣傳等動(dòng)員社會(huì)力量支持非營(yíng)利組織的發(fā)展，為非營(yíng)利組織的發(fā)展提供良好的社會(huì)生態(tài)環(huán)境。當(dāng)然，這些支持都要以非營(yíng)利組織的去行政化為前提，否則，非營(yíng)利組織就缺乏獨(dú)立的目標(biāo)及社會(huì)公信力，缺乏獨(dú)立目標(biāo)和公信力的組織也就失去了自己的發(fā)展空間。所以，正確處理非營(yíng)利組織與政府的關(guān)系才是健全非營(yíng)利組織運(yùn)行機(jī)制進(jìn)而促進(jìn)非營(yíng)利組織健康發(fā)展的關(guān)鍵。

[1]于曉，李姿姿.當(dāng)代中國(guó)社團(tuán)官民二重性的制度分析——以海淀區(qū)個(gè)私協(xié)會(huì)為個(gè)案[J].開(kāi)放時(shí)代，2001，（9）.

[2]賈西津.國(guó)外非營(yíng)利組織管理體制及其對(duì)中國(guó)的啟示[J].社會(huì)科學(xué)，2004，（4）.

[3]張慧蕓.從日本非營(yíng)利組織視角看我國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展[J].安徽文學(xué)，2008，（6）.

［注 釋］

①、②本文的數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)多次核對(duì)，有些數(shù)據(jù)在不同的引文中多少有出入，本文盡量引用了國(guó)外版本原始數(shù)據(jù)，比如薩拉蒙的《全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門(mén)視界》中的數(shù)據(jù)，與王紹光所著的《多元與統(tǒng)一》中的數(shù)據(jù)有些微差別，就改用了前者的數(shù)據(jù)。對(duì)于不能找到確切來(lái)源的數(shù)據(jù)，在修改中就刪去了。參考的國(guó)外著作主要是2002年社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社出版的萊斯特?M.薩拉蒙著的《全球公民社會(huì)——非營(yíng)利部門(mén)視界》，2002年中國(guó)人民大學(xué)出版社出版的E.S.薩瓦斯著的《民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系》。

③中國(guó)青基會(huì)就倡議成立了“希望工程全國(guó)監(jiān)察委員會(huì)”進(jìn)行自我監(jiān)督，委員會(huì)由政府部門(mén)、新聞媒介、捐款人代表、上級(jí)主管部門(mén)等相關(guān)方面的人士組成，行使對(duì)希望工程的社會(huì)監(jiān)督職能，保證希望工程在監(jiān)督機(jī)制的制約和保護(hù)下，穩(wěn)步健康發(fā)展。

C912.21

A

1008-8466（2012）01-0015-05

2011-10-27

張洪武（1962— ），男，北京人，北京市社會(huì)科學(xué)院科社研究所副研究員，北京市科學(xué)社會(huì)主義學(xué)會(huì)理事，北京市第八屆青聯(lián)委員，主要從事政治學(xué)與公共管理研究。

張忠義］