高校國有資產使用中控制變量探析

劉志敏，劉 鏞

(重慶理工大學，重慶 400050)

過去10多年，我國高等教育實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。然而，大規(guī)模擴招和新校區(qū)建設使高等教育快速走向大眾化的同時，也讓許多高校債臺高筑，深陷債務危機。根據(jù)審計署最新審計結果，截至2010年年底，全國1 164所地方所屬普通高校有地方政府性債務，金額達2 634.98億元。另一方面，不少高校在資產使用方面還存在諸多問題，資產利用效率不高現(xiàn)象普遍存在，使得原本就有限的高校資產難發(fā)揮其應有效率，這進一步加劇了高校資產運營所面臨的困境。如何在困境下，通過使用資產制度建設、改善使用管理，從而真正提高辦學質量，成為擺在高校管理者和理論研究者面前的重大課題。高校資產利用效率是資產配置和資產使用兩個變量的函數(shù)，資產配置是一個常量，資產使用是一個變量，在一定時間內，一個高校資產總量是不會變化的，但如何使用資產卻是變化的，因此，考察資產有形管理只是問題的一個方面，而更重要的是在于考察資產的使用變量的變化情況，只有將這兩個常量和變量結合起來考察，才能客觀地檢驗高校資產的利用效率［1］。

一、高校國有資產的性質及其特征

據(jù)《事業(yè)單位會計準則》，“資產是企業(yè)擁有或者控制的能以貨幣計量的經濟資源，包括各種財產、債權和其他權利”。作為資產的一個重要組成部分，高校國有資產首先具有資產的一般屬性，即必須能夠用貨幣來計量，且預期能夠為高校帶來經濟利益流入等。而高校國有資產本身還具有準公共產品屬性，這就決定了它還具有一定的特殊性。主要包括非經營性、資金來源的復雜性和資源配置的特殊性等［2］。

二、高校國有資產使用中存在的主要問題

1)缺乏國有資產使用管理觀念

據(jù)調查，高校管理工作普遍存在“重購置，輕使用”的現(xiàn)象，忽視現(xiàn)有資產的使用效益，造成了資產的不必要浪費。對實物資產管理也缺乏嚴格的驗收審批、使用和保管制度等，系統(tǒng)的制度規(guī)范和有效的內部管理機制還沒有完全建立起來。在有些高校中，需要的國有資產購置以后，對其如何進行使用管理的概念模糊，從而導致國有資產的使用效率低下。比如，國外的許多高校的圖書館、實驗室24小時全天開放，供教師和學生使用，而國內高校圖書館、實驗室開放時間一般只有8小時，開放時間僅僅只有國外同行的三分之一，可見開放時間極其有限，自然造成設備閑置，設備利用效率不高。

2)資產使用管理主體不明，多頭交叉管理

高校的國有資產使用管理沒有建立責權明確的運行機制。目前，不少高校實行固定資產的歸口管理，資產使用管理的職能由各部門分別負責，其結果是各職能部門的管理權限和責任都沒有得到很好的落實，激勵和約束機制沒有建立起來:對于資產管理得力的單位和個人，沒有適當?shù)谋碚煤酮剟?而對于資產管理差的部門和個人，也沒有相應的追究責任機制。

事實上，上述現(xiàn)象的根本原因在于:資產使用管理的職責不落實。表面上看，高校國有資產管理職能部門不少，但實際上，對于國有資產誰都不負責任。職責不清，相互推諉，尚沒有形成真正意義上責權明晰的高校國有資產使用管理制度體系［3］。

3)資產使用效率低下

理論上講，高校固定資產應該依據(jù)教學科研實際需要，按照學校行政計劃進行配置，實行預算管理。但從目前的狀況來看，不少高校對資產缺乏有效的預算管理和控制。一方面，對資產的管理存在“重預算安排，輕后續(xù)使用管理”的普遍現(xiàn)象，難以形成資產的集中管理、資源共享、統(tǒng)一調配、物盡其用，造成固定資產的使用壽命縮短、利用率低下，從而形成浪費，資產流失嚴重。據(jù)重慶市教委統(tǒng)計，高校儀器設備中，有20%以上處于閑置狀態(tài)，而價格昂貴的大型科研設備，利用率最高不超過15%，使用效率低下，且資產補償嚴重不足。

三、內部控制建設:強化高校國有資產使用管理的契機

新一輪的行政事業(yè)單位內部控制建設正在全面鋪開，為強化高校國有資產使用管理提供了新的契機［4－5］。近年來，為了促進行政事業(yè)單位加強和規(guī)范內部控制，提高內部管理水平和風險防范能力，財政部在深入研究和廣泛調研的基礎上，擬定了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(征求意見稿)》(以下簡稱《規(guī)范》)［6］。

《規(guī)范》提出，固定資產控制的最終目標為:“防范固定資產業(yè)務中的差錯和舞弊，保護固定資產的安全和完整”，最終“確保國有資產不流失，合理配置國有資產，保障行政事業(yè)單位履行職能，提高固定資產運營效率”［6］。而國有資產管理的目標可以概括為:防止國有資產流失和確保國有資產保值增值?？梢?，國有資產管理是內部控制建設的題中應有之義。為了維護國有資產的安全完整，合理配置和有效利用國有資產，保障和促進各項事業(yè)的順利發(fā)展，必須加強對行政事業(yè)單位固定資產的內部控制。

四、健全內部控制，構建“高校國有資產”的“安全網(wǎng)”

1)強化風險意識，完善治理結構

首先，高校管理者要強化風險意識，真正認識到國有資產流失有可能引發(fā)財務危機，并嚴重危害到學校的長遠發(fā)展。因此，高校管理者要更加牢固地樹立和認識“科學發(fā)展觀”——科學規(guī)劃高校的建設規(guī)模和發(fā)展速度，使學校各項建設活動處于良好的資金保障和制度約束之下，保持良好、可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢。

為克服“所有者缺位”的缺陷，高校應逐步引入現(xiàn)代企業(yè)管理理念，在內部建立起決策、執(zhí)行和監(jiān)督相互分離、相互制衡的治理機制。其中，關鍵環(huán)節(jié)是要完善高校重大事項的決策機制。比如，可以考慮在優(yōu)化高校董事會成員結構的基礎上，對高校董事會進行重新定位，把董事會作為高校的最高權力機構和決策機構，確保高校重大決策的科學性和高校財務的良好運轉。

2)進一步完善高校職能機構

“單位經濟活動的決策、執(zhí)行和監(jiān)督應當相互分離”是內部控制的基本要求，為此，首先需要建立健全組織機構。目前，不少高校組織機構存在行政管理機構繁雜，人員煩冗，職責不清，缺乏定量的考核體系，部門之間溝通協(xié)調較差等問題，運行結果不盡如人意。因此，高校依據(jù)自身特點，完善組織機構，形成高效率的職責分工和制衡機制，提高執(zhí)行效率，滿足學校國有資產管理和內部決策需要。例如，高校應明確崗位職責，尤其加強不相容崗位分離控制。

高校組織機構的設置和職責分工還須符合互相制約的規(guī)定，因此，組織機構的職責權限必須先得到授權，強化授權批準控制需要明確各個職位的業(yè)務范圍、審批程序和相關責任，高校管理層在授權范圍內行使職權，強化授權批準控制，禁止在授權之外存在任何形式的特權。對于重大事項必須經過集體研究決策審批制度，任何人不得單獨進行決策或擅自改變集體決策。

3)完善資產使用管理制度

經過多年的建設，我國高校的固定資產管理方面的規(guī)章制度還是比較健全的，但這些規(guī)章制度有很大一部分是在傳統(tǒng)思維模式下制訂的，在新的時期，尤其是在市場經濟體制已經比較成熟、網(wǎng)絡經濟和知識經濟飛速發(fā)展的情況下，高校面臨對外投資增加、服務社會化等諸多新情況、新問題，有些規(guī)章制度難以適應新形勢下的固定資產配置和使用管理的需要。因此，亟須對學校原有的規(guī)章制度重新梳理，進行必要的補充和完善，以適應新時期學校各項事業(yè)發(fā)展的需要。在此基礎上，高校應當著力建立健全固定資產管理崗位責任制，明確內部相關部門和崗位的職責權限，強化對固定資產的驗收、使用、保管和處置等環(huán)節(jié)的控制。

4)建立風險評估機制

為保證國有資產使用管理效率，及時發(fā)現(xiàn)潛在問題，高校應充分利用內外部監(jiān)督相結合的形式，對來自各個方面的潛在風險進行評估，并建立起相應的有效的風險預警體系。在建立風險評估機制時，應充分全面的借鑒科學的計量分析方法，廣泛搜集高校日常運行過程中的有效數(shù)據(jù)，例如年度財務報表信息、收支預算數(shù)據(jù)、發(fā)展方向與規(guī)劃等相關財務資料，采用比例分析、數(shù)學模型等方法來迅速及時地發(fā)現(xiàn)高校存在的潛在風險，并告知高校的管理層。

為構建行之有效的風險預警體系，高校應建立信息管理組織機構，并配備專業(yè)人員，進行信息收集、數(shù)據(jù)處理、信息反饋等活動，為建立行之有效的內部控制風險預警系統(tǒng)提供有效地支撐和保障［7］。另外，高校還應當建立重大風險預警機制和突發(fā)事件的應急處理機制，如若發(fā)生意外事件，能夠有條不紊地啟動應急預案，使突發(fā)事件能夠妥善處理。

5)加強對內部控制的再監(jiān)督

內部控制是一個過程，要確保執(zhí)行效果良好，就必須對內部控制進行監(jiān)督。一方面需要由高校內部審計、監(jiān)察部門對國有資產管理的各個環(huán)節(jié)進行監(jiān)督;另一方面須對國有資產管理存在的問題進行考核反饋，以完善內部控制。對高校固定資產實行有效的管理，完善高校的控制環(huán)境，進行全面、有效的風險評估，建立有效的考核體系和信息傳導與溝通機制，加強監(jiān)督，強化控制活動的效率、效果，加強動態(tài)控制，應該是我國高校國有資產管理的有效途徑［8］。

［1］毛程連.國有資產管理學［M］.上海:復旦大學出版社，2005.

［2］財政部.事業(yè)單位國有資產管理暫行辦法［EB/OL］.(2006－05－30).http://baike.baidu.com/view/2450725.htm.

［3］劉小玲.高等學校國有資產管理存在的問題及對策研究［D］.湖南湘潭:湘潭大學，2008.

［4］黃雪麗.內部控制在學校國有資產管理當中的重要作用［J］.現(xiàn)代經濟信息，2010(24):13.

［5］何世春.重慶市高校國有資產運營機制的研究［D］.重慶:重慶大學，2009.

［6］常環(huán).略談《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范》(征求意見稿)［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2012(3):250.

［7］徐冰.高校內部控制問題研究［D］.青島:中國石油大學，2010.

［8］財政部會計司.行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范(征求意見稿)［EB/OL］.(2011－11－12).http://www.zgtax.net/plus/view.php?aid=512679.