社區(qū)文化建設(shè)中的公眾參與

宋 悅，韓俊江

(東北師范大學(xué) 商學(xué)院，長(zhǎng)春 130000)

0 引言

公眾參與是指公民或單位不通過(guò)國(guó)家代表機(jī)關(guān)直接參與處理社會(huì)公共事務(wù)，是實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)、依法治市，促進(jìn)社會(huì)主義民主和法制的基礎(chǔ)。依法治國(guó)，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化。這一論斷進(jìn)一步揭示了社會(huì)主義法制國(guó)家的人民性、民主性和法制性，闡述了公眾參與公共行政是社會(huì)主義法治國(guó)家的一個(gè)重要方面。

1 城市社區(qū)文化建設(shè)中公眾參與存在的問(wèn)題

居民參與社區(qū)建設(shè)已經(jīng)是學(xué)術(shù)界的共識(shí)，研究者普遍認(rèn)為公眾不僅是城市建設(shè)管理的被動(dòng)者，而且自始至終是城市管理權(quán)力行使的主動(dòng)者，進(jìn)而相應(yīng)地公眾參與制度成為現(xiàn)代城市建設(shè)和管理理論的熱門(mén)話題［1］。黃立營(yíng)認(rèn)為:目前現(xiàn)狀是城市社區(qū)居民彼此之間存在嚴(yán)重的疏離感，部分居民對(duì)社區(qū)共同事業(yè)和利益十分淡漠。并且由于目前我國(guó)大部分地區(qū)的城市社區(qū)文化建設(shè)主要是由政府推動(dòng)所造就的，這就使得城市社區(qū)的居民參與仍是以被動(dòng)參與為主，居民參與的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠［2］。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，公眾參與社區(qū)文化建設(shè)存在以下問(wèn)題:

1.1 社區(qū)文化建設(shè)中公眾參與積極性不高

公眾參與社區(qū)文化建設(shè)積極性不高表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是參與的頻率低。調(diào)研顯示:經(jīng)常參與社區(qū)文化活動(dòng)的只有10.0%;31.7%選擇有時(shí)參加，選擇很少、極少和從不參與的高達(dá)58.3%;二是被動(dòng)參與或者表面參與。社區(qū)成員對(duì)于參與的理解僅僅限于參加與到場(chǎng)，并沒(méi)有把自己擺在決策者、組織者和創(chuàng)造者的主體位置。調(diào)查結(jié)果顯示:58.3%的居民選擇做觀眾，選擇做局外人的有24.5%，7.9%選擇表演者;只有5.0%、4.3%的居民選擇做組織者和提出意見(jiàn)者。

1.2 參與群體構(gòu)成不均衡

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)在選擇經(jīng)常和有時(shí)參與社區(qū)文化活動(dòng)的成員中，存在著老、少兩個(gè)年齡段的群體參與率較高，分別站調(diào)研人數(shù)的70.7%、17.2%，而中青年參與者較少，只占12.1%，出現(xiàn)明顯的群體構(gòu)成不平衡現(xiàn)象。以往的社區(qū)文化活動(dòng)的調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)了同樣的問(wèn)題［3］［4］，社區(qū)文化建設(shè)居民參與熱情不高有多方面原因:

1.2.1 城市社區(qū)生活的現(xiàn)實(shí)和傳統(tǒng)思想的影響

L.沃思在其《作為生活方式的城市性》(1938)一文中提到，人與人在城市中的交往是具有“匿名性”和“職業(yè)上的分離”的。當(dāng)今社會(huì)生活節(jié)奏加快，使生活壓力驟增，而城市人更樂(lè)意保持這種匿名性，不愿意發(fā)展鄰里交往關(guān)系。另外，改革開(kāi)放之前中國(guó)城市一直是以“單位”為基本群體性社會(huì)結(jié)構(gòu)，“單位人”具有依附性的人格特征，單位組織、成員被動(dòng)參與一直是單位管理傳統(tǒng)。這種習(xí)慣性的管理路徑在目前的社區(qū)建設(shè)中仍然存在，社區(qū)成員沒(méi)有改變這種不愿意主動(dòng)參與和過(guò)分依賴的習(xí)慣，也沒(méi)有形成現(xiàn)代“社區(qū)人”自立、自主、平等的性格。

1.2.2 居民參與機(jī)制不健全和“官本位”文化的影響

為保證社區(qū)文化建設(shè)的合理性、科學(xué)性，符合社區(qū)居民的需求、保證居民參與的主動(dòng)性，真正的社區(qū)文化在建設(shè)和實(shí)施中都應(yīng)該是社區(qū)居民間相互協(xié)商、對(duì)話的過(guò)程。然而，目前的社區(qū)文化建設(shè)現(xiàn)實(shí)是:“官本位”思想嚴(yán)重，居委會(huì)雖然是居民自治組織，但大多居委會(huì)仍然疲于完成街道指令。作為政府權(quán)利機(jī)構(gòu)在基層工作延伸的居委會(huì)指導(dǎo)下的社區(qū)文化活動(dòng)建設(shè)存在“專家思想”和“長(zhǎng)官意志”。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大多社區(qū)都是按照街道每年下派的社區(qū)文化建設(shè)安排完成工作，而這些安排都是政府管理者的自行設(shè)計(jì)，當(dāng)然也有社區(qū)會(huì)聘請(qǐng)文化建設(shè)方面的專家出謀劃策，但所有的過(guò)程惟獨(dú)缺少居民參與自我建設(shè)。以政府和專家為主導(dǎo)的社區(qū)文化建設(shè)往往會(huì)忽略社區(qū)居民參與，這也使社區(qū)文化建設(shè)失去社會(huì)實(shí)際性。社區(qū)文化建設(shè)不能滿足不同群體的多元需要，造成部分群體不參與，也容易使社區(qū)文化建設(shè)成為“政績(jī)”工程，由此，城市文化建設(shè)不但起不到應(yīng)有的作用，反而產(chǎn)生公眾參與的逆反心理。

1.3 居民參與社區(qū)文化建設(shè)缺少制度性支持

絕大多數(shù)的社區(qū)都缺乏科學(xué)系統(tǒng)的文化管理制度。經(jīng)調(diào)查表明，社區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的社區(qū)文化制度幾乎都是來(lái)自街道等上級(jí)文件的翻版，針對(duì)自身社區(qū)現(xiàn)狀所設(shè)立的社區(qū)文化制度幾乎沒(méi)有。上級(jí)的制度文件都沒(méi)有明確具體實(shí)施辦法，也沒(méi)有社區(qū)文化建設(shè)的科學(xué)評(píng)估體系，操作起來(lái)缺乏標(biāo)準(zhǔn)，只能通過(guò)社區(qū)文化管理者的自身感覺(jué)來(lái)設(shè)計(jì)，結(jié)果往往會(huì)導(dǎo)致社區(qū)文化建設(shè)的隨意性增多，沒(méi)有統(tǒng)一的辦事標(biāo)準(zhǔn)，資源配置的不合理更加容易導(dǎo)致社區(qū)文化管理缺乏公正性，從而滋生腐?。?］。因此，從社區(qū)文化整體的發(fā)展目標(biāo)出發(fā)，制定出各種指標(biāo)、規(guī)則等規(guī)范，才能使社區(qū)文化建設(shè)更加和諧有序的進(jìn)行，也才能使社區(qū)文化建設(shè)一步步走上科學(xué)化軌道。其次，城市社區(qū)文化建設(shè)缺少公眾參與的程序性制度。公眾參與的程序性制度是指公眾參與社區(qū)文化建設(shè)所必須遵循的操作規(guī)則和具體規(guī)則，涉及參與主體、參與范圍、參與方式以及參與步驟等要素，是保證公眾參與城市社區(qū)文化建設(shè)能夠?qū)嵤┖筒僮鞯囊惶走\(yùn)行程序。但由于目前我國(guó)城市社區(qū)文化建設(shè)內(nèi)容的局限性(如社區(qū)文化建設(shè)習(xí)慣性地將視角集中在舉辦社區(qū)文化活動(dòng)方面)，導(dǎo)致人們對(duì)社區(qū)文化參與的理解僅僅限于活動(dòng)過(guò)程中的參與，幾乎很少考慮對(duì)社區(qū)文化建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)所進(jìn)行的主體性參與。

1.4 居民參與社區(qū)文化建設(shè)路徑缺失

1.4.1 居民缺少獲取參與社區(qū)文化建設(shè)的信息渠道

調(diào)研中顯示大多數(shù)居民表示不能參加活動(dòng)的原因是沒(méi)有通知，占被調(diào)查人數(shù)的54.1%，即沒(méi)有人通知什么時(shí)間、地點(diǎn)舉辦什么類型的文化活動(dòng)。社區(qū)居委會(huì)訪談中問(wèn)及“社區(qū)文化活動(dòng)的舉辦如何通知居民”時(shí)，大多居委會(huì)選擇通過(guò)社區(qū)信息欄，具體有沒(méi)有居民看到信息欄他們表示沒(méi)有關(guān)注。而經(jīng)常參加社區(qū)活動(dòng)的居民訪談中，他們表示大多通過(guò)熟人互相告知獲取信息。由此可見(jiàn)，社區(qū)文化建設(shè)的信息渠道不暢通是居民未能參與的主要原因之一。

1.4.2 社區(qū)居民參與社會(huì)文化建設(shè)的環(huán)節(jié)過(guò)少

社區(qū)文化建設(shè)應(yīng)該包括“社區(qū)文化建社目標(biāo)——調(diào)研——具體文化設(shè)計(jì)——文化建設(shè)實(shí)施—文化建設(shè)評(píng)估”等環(huán)節(jié)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前社區(qū)文化建設(shè)還很不規(guī)范，在很多城市的社區(qū)文化建設(shè)中，都只注重舉辦社區(qū)活動(dòng)。這樣一來(lái)就不難理解為:舉辦文體活動(dòng)就是社區(qū)文化，多舉辦文體活動(dòng)就相當(dāng)于建設(shè)社區(qū)文化，具體其他環(huán)節(jié)和內(nèi)容很少思考，更不用說(shuō)關(guān)注居民參與這些環(huán)節(jié)了。

1.4.3 社區(qū)居民參與社區(qū)活動(dòng)的角色錯(cuò)位

社區(qū)文化組織模式中最大的動(dòng)力來(lái)源就是社區(qū)政府，整個(gè)組織模式中的主干又是政府與社區(qū)間的文化互動(dòng)［6］。在這種組織模式中，社區(qū)文化是建立在行政社區(qū)的基礎(chǔ)上，作為政府工作的重要內(nèi)容而存在。在政府主導(dǎo)模式中，無(wú)論是從思路，還是從步驟、內(nèi)容、形式上都帶有濃郁的行政色彩。這樣，我們真正的社區(qū)文化主體——社區(qū)成員則處在被動(dòng)、被教育的地位，無(wú)法顯現(xiàn)真正的自主力量，參與度也不足，這就導(dǎo)致了社區(qū)文化的內(nèi)涵和特色不夠突出。雖然政府意識(shí)到社區(qū)開(kāi)展文化活動(dòng)的目的就是要滿足社區(qū)成員的精神文化需求，但在大多數(shù)情況下，城市社區(qū)文化的實(shí)效卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到這一目的。

2 促進(jìn)公眾參與社區(qū)文化建設(shè)的策略

2.1 轉(zhuǎn)變觀念，從公眾參與做起

目前，城市社區(qū)文化建設(shè)的思路倡導(dǎo)“以人為本”。目的就是要從居民的實(shí)際需要出發(fā)來(lái)滿足不同層次的居民［7］?！耙匀藶楸尽钡膶?shí)現(xiàn)應(yīng)該以公民的參與為前提，“參與”的概念最早出現(xiàn)在上世紀(jì)40年代末期，50-60年代逐漸發(fā)展成具有實(shí)踐意義的“參與”式方式，強(qiáng)調(diào)的是尊重差異，平等協(xié)商。社區(qū)居民參與社區(qū)文化建設(shè)是指社區(qū)居民本著公共精神參與社區(qū)事務(wù)，從而推動(dòng)社區(qū)發(fā)展和社區(qū)居民自身的全面發(fā)展。這就要求從兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn):

2.1.1 應(yīng)當(dāng)允許社區(qū)居民進(jìn)入社區(qū)建設(shè)各環(huán)節(jié)

城市社區(qū)管理者需要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，允許社區(qū)居民融入社區(qū)文化建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取社區(qū)成員的意見(jiàn)、建議、要求、需要。并使他們真正成為社區(qū)的主任，賦予他們參與社區(qū)文化建設(shè)的權(quán)利。讓社區(qū)居民了解參與并學(xué)會(huì)參與不失為一場(chǎng)思維方式的革命。

2.1.2 增強(qiáng)社區(qū)居民在社區(qū)文化建設(shè)中的責(zé)任感

在強(qiáng)調(diào)參與社區(qū)居民文化建設(shè)的同時(shí)，還應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社區(qū)成員應(yīng)具備作為社區(qū)主人的責(zé)任感和公益性。并且要在整個(gè)參與過(guò)程中盡可能的貢獻(xiàn)自己的一份力量。這樣才能真正成為社區(qū)的組織者和建設(shè)者。

2.2 完善社區(qū)文化的制度和程序

2.3.1 完善社區(qū)文化建設(shè)制度

社區(qū)文化管理制度本身也是社區(qū)文化建設(shè)的內(nèi)容之一，它應(yīng)該包括社區(qū)文化管理協(xié)調(diào)制度、社區(qū)文化管理決策制度、社區(qū)文化管理崗位責(zé)任制度以及社區(qū)文化管理考核監(jiān)督制度等內(nèi)容在內(nèi)的管理系統(tǒng)，只有系統(tǒng)的管理制度才便于執(zhí)行，否則容易產(chǎn)生制度沖突。

2.3.2 建立健全公眾參與的程序性制度和法律保障

一直以來(lái)，社區(qū)文化管理體制創(chuàng)新的一個(gè)重要內(nèi)容就是將政府從“無(wú)限權(quán)力”、“無(wú)限責(zé)任”向“有限權(quán)力”、“有限責(zé)任”轉(zhuǎn)變，政府職能轉(zhuǎn)變過(guò)程又是解決以往文化管理體制創(chuàng)新主體“越位”和“缺位”的過(guò)程。通過(guò)行政或法律的手段，切實(shí)保障社區(qū)文化資源的投入增加，完善法律體系、維護(hù)社區(qū)文化活動(dòng)正常秩序;制定并完善社區(qū)文化事業(yè)政策，激勵(lì)創(chuàng)新行為并促進(jìn)創(chuàng)新行為的協(xié)同。為保障公眾參與城市社區(qū)文化過(guò)程中有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的意見(jiàn)，政府應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上積累方法、經(jīng)驗(yàn)，積極探索，從而建立程序性制度和法律保障。

2.3 實(shí)行更加科學(xué)的公眾參與社區(qū)文化建設(shè)方式

2.3.1 更加科學(xué)和人性的邀請(qǐng)社區(qū)居民參與社區(qū)文化建設(shè)

信息渠道不暢是社區(qū)居民參與文化建設(shè)的障礙因素之一，可以通過(guò)社區(qū)工作中一些專業(yè)動(dòng)員參與的方法，如給社區(qū)居民寫(xiě)信、打電話或登門(mén)拜訪等方式進(jìn)行宣傳?？梢酝ㄟ^(guò)大眾傳媒如建立社區(qū)網(wǎng)站、展板和廣告宣傳、招貼海報(bào)以及小區(qū)廣播或者流動(dòng)宣傳車等進(jìn)行宣傳和動(dòng)員。當(dāng)然也可以通過(guò)召開(kāi)居民代表會(huì)議，選擇家庭代表或樓道代表的方式改變過(guò)去居民參與環(huán)節(jié)薄弱問(wèn)題。另外，也可以通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查的方式聽(tīng)取意見(jiàn)和建議，以獲取社區(qū)居民的對(duì)文化建設(shè)的需求。

2.3.2 通過(guò)構(gòu)建互助合作的參與方式

社區(qū)居民參與社區(qū)文化建設(shè)決策和過(guò)程的介入旨在打破原有的建設(shè)思路，由社區(qū)生活的主體如當(dāng)?shù)鼐用瘛⒕游瘯?huì)以及轄區(qū)內(nèi)的文化機(jī)構(gòu)共同協(xié)商，針對(duì)社區(qū)文化資源的利用和建設(shè)、社區(qū)文化管理的相關(guān)內(nèi)容以及社區(qū)居民的文化需求評(píng)估等問(wèn)題進(jìn)行討論，形成由社區(qū)主體參與決策并做出選擇的高度介入社區(qū)協(xié)商和管理形式，因?yàn)橹挥凶约鹤盍私庾陨碓谏鐓^(qū)文化建設(shè)中所面臨的問(wèn)題和需求，也只有通過(guò)溝通和交流才能實(shí)現(xiàn)共識(shí);以往“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”這一傳統(tǒng)的、單一的行政化和單位化的自上而下由政府主導(dǎo)的社區(qū)文化建設(shè)模式很難適應(yīng)現(xiàn)代較為復(fù)雜的混居社區(qū)類型以及“以人為本”和諧社會(huì)構(gòu)建的新型社區(qū)文化建設(shè)目標(biāo)。因此社區(qū)文化建設(shè)應(yīng)該從自上而下的“被動(dòng)參與”向互助式、參與式的現(xiàn)代文化建設(shè)模式轉(zhuǎn)變。社區(qū)文化建設(shè)中可以運(yùn)用專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)工作方法，在現(xiàn)有社區(qū)文化制度滯后的情況下，另辟蹊徑，通過(guò)動(dòng)員資源協(xié)助社區(qū)創(chuàng)設(shè)各類有社區(qū)居民參與的社區(qū)文化組織和機(jī)構(gòu)。

［1］王江.城市社區(qū)建設(shè)中的公眾參與程序問(wèn)題思考［J］.管理在線，2006(11):96-98.

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