行政復(fù)議中的調(diào)解機(jī)制探究

牟文彬

（曲阜師范大學(xué) 法學(xué)院，山東 日照 276826）

當(dāng)前，中國正值社會(huì)管理創(chuàng)新階段，如何在社會(huì)管理中保持社會(huì)平穩(wěn)、和諧有序，是一個(gè)重要問題。而我國社會(huì)發(fā)展所處階段特點(diǎn)，決定了行政復(fù)議案件居高不下。如何處理好行政復(fù)議案件，事關(guān)社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展，調(diào)解在行政復(fù)議案件中作用重大。而如何充分有效地發(fā)揮調(diào)解的作用，化解社會(huì)矛盾，則需要對(duì)調(diào)解機(jī)制進(jìn)行研究。

2007年《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》頒布，規(guī)定行政復(fù)議可以調(diào)解。該條例第五十條規(guī)定，有下列情況之一的，行政機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解：（一）公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服，申請(qǐng)行政復(fù)議的；（二）當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛。

當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)制作行政復(fù)議調(diào)解書。調(diào)解書應(yīng)當(dāng)載明行政復(fù)議請(qǐng)求、事實(shí)、理由和調(diào)解結(jié)果，并加蓋行政復(fù)議機(jī)關(guān)印章。行政復(fù)議調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字，即具有法律效力。調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出行政復(fù)議決定。

一、行政復(fù)議中調(diào)解的重要意義

（一）調(diào)解符合中國人的傳統(tǒng)思維

自古以來，無論是官方還是民間，中國人就倡導(dǎo)“無訟”、“禮之用，和為貴”，講究和諧相處，遇到問題、糾紛等盡量爭(zhēng)取調(diào)解處理。

（二）調(diào)解節(jié)約司法資源

調(diào)解程序簡(jiǎn)潔、靈活，相比行政復(fù)議和其它司法活動(dòng)，可以節(jié)省大量人力、物力、財(cái)力，有效地節(jié)約有限的司法資源。

（三）調(diào)解有利于和諧社會(huì)建設(shè)

在不違背原則的情況下，達(dá)成調(diào)解協(xié)議，利于化解矛盾。行政復(fù)議、司法審理等方式有時(shí)僅僅可以從表面上解決問題，但當(dāng)事人可能不服，有怨氣，以至于官司完了，但沒有從本質(zhì)上解決問題。因此，調(diào)解更有利于和諧社會(huì)建設(shè)。

二、目前調(diào)解存在的問題

我國正處社會(huì)矛盾凸顯、利益格局變動(dòng)、思想觀念深刻變化之際。遇到的大都是新問題、新情況，以前沒有過，外國也沒有過，所以好多問題很被動(dòng)，無章可循，只能摸著石頭過河，行政復(fù)議的調(diào)解工作不可避免存在諸多問題。

（一）思維滯后，沒有跟上時(shí)代步伐

我國的社會(huì)發(fā)展，日新月異，無論是社會(huì)結(jié)構(gòu)、思維形式都更新非?？?，而當(dāng)今之調(diào)解思維，沒有緊跟社會(huì)發(fā)展形勢(shì)，表現(xiàn)出滯后性。拿過去的話說給現(xiàn)在的人聽，拿過去的思維辦現(xiàn)在的事情，效果可想而知。

（二）方法簡(jiǎn)單，缺乏一套完整的體制

調(diào)解方法過于簡(jiǎn)單，沒有針對(duì)不同的情況制定不同的策略，只是籠統(tǒng)地制定了一些原則，千篇一律，綱目性不強(qiáng)，條理不清晰，沒有一套完整的、分類明確的、富于指導(dǎo)性的體制規(guī)定。

（三）流于形式，怠于調(diào)解

多數(shù)調(diào)解流于形式，只是象征性、完成任務(wù)式的進(jìn)行，能推不攬，導(dǎo)致矛盾一步步升級(jí)。還有復(fù)議雙方?jīng)]有意識(shí)到調(diào)解的可行性，復(fù)議機(jī)關(guān)也就怠于調(diào)解，不主動(dòng)提示是否接受調(diào)解，從不論證調(diào)解的可行性。

三、如何創(chuàng)新調(diào)解機(jī)制，充分有效發(fā)揮調(diào)解的作用

2007年國務(wù)院頒布的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》正式確立了行政復(fù)議調(diào)解制度，這項(xiàng)制度出臺(tái)較晚，所以行政復(fù)議調(diào)解相對(duì)來說是尚未有豐富的實(shí)踐檢驗(yàn)與充實(shí)，好多復(fù)議機(jī)關(guān)把握不好，致使調(diào)解效果沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。所以要根據(jù)我國現(xiàn)階段情況，深入研究復(fù)議事件的特點(diǎn)，把握其實(shí)質(zhì)性的東西，對(duì)癥下藥?！秾?shí)施條例》的出臺(tái)從理論上解決了行政復(fù)議不能調(diào)節(jié)的桎梏，所以就不必過于論證調(diào)解在理論上的可行性與必要性，而應(yīng)著重研究行政復(fù)議中調(diào)解的方式、方法、原則、技巧、指導(dǎo)方針等實(shí)務(wù)性的東西。

1.觀念要更新，指導(dǎo)思想上要緊跟時(shí)代主流，把握時(shí)代脈搏，分清時(shí)代需求，一切以時(shí)代發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步、人民安居樂業(yè)、化解社會(huì)矛盾為根本。思路決定出路，如果觀念陳舊、不更新，一直停留在過去，則遇到什么事情就如盲人過河、瞎子摸象，不會(huì)分析研究、不會(huì)把握規(guī)律，發(fā)現(xiàn)不了事情的本質(zhì)，駕馭不了局勢(shì)，事情越辦越壞。

2.培養(yǎng)專職調(diào)解人員，工作中能分清是非，熟練把握法律的解說與運(yùn)用，對(duì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)有深刻的體會(huì)，能深入了解、把握當(dāng)事人的心理狀況，能解決當(dāng)事人心中之糾結(jié)，在調(diào)解過程中既解決了問題，化解了矛盾，又宣傳了法律，做了有效的普法宣傳。良好的法治宣傳的效果是巨大的，有時(shí)是無法想象的。

3.政府加大調(diào)解的投入，保障調(diào)解工作的財(cái)力、物力、人力，分類明確，指導(dǎo)性、實(shí)用性強(qiáng)，形成可行有效的調(diào)解制度，以有效解決問題為準(zhǔn)則。我們政府從上到下要高度重視調(diào)解，將其作為一種價(jià)值取向大為宣傳，作為一項(xiàng)長期性、經(jīng)常性的工作來抓。要研究調(diào)解工作在行政復(fù)議中的新動(dòng)向、新思路，社會(huì)形勢(shì)發(fā)展了，容易出現(xiàn)哪些問題，哪些問題又容易引發(fā)社會(huì)矛盾和行政復(fù)議，這些問題之間有什么區(qū)別，又有什么相似之處，是否有內(nèi)在的本質(zhì)與聯(lián)系。這都是應(yīng)該深入研究的問題，所以政府一定要加大力量研究社會(huì)基本問題，研究解決問題的思路，有效地立足實(shí)際又面向未來，踏踏實(shí)實(shí)的解決根本性的問題，既不要急躁冒進(jìn)，又要避免以穩(wěn)定為名、或思維僵化于穩(wěn)定這一問題而不敢創(chuàng)新解決問題的思維與方法。

4.調(diào)解工作與行政復(fù)議、司法審理等工作有機(jī)銜接，調(diào)解不成功而進(jìn)入復(fù)議、司法審理等程序時(shí)，調(diào)解過程中一些客觀、公正的資料可直接應(yīng)用，有利于節(jié)約司法資源。調(diào)解工作中，通過調(diào)查了解，事情的本來面目大多會(huì)被還原。一些相關(guān)的事實(shí)、涉及的問題、矛盾的癥結(jié)所在，都會(huì)有一個(gè)宏觀而切實(shí)的把握，也就是說事情的本質(zhì)已經(jīng)清楚了。這里所說的清楚，是指在調(diào)解過程中負(fù)責(zé)任的工作人員應(yīng)該能做到的；如果做調(diào)解工作的工作人員不負(fù)責(zé)、工作不認(rèn)真、不仔細(xì)、不踏實(shí)，只是疲于應(yīng)付、敷衍了事、例行公事，不認(rèn)真立足研究根本問題，追查真相，那么肯定不能發(fā)現(xiàn)事情的本質(zhì)，不能研究出具體應(yīng)對(duì)的思路與方法。所以，基于事情的本來面目，基于事實(shí)，基于法律、法規(guī)等發(fā)現(xiàn)的一些問題，如果在調(diào)解無結(jié)果的情況下，在行政復(fù)議時(shí)，或者在行政訴訟時(shí)，調(diào)解過程中的一些資料，一些掌握了的基本事實(shí)，只要不違背法律法規(guī)，都可以應(yīng)用。這樣做的好處是能充分利用既有資源，準(zhǔn)確高效地解決問題。當(dāng)然，這些資料、事實(shí)情況要經(jīng)得住法律、時(shí)間的檢驗(yàn)。

調(diào)解機(jī)制的創(chuàng)新，直接決定了能不能解決好問題、能不能發(fā)現(xiàn)問題根本所在、能不能徹底化解社會(huì)矛盾與解決紛爭(zhēng)，所以，立足實(shí)況、面向未來的機(jī)制創(chuàng)新是必須與必要的、是根本的、是符合時(shí)代發(fā)展的。

四、行政復(fù)議中調(diào)解應(yīng)該注意的問題

行政復(fù)議中的調(diào)解應(yīng)該注重公權(quán)力的限制與私權(quán)利的保護(hù)。一個(gè)好的政府，最基本的工作就是保護(hù)公民的正當(dāng)權(quán)利不受侵害，公權(quán)力侵害私權(quán)利最易失去民心，行政復(fù)議本身就是解決行政行為中可能有失誤的一個(gè)比較有效的方式，如果行政復(fù)議中的調(diào)解不能保持公正，不能有效化解矛盾，那么行政復(fù)議這一體制的具體實(shí)際效果與立法初衷相違背，就不會(huì)達(dá)到誠信政府、取信于民的期望。所以行政復(fù)議的調(diào)解要注意一些問題、把握一些原則，也是對(duì)行政行為的一個(gè)有效補(bǔ)充。

（一）公開原則

調(diào)解應(yīng)公開進(jìn)行，加強(qiáng)透明度。一個(gè)法治活動(dòng)若不公開，關(guān)在屋子里運(yùn)作，首先在起點(diǎn)上就不能取信于民。這就是說要遵循最起碼的秩序，秩序是由規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、原則構(gòu)成的，是在自然進(jìn)程和社會(huì)進(jìn)程當(dāng)中形成的一致性、連續(xù)性、確定性，是自然規(guī)則。公開原則就是秩序中的一大原則。

（二）平等、公正原則

當(dāng)事雙方地位平等，不能讓申請(qǐng)行政復(fù)議人覺得面對(duì)行政機(jī)關(guān)地位不平等，這樣就無法保證調(diào)解的繼續(xù)進(jìn)行。調(diào)解應(yīng)公正，不能偏袒任何一方。以一般情況而然，行政復(fù)議申請(qǐng)人相對(duì)于行政機(jī)關(guān)是弱者，而法律、法規(guī)的平等思想要求無論何方，都要公平對(duì)待，不能以公權(quán)力壓人，造成告狀、申訴無門，調(diào)解又顯失公正之局面。

（三）及時(shí)高效原則

調(diào)解應(yīng)該及時(shí)，不要久調(diào)不解，浪費(fèi)時(shí)間、精力，致使矛盾越來越復(fù)雜。及時(shí)高效原則始終貫穿于司法活動(dòng)中，同樣也要貫穿于調(diào)解工作當(dāng)中。“遲來的正義非正義”正是反映了高效的精髓，調(diào)解一定要追隨這一原則，如果調(diào)解拖拖拉拉、低效運(yùn)作，甚至假借調(diào)解之名拖延時(shí)間，則會(huì)使矛盾越積越深，總會(huì)有爆發(fā)那一天。日積月累、久而久之，那將不是一個(gè)點(diǎn)，而是一個(gè)面、多個(gè)面，會(huì)引發(fā)多重危機(jī)，有一天在必然中被偶然點(diǎn)燃，蝴蝶效應(yīng)發(fā)生，后果將十分嚴(yán)重。

（四）自愿原則

調(diào)解應(yīng)該秉承自愿，不能強(qiáng)力為之，否則就失去調(diào)節(jié)的意義。調(diào)解雙方必須均為自愿，如有一方不自愿，也不要貿(mào)然調(diào)解。雙方均有接受調(diào)解意向，向復(fù)議機(jī)關(guān)表達(dá)，或復(fù)議機(jī)關(guān)征求雙方意見得到明確同意方可。也即是說，調(diào)解自始至終都要保持自愿，自愿選擇調(diào)解方式解決問題，自愿選擇需要調(diào)解的內(nèi)容，行政機(jī)關(guān)不得強(qiáng)行規(guī)定，自愿選擇履行方式。只有這樣，才能保證調(diào)解的公正與貫徹執(zhí)行力。

（五）合法原則

一個(gè)法治社會(huì)，社會(huì)生活的各個(gè)方面都要有效監(jiān)督，公權(quán)力不能濫用，更應(yīng)該接受自始至終的全方位的監(jiān)督，調(diào)解不能與法律相抵觸，不能損害國家利益、公共利益、第三者利益。調(diào)解要按照法定程序，不能強(qiáng)壓意志。所以調(diào)解應(yīng)合法進(jìn)行，以事實(shí)為依據(jù)、以法律、法規(guī)為準(zhǔn)繩，靈活把握，但不能無原則地調(diào)解，要分清是非曲直，互諒互讓。調(diào)解達(dá)成的協(xié)議不能損害第三者利益或公共利益，調(diào)節(jié)的內(nèi)容與實(shí)質(zhì)都要合法。防止有不足的明顯缺陷，致使雙方出爾反爾。

在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，往往僅僅注重調(diào)解結(jié)果，而不注重調(diào)解的過程，不注重創(chuàng)新方法化解矛盾，不注重在調(diào)解過程中宣傳法律，不注重在調(diào)解過程中弘揚(yáng)社會(huì)美德，僅僅為調(diào)解而調(diào)解，往往達(dá)不到真正的社會(huì)效果。

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