復(fù)合型危機(jī)與“四位一體”危機(jī)管理模式的構(gòu)建

宋佳蔓

（長春工業(yè)大學(xué) 政治與行政學(xué)院，吉林 長春 130012）

一、復(fù)合型危機(jī)的涵義與特征

所謂復(fù)合型危機(jī)是與傳統(tǒng)危機(jī)相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念，傳統(tǒng)的危機(jī)指的是“能夠?qū)σ粋€(gè)社會(huì)的秩序、穩(wěn)定和基本價(jià)值體系構(gòu)成沖擊和威脅，進(jìn)而需要由以政府為核心的公共管理系統(tǒng)做出決策來加以解決的單一事件。”［1］（P5）隨著人類社會(huì)的發(fā)展和全球化、信息化的推動(dòng)，危機(jī)不再單一的表現(xiàn)為某種形式或單獨(dú)的出現(xiàn)，而是幾種甚至多種危機(jī)同時(shí)爆發(fā)、相互影響。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)來源，當(dāng)前我們面對(duì)的危機(jī)主要有三種：一是人類認(rèn)識(shí)、能力不足而難以抗拒或不可抗拒的自然災(zāi)害，包括流行疾病威脅和地質(zhì)災(zāi)害，如非典、地震、海嘯等。二是人類自身由于疏忽或故意對(duì)社會(huì)造成的風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)，如地區(qū)沖突、恐怖主義等。三是由于人類利用自然失當(dāng)造成的，包括核安全危機(jī)、資源危機(jī)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等。因此，復(fù)合型危機(jī)，就是各類危機(jī)同時(shí)存在與發(fā)生作用的危機(jī)形式，這在近年來世界各國都普遍存在的。作為一種新現(xiàn)象，復(fù)合型危機(jī)給一國政府的危機(jī)管理提出了更多地挑戰(zhàn)，考驗(yàn)著執(zhí)政黨和政府的智慧。我國當(dāng)前處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，同時(shí)進(jìn)入了危機(jī)高發(fā)期，當(dāng)前我國危機(jī)的形式主要有自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件以及經(jīng)濟(jì)危機(jī)。從最近幾年的實(shí)踐來看，我國正處于復(fù)合型危機(jī)的高發(fā)期，社會(huì)公眾經(jīng)常會(huì)感到道路塌陷、橋梁垮塌的事件剛過，食品添加劑事件又出，繼而網(wǎng)絡(luò)輿論事件頻發(fā)，接著安全事故又現(xiàn)。復(fù)合型危機(jī)與傳統(tǒng)危機(jī)相比具有突發(fā)性與破壞性、持久性與擴(kuò)散性、傳播性與連鎖性等特征，應(yīng)對(duì)復(fù)合型危機(jī)難度更大。

二、復(fù)合型危機(jī)對(duì)我國政府危機(jī)管理提出新挑戰(zhàn)

（一）面對(duì)復(fù)合型危機(jī)，我國的危機(jī)管理必須復(fù)合化

目前，我國正處在各類危機(jī)易發(fā)、多發(fā)的時(shí)期，政府的危機(jī)管理需要常態(tài)化、復(fù)合化。首先，由于我國幅員遼闊，地理氣候條件復(fù)雜，自然災(zāi)害種類多、頻度高、強(qiáng)度大、影響面積廣，損失嚴(yán)重。除火山活動(dòng)導(dǎo)致的災(zāi)害外，各種水災(zāi)、旱災(zāi)、地震、臺(tái)風(fēng)、風(fēng)雹、雪災(zāi)、山體滑坡、泥石流等頻繁發(fā)生。加之人為因素增加，近年來我國自然災(zāi)害呈現(xiàn)出區(qū)域性、季節(jié)性、階段性、共生性和伴生性等特點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自然災(zāi)害給我國造成的直接經(jīng)濟(jì)損失每年約有一千億元。其次，經(jīng)過30多年的改革開放和20年的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，我國社會(huì)逐步轉(zhuǎn)型，進(jìn)入發(fā)展的關(guān)鍵期和矛盾的凸顯期，這導(dǎo)致各類社會(huì)群體性事件、安全生產(chǎn)事故、網(wǎng)絡(luò)輿論事件頻發(fā)，各類危機(jī)事件交織在一起，如果處置不當(dāng)，就會(huì)衍生出新的危機(jī)，甚至對(duì)政府的公信力造成侵蝕。最后，由于我國開放程度日益提高，我國已經(jīng)深入地融入了國際政治、經(jīng)濟(jì)和文化社會(huì)，國際社會(huì)的各類危機(jī)，如恐怖主義、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、環(huán)境危機(jī)都會(huì)在一定程度上波及我國，特別是目前我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，國際社會(huì)對(duì)中國的關(guān)注度顯著提高，各種貿(mào)易摩擦、領(lǐng)土爭(zhēng)端集中爆發(fā)。所有這些都是過去我國政府沒有面臨過的新境況，總結(jié)起來就是一種復(fù)合型危機(jī)，這要求我國政府必須科學(xué)總結(jié)把握復(fù)合型危機(jī)的發(fā)生和演變規(guī)律，建立完善的危機(jī)應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)各類危機(jī)處置的協(xié)調(diào)性和關(guān)聯(lián)性，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的復(fù)合化。

（二）面對(duì)復(fù)合型危機(jī)，我國的危機(jī)管理必須常態(tài)化

在社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，安全事故、突發(fā)事件的發(fā)生表現(xiàn)為頻繁性、重大特大性等特點(diǎn)，因此學(xué)界認(rèn)為我國正跨入“高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”時(shí)期。［2］復(fù)合型危機(jī)就是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的一大特征和體現(xiàn)，它表明我們正面臨著一個(gè)時(shí)刻都會(huì)發(fā)生危機(jī)事件的社會(huì)，這些危機(jī)事件又往往是我們認(rèn)為制造出的風(fēng)險(xiǎn)所演化而來的。面對(duì)復(fù)雜的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)合型的危機(jī)，我們必須建立一種常態(tài)化的危機(jī)管理機(jī)制，要時(shí)刻監(jiān)測(cè)自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會(huì)事件、食品藥品安全等“非傳統(tǒng)安全”領(lǐng)域。［3］作為一個(gè)危機(jī)管理體制機(jī)制還不完善的國家，我國政府危機(jī)管理的重點(diǎn)就是要在充分認(rèn)識(shí)復(fù)合型危機(jī)的基礎(chǔ)上，建立危機(jī)管理的常態(tài)化機(jī)制，通過建立危機(jī)預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)危機(jī)管理的主動(dòng)性，避免對(duì)危機(jī)事件的被動(dòng)應(yīng)對(duì)與處置。

（三）面對(duì)復(fù)合型危機(jī)，我國的危機(jī)管理必須透明化

隨著傳媒的發(fā)展，特別是網(wǎng)絡(luò)傳媒的迅速崛起，社會(huì)公眾對(duì)政府的信息公開程度提出更高的要求。面對(duì)復(fù)合型危機(jī)，政府在危機(jī)管理過程中必須堅(jiān)持與社會(huì)公眾以及國際社會(huì)的溝通，保證信息的公開透明，唯有如此才能化“危”為“機(jī)”，提高政府在危機(jī)處置中的公信力。從近年來各類危機(jī)事件的管理經(jīng)驗(yàn)看，越是公開透明越是能夠取得積極的影響，越是封鎖消息越是會(huì)衍生出次生危機(jī)。當(dāng)前，復(fù)合型危機(jī)波及范圍廣、受社會(huì)關(guān)注程度高，有些危機(jī)事件甚至要求國際社會(huì)的介入，我們政府只有敞開胸懷，以開放、公開、透明的姿態(tài)應(yīng)對(duì)和處置各類危機(jī)事件才能贏得社會(huì)認(rèn)可和國際社會(huì)的認(rèn)同。危機(jī)管理的透明化，也能反過來促使政府行政理念、管理方式的創(chuàng)新和轉(zhuǎn)變。我國政府的信息公開機(jī)制、行政問責(zé)機(jī)制在應(yīng)對(duì)2003年的SARS危機(jī)時(shí)逐步建立，在面對(duì)四川汶川地震、國際經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，我國政府的開放、透明姿態(tài)贏得了廣泛的贊譽(yù)。

三、構(gòu)建應(yīng)對(duì)復(fù)合型危機(jī)的“四位一體”模式

（一）“四位一體”模式的內(nèi)容和架構(gòu)

應(yīng)對(duì)復(fù)合型危機(jī)，需要整合危機(jī)管理資源，建立一種政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、制度保障、國際合作有機(jī)結(jié)合的政治動(dòng)員機(jī)制新型模式，這種模式可簡(jiǎn)稱為“四位一體”模式?！熬褪窃谖C(jī)管理過程中有效地組織政府內(nèi)部各部門之間，政府與社會(huì)組織之間的溝通與互補(bǔ)，通過良好的溝通與有效的信息交流，整合資源，共同行動(dòng)，協(xié)調(diào)處理危機(jī)的規(guī)律性運(yùn)作模式?！保?］“四位一體”模式貫徹在危機(jī)生命周期的全過程中，在危機(jī)預(yù)警、危機(jī)識(shí)別、危機(jī)處置、危機(jī)善后等階段時(shí)時(shí)處處都發(fā)揮著不同的作用。

第一，政府主導(dǎo)。應(yīng)對(duì)和處置危機(jī)事件，特別是復(fù)合型危機(jī)需要有足夠的人力物力和各類資源的支持。在一個(gè)社會(huì)中，只有政府有能力在最短的時(shí)間內(nèi)動(dòng)員社會(huì)的各種力量參與到危機(jī)管理中。政府是公共權(quán)力的行使者，政府本身就控制著廣泛的社會(huì)資源。因此，在應(yīng)對(duì)復(fù)合型危機(jī)的過程中，必須堅(jiān)持政府的主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)危機(jī)管理，能夠迅速在全社會(huì)形成感召力和凝聚力，形成“萬眾一心、眾志成城”的應(yīng)對(duì)危機(jī)的共識(shí)。無論是危機(jī)的監(jiān)測(cè)預(yù)警，還是危機(jī)的處置應(yīng)對(duì)，亦或是危機(jī)的善后恢復(fù)，都離不開政府的主導(dǎo)。在過去幾年的危機(jī)應(yīng)對(duì)中，我國政府體現(xiàn)出了強(qiáng)大的主導(dǎo)能力，面對(duì)突發(fā)的重大自然災(zāi)害、社會(huì)事件或經(jīng)濟(jì)危機(jī)，我國政府總是能夠發(fā)動(dòng)各種力量、調(diào)動(dòng)各類資源從容應(yīng)對(duì)，這充分顯示了政府主導(dǎo)機(jī)制在危機(jī)應(yīng)對(duì)中的效能。

第二，社會(huì)參與。有效應(yīng)對(duì)公共危機(jī)，不僅要依靠政府，還需要非政府組織、企業(yè)和公民個(gè)人的有序參與。復(fù)合型危機(jī)管理中政治動(dòng)員機(jī)制在政府主導(dǎo)下，要充分調(diào)動(dòng)非政府組織、企業(yè)和公民的積極性，充分利用各種社會(huì)力量參與危機(jī)的應(yīng)對(duì)與處置。只有社會(huì)的積極參與，才能有效應(yīng)對(duì)危機(jī)、減少危機(jī)的損害，更快地恢復(fù)與重建。因此，面對(duì)復(fù)合型危機(jī)，政府的危機(jī)管理要建立起暢通的社會(huì)參與渠道、建立政府與社會(huì)的溝通協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的廣泛參與。“政府要根據(jù)相關(guān)法律對(duì)各類社會(huì)組織、公民和企業(yè)進(jìn)行授權(quán)，使社會(huì)的參與有法可依，實(shí)現(xiàn)社會(huì)參與的制度化。同時(shí)，政府要充分吸納社會(huì)中的各類專業(yè)人士，發(fā)揮他們?cè)谖C(jī)管理中的專業(yè)特長，使社會(huì)力量轉(zhuǎn)化為危機(jī)管理的專業(yè)力量，提高危機(jī)管理的專業(yè)化程度?！保?］隨著我國社會(huì)自我組織和自我管理能力的提高，各類非政府組織、志愿者組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中介組織等迅速興起，這些社會(huì)力量是政府危機(jī)管理的寶貴資源，政府危機(jī)管理過程中必須尊重社會(huì)力量，建立與社會(huì)力量的合作機(jī)制。從2008年我國處置復(fù)合型危機(jī)的實(shí)踐來看，我國社會(huì)正在形成自覺參與危機(jī)應(yīng)對(duì)的意識(shí)，這是我國社會(huì)進(jìn)步的重要標(biāo)志。

第三，制度保障。為了在危機(jī)時(shí)期對(duì)政府行使的緊急權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范，大多數(shù)國家除了在憲法中明確規(guī)定政府危機(jī)管理的具體制度，危機(jī)管理中的政治動(dòng)員機(jī)制必須始終堅(jiān)持在法制軌道上運(yùn)行。我國已經(jīng)建立起以《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》為核心的危機(jī)管理法律體系，這其中包括《中華人民共和國國防動(dòng)員法》、《中華人民共和國防震減災(zāi)法》、《中華人民共和國氣象法》、《中華人民共和國防洪法》等法律，使危機(jī)處理機(jī)制納入了法制化的軌道。我國政府在危機(jī)管理中不斷加強(qiáng)法制建設(shè)，從2003年SARS事件開始，我國政府由頒布《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》到《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》的頒布實(shí)施，再到2008年以來的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《防震減災(zāi)法》、《國防動(dòng)員法》，此外制定或修訂了30件行政法規(guī)，我國政府還不斷加快危機(jī)管理法治化進(jìn)程。同時(shí)，我國加強(qiáng)了對(duì)社會(huì)治安、社會(huì)穩(wěn)定、恐怖主義等方面的法制建設(shè)，使我國在應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件方面有了系統(tǒng)的法律依據(jù)。目前，我國的危機(jī)管理體制已經(jīng)形成了由國家總體應(yīng)急預(yù)案到各種專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，再到地方政府的應(yīng)急預(yù)案的應(yīng)對(duì)體系，強(qiáng)化了對(duì)危機(jī)的常態(tài)化管理?？梢哉f，所有這些制度建設(shè)都為危機(jī)的預(yù)警、處置與恢復(fù)提供了切實(shí)的保障，使政府危機(jī)管理具有法律依據(jù)和權(quán)威性。

第四，國際合作。當(dāng)今是一個(gè)全球化的時(shí)代，隨著我國經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)和國際交往的增多，國際社會(huì)的危機(jī)一定會(huì)波及到我國的某個(gè)領(lǐng)域，而我國國內(nèi)發(fā)生的某些危機(jī)也有可能產(chǎn)生國際影響，這種國際化的趨勢(shì)增加了危機(jī)管理的難度。因此，為適應(yīng)危機(jī)國際化的特征，我國政府的危機(jī)管理必須建立國際合作機(jī)制。通過積極的國際合作，我國政府可以獲得國際社會(huì)的支持和援助，學(xué)習(xí)到國際社會(huì)在危機(jī)管理中的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引進(jìn)危機(jī)管理的先進(jìn)方法，逐步完善我國的危機(jī)管理體系。同時(shí)，國際合作也可以樹立我國政府開放、負(fù)責(zé)的形象，加強(qiáng)我國政府危機(jī)管理理念的傳播，增進(jìn)我國政府在國際社會(huì)中的信譽(yù)。面對(duì)頻繁發(fā)生的危機(jī)事件，我國政府積極主動(dòng)尋求國際合作，動(dòng)員國際力量參與危機(jī)應(yīng)對(duì)?！爸腥A人民共和國政府在突發(fā)事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面，同外國政府和有關(guān)國際組織開展合作與交流?！保?］

（二）“四位一體”模式的價(jià)值和意義

政府主導(dǎo)＋社會(huì)參與＋制度保障＋國際合作的“四位一體”模式，可以促進(jìn)危機(jī)管理中“積極國家”的正當(dāng)性，可以培育中國公民社會(huì)的參與意識(shí)，有效阻止危機(jī)應(yīng)對(duì)中可能出現(xiàn)的無序狀態(tài)。這一復(fù)合型危機(jī)管理模式的建立，還需要我國政府管理體制改革和民主法治進(jìn)步的支持，也需要我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會(huì)成長的推動(dòng)?！八奈灰惑w”危機(jī)管理模式的構(gòu)建，對(duì)于提升我國危機(jī)管理能力具有重要的價(jià)值和意義。

第一，“四位一體”模式能彰顯我國社會(huì)主義舉國體制的優(yōu)越性。舉國體制，也就是我們所說的“全國一盤棋”，是我國政治制度的一大特點(diǎn)，舉國體制最初用于體育事業(yè)，后逐步推進(jìn)到社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域，舉國體制的特點(diǎn)就在于國家利用公共權(quán)力為某一特殊事件充分調(diào)配各種資源，舉全國之力完成某個(gè)（些）特殊目標(biāo)。我國在應(yīng)對(duì)和處置復(fù)合型危機(jī)中充分發(fā)揮了“四位一體”模式的舉國優(yōu)勢(shì)，特別是在應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害類的危機(jī)事件中，我國政府采取“對(duì)口支援”的方式，通過給特定地方政府以任務(wù)指標(biāo)的方式，對(duì)口援助受災(zāi)地區(qū)，使得災(zāi)后重建工作高效而快速，這充分顯示了我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。實(shí)際上，這種舉國體制還廣泛的應(yīng)用于我國發(fā)展建設(shè)的方方面面，比如中西部地區(qū)的開發(fā)，比如奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)的舉辦等。在我國日益面臨復(fù)合型危機(jī)的背景下，舉國體制雖帶有明顯的公共權(quán)力指令色彩，但卻是可以在最短的時(shí)間內(nèi)聚集全國力量應(yīng)對(duì)和處置危機(jī)的最有效方法，正是依據(jù)“四位一體”模式，我們才戰(zhàn)勝了一次次重大危機(jī)。

第二，“四位一體”模式能培育我國公民社會(huì)的參與意識(shí)?！耙粋€(gè)成熟的公民社會(huì)，社會(huì)成員對(duì)整體的制度、對(duì)政治制度的輸入部分和輸出部分均表現(xiàn)出明確的、積極的取向，同時(shí)個(gè)人在政體中作為一種自我活動(dòng)者的角色也相當(dāng)清晰，對(duì)這種角色具有積極的認(rèn)知、情感和價(jià)值取向。”［7］面對(duì)復(fù)合型危機(jī)，我國社會(huì)的非政府組織、企業(yè)和公民積極投入到危機(jī)應(yīng)對(duì)、處置和恢復(fù)過程中，增強(qiáng)了社會(huì)的自我組織和自我服務(wù)能力，促進(jìn)了我國公民社會(huì)的成長和發(fā)育。可以說“四位一體”模式提高了我國公眾的社會(huì)參與意識(shí)和參與能力，為促進(jìn)參與渠道的拓寬和參與機(jī)制的完善做出了突出貢獻(xiàn)。在社會(huì)的積極參與下，我國政府的危機(jī)管理更具合法性，更加富有效率，更加具有秩序。

第三，“四位一體”模式能有效阻止危機(jī)應(yīng)對(duì)中可能出現(xiàn)的無序狀態(tài)。由于危機(jī)的突發(fā)性和危害性，危機(jī)波及范圍內(nèi)會(huì)造成社會(huì)的恐慌，因而可能造成危機(jī)應(yīng)對(duì)的無序化，這就需要政府要在危機(jī)管理過程中對(duì)社會(huì)進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范?！霸谥卮笪C(jī)的應(yīng)對(duì)中，政府和民眾都要保持組織觀念和規(guī)則意識(shí)，嚴(yán)格依法辦事，都不能超越法律的限定?！保?］通過“四位一體”模式，政府既可以發(fā)動(dòng)社會(huì)應(yīng)對(duì)危機(jī)的積極性和主動(dòng)性，引導(dǎo)社會(huì)的廣泛參與，同時(shí)又可以有效地維持社會(huì)秩序，避免公眾行為失范引發(fā)的不穩(wěn)定和衍生危機(jī)，使整個(gè)危機(jī)管理處于可控狀態(tài)，發(fā)揮政府、公眾和社會(huì)組織的不同作用，有效應(yīng)對(duì)和處置各類危機(jī)。

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