十六大以來東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法問題研究

趙 航 鞏瑞波

（吉林大學a．法學院；b．馬克思主義學院，吉林長春130012）

十六大以來東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法問題研究

趙 航a鞏瑞波b

（吉林大學a．法學院；b．馬克思主義學院，吉林長春130012）

十六大以來，東北地區(qū)各級政府非常重視農村衛(wèi)生，衛(wèi)生立法逐漸完善，近十年來，在農村合作醫(yī)療和鄉(xiāng)村醫(yī)生立法等方面都取得了長足的進步。但問題和矛盾依然十分突出：一些地區(qū)對農村衛(wèi)生立法工作在思想認識上存在偏差；理論立法與實際需要的契合度不高；立法中規(guī)范性語言多于描述性語言導致法律實施難度加大；立法的修改和調整存在片面性。這些問題嚴重地制約著農村衛(wèi)生立法工作的有序開展，也成為了社會主義新農村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的主要瓶頸。因此，運用相關法律知識、公共衛(wèi)生和社會管理理論，找出當前農村衛(wèi)生立法在規(guī)范性、可操作性以及實施效果方面存在的問題，并就此提出相關對策建議顯得尤為重要和緊迫。

東北地區(qū)；“三農”問題；衛(wèi)生立法；醫(yī)療合作

十六大以來，中共中央始終把“加強公共服務設施建設，改善生活環(huán)境，發(fā)展社區(qū)服務，方便群眾生活。建立適應新形勢要求的衛(wèi)生服務體系和醫(yī)療保健體系，著力改善農村醫(yī)療衛(wèi)生狀況，提高城鄉(xiāng)居民的醫(yī)療保健水平”［1］作為現(xiàn)代化建設和全面建設小康社會的重要環(huán)節(jié)來抓。2007年10月，胡錦濤同志在中共十七大報告中進一步強調：“建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平……堅持預防為主，以農村為重點……加強農村三級衛(wèi)生服務網絡?！?004年12月31日中共中央國務院發(fā)布的《關于進一步加強農村工作提高農業(yè)綜合生產能力若干政策的意見》指出：“堅持以農村為重點的衛(wèi)生工作方針，積極穩(wěn)妥推進新型農村合作醫(yī)療試點和農村醫(yī)療救助工作，實施農村醫(yī)療衛(wèi)生基礎設施建設規(guī)劃，加快農村醫(yī)療衛(wèi)生培養(yǎng)，提高農村醫(yī)療服務水平和應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的能力?！保?］可見，農村衛(wèi)生工作是我國衛(wèi)生工作的重中之重。如何最大限度的保障10億農民的生命健康權，體現(xiàn)以農村為重點的衛(wèi)生工作方針，是農村衛(wèi)生立法需要認真面對和亟待解決的問題。

一、東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法的基本現(xiàn)狀

（一）衛(wèi)生立法概況

自2002年至今，關于東北地區(qū)農村衛(wèi)生工作方面的地方法規(guī)規(guī)章黑龍江省共8部，吉林省共10部，遼寧省共15部。［3］其中，黑龍江省主要從農村衛(wèi)生基礎設施項目建設、農村衛(wèi)生工作要點、衛(wèi)生工作人員培訓、農村醫(yī)療機構預防和控制醫(yī)院感染工作等方面進行規(guī)制。吉林省主要從衛(wèi)生改革與發(fā)展、貫徹落實中共中央關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定、表彰農村衛(wèi)生工作先進單位及個人、規(guī)范農村醫(yī)療市場和醫(yī)療行為等方面進行立法規(guī)制。遼寧省主要從農村衛(wèi)生人員培訓、農村衛(wèi)生適宜技術推廣示范研究、農村醫(yī)療救助等方面進行規(guī)制。由此可見，東北地區(qū)對農村衛(wèi)生工作規(guī)制的重點主要在于對農村衛(wèi)生基礎設施建設、農村衛(wèi)生人員培訓及表彰、醫(yī)療救助、落實上級文件、完善衛(wèi)生工作要點、預防與控制疾病、規(guī)范醫(yī)療市場和醫(yī)療行為等方面進行規(guī)制。

（二）農村合作醫(yī)療立法概況

自2002年至今，關于東北地區(qū)新型農村合作醫(yī)療（以下簡稱新農合）方面的地方法規(guī)規(guī)章：黑龍江省共8部，吉林省共23部，遼寧省共32部。［3］其中，黑龍江省對新農合的規(guī)制主要體現(xiàn)在杜爾伯特蒙古自治縣的政府規(guī)章，共7部，主要涉及新農合保險報銷等方面問題的規(guī)制。2011年3月28日實施的《哈爾濱市新型農村合作醫(yī)療管理辦法》，主要是對新農合總體運行進行規(guī)范。吉林省主要以政府通知、政府意見等規(guī)章的形式進行規(guī)制，內容涉及新農合醫(yī)療管理、新農合補償方案、完善新農合制度等方面。遼寧省主要從新農合試點運行等方面進行規(guī)制?？梢?，黑龍江省規(guī)定的關于新農合的問題較為具體、有針對性，但相應規(guī)范數(shù)量制定較少；吉林省規(guī)定的較為全面，但相對較為籠統(tǒng)；遼寧省規(guī)定的數(shù)量較多，針對性不明顯。

（三）關于鄉(xiāng)村醫(yī)生的相關立法

自2002年至今，關于東北地區(qū)鄉(xiāng)村醫(yī)生方面的地方法規(guī)規(guī)章黑龍江省共5部，吉林省無該方面的規(guī)范，遼寧省共12部。［3］其中，黑龍江省主要從鄉(xiāng)村醫(yī)生考核辦法、優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生評選表彰等方面規(guī)制，遼寧省主要從加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設實施、鄉(xiāng)村醫(yī)生考核辦法、表彰優(yōu)秀鄉(xiāng)村醫(yī)生等方面進行規(guī)制?？梢?，在立法實踐中重視鄉(xiāng)村醫(yī)生并且在管理鄉(xiāng)村醫(yī)生的基礎上，努力提高鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍的整體素質，對于農村醫(yī)療的發(fā)展具有重要意義。但吉林省并無對鄉(xiāng)村醫(yī)生方面的地方性法規(guī)規(guī)章，鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍是保障農村衛(wèi)生工作落實的關鍵所在，這個立法上的缺口亟待完善。

東北地區(qū)衛(wèi)生立法狀況的共性與特性。總體而言，東北地區(qū)的立法系統(tǒng)較為完善，但仍然存在農村缺少基本醫(yī)療保障、缺少基本醫(yī)療費用、大量存在因病返貧、因病致貧的問題。對此，進一步從立法技術角度和立法涉及范圍的角度發(fā)展并完善我國東北地區(qū)的衛(wèi)生立法制度具有重要意義。

二、東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法存在的問題

（一）理論立法與實際需要的契合度有待提高

通過吉林省地區(qū)的農村衛(wèi)生狀況的調研與分析，當前東北地區(qū)的農村衛(wèi)生狀況仍不容樂觀，如鄉(xiāng)村醫(yī)生的業(yè)務水平較低，取得助理執(zhí)業(yè)醫(yī)師的鄉(xiāng)村醫(yī)師僅占總數(shù)的15．9%，難以滿足農民的就醫(yī)需要；村級醫(yī)療機構的規(guī)模小，設備簡陋，藥品種類少，并存在亂收費現(xiàn)象；農民對新農合認識程度仍有待提高等現(xiàn)象在實際中大量存在。特別是吉林省關于農村衛(wèi)生工作的立法以及新農合的規(guī)范中只是籠統(tǒng)的規(guī)定了下級地方政府需要貫徹落實的綱領精神等問題，并沒有發(fā)現(xiàn)針對實際問題的相應解決方法，不利于改善農村衛(wèi)生狀況。此外，對于改善醫(yī)療環(huán)境的規(guī)定，只有黑龍江省出臺了關于《投資農村衛(wèi)生基礎設施項目建設工作的通知》?？梢姡⒎▽嵺`中存在的問題之一為理論立法與實際需要的契合程度較低的現(xiàn)象。

（二）規(guī)范性語言多于描述性語言導致法律實施難度加大

縱觀東北地區(qū)各級立法的整體效果，其中多以《通知》、《意見》等文件形式進行指導性操作。從理論層面上分析該現(xiàn)象，似乎并無不當。但是，在具體的法律實施中，《通知》、《意見》等規(guī)范性文件不具有具體性，特別是面對的是廣大農村地區(qū)，該類地區(qū)經濟相對落后、人員文化水平不高，太過規(guī)范的語言對貫徹落實工作勢必是一種阻礙。容易造成上級指導性意見無法貫徹落實。因此，規(guī)范性語言過多容易造成政策文件貫徹落實有困難的局面出現(xiàn)。

（三）地方政府對農村衛(wèi)生工作重視不夠致使立法機構的位階較低

東北地區(qū)現(xiàn)階段關于農村衛(wèi)生立法主體主要以地方政府的規(guī)章為主，較少涉及地方法規(guī)層面的法律規(guī)范。政府規(guī)章可以高效地解決農村衛(wèi)生工作中存在的問題，從而有效保障農村衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展與進步。政府規(guī)章更多的體現(xiàn)出完成上級部門交給的任務，并不能有效反映各地對于農村衛(wèi)生工作的積極態(tài)度。在效力上，政府規(guī)章也不及地方人大及人大常委會制定的地方法規(guī)。地方法規(guī)的出臺更能反映地方對農村衛(wèi)生工作的重視程度，體現(xiàn)地方對農村問題保障的自覺性，從而更有利于保障農村居民的健康權益。因此，立法機構的位階較低屬于東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法工作存在的問題之一。

（四）立法調整范圍的片面性導致農村衛(wèi)生立法的兼顧性和兼容性較差

衛(wèi)生立法應該是調整國家醫(yī)療衛(wèi)生機關、衛(wèi)生事業(yè)單位，預防和治療疾病，改善人們生產勞動和生活環(huán)境的衛(wèi)生質量，保障人民身心健康，實行計劃生育、造福子孫后代為目標而產生的與其他社會組織以及人民群眾、傷病員之間在醫(yī)療、預防、保健活動中所發(fā)生的各種社會關系。依規(guī)定的內容不同，應當分為內部規(guī)范和外部規(guī)范兩部分。［4］其中，內部規(guī)范主要涉及在衛(wèi)生事業(yè)管理中，調整衛(wèi)生機構內部以及相互關系的法規(guī)。如2011年《遼寧省人民政府辦公廳轉發(fā)省衛(wèi)生廳關于進一步加強鄉(xiāng)村醫(yī)生隊伍建設實施意見的通知》，2007年《吉林省人民政府辦公廳轉發(fā)省新型農村合作醫(yī)療協(xié)調領導小組辦公室進一步完善新型農村合作醫(yī)療制度意見的通知》。這類法規(guī)對加強醫(yī)療衛(wèi)生機構的建設與管理具有十分重要的作用。外部規(guī)范一般都與廣大人民群眾以及企事業(yè)單位的生產、經銷等業(yè)務有著直接的權利和義務的關系，主要是調整國家醫(yī)藥衛(wèi)生機構和其他國家機關、企事業(yè)單位以及公民之間的法律關系的法規(guī)。但是，東北地區(qū)立法規(guī)范中并沒有該類外部性的規(guī)范，該現(xiàn)象反映了東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法調整范圍不夠全面的現(xiàn)象。

（五）衛(wèi)生立法的無原則性致使有法不依的情況較為嚴重

大量的規(guī)范性文件表述缺少統(tǒng)領性、原則性的文字表述也是導致衛(wèi)生立法不完善的重要原因。應當確立諸如明確東北地區(qū)農村衛(wèi)生工作中的政府職責的原則、國家投入為主的原則、保護農民獲得基本醫(yī)療保障的權利原則、社會公共衛(wèi)生服務優(yōu)先原則、堅持預防為主、突出健康教育原則、國家監(jiān)督原則等。當然，確立該種性質的原則需要更高位階的法律將其確立，地方性法規(guī)規(guī)章并無原則性規(guī)范的效力。地方立法可以試探性的規(guī)定為原則對內容進行規(guī)范。通過立法實踐，找出符合實際需要的原則，待到時機成熟，規(guī)定有可能上升到法律層面。就現(xiàn)階段的立法實踐而言，單純的貫徹落實上級的指示、指導，忽視地方立法的整體狀況，不利于農村衛(wèi)生法律體系基本框架的建構，很難做到在法律的框架下運行農村衛(wèi)生工作，不利于法治的實現(xiàn)。因此，缺少原則性立法是東北地區(qū)衛(wèi)生立法存在的又一問題。

三、關于東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法問題的相關建議

（一）立法中力求做到管理性規(guī)范與效力性規(guī)范比例相適應

本文使用最高人民法院關于適用《中華人民共和國合同法》若干問題的解釋（二）（以下簡稱：《合同法解釋（二）》）中管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的概念進行相關論述。所謂管理性規(guī)范是指法律及行政法規(guī)沒有明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導致合同無效或者不成立，而且違反此類規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效也并不損害國家或者社會公共利益，而只是損害當事人的利益的規(guī)范。即起到規(guī)范管理的作用，并未涉及懲罰等內容。該類規(guī)范對實踐操作起到規(guī)制的作用，告訴人們應當做什么、怎么做，但并未提及后果。所謂效力性規(guī)范，指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反了這些禁止性規(guī)定將導致合同無效或者合同不成立的規(guī)范；或者是法律及行政法規(guī)雖然沒有明確規(guī)定違反這些禁止性規(guī)范后將導致合同無效或者不成立，但是違反了這些禁止性規(guī)范后如果使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益的規(guī)范，即涉及行為后果等懲罰性的內容，具有比管理性規(guī)范更有約束色彩的一種規(guī)范方式。這兩種規(guī)范依其自身的屬性可以對衛(wèi)生立法文件中的規(guī)范進行有效分類，在技術層面顯得較為規(guī)整。在今后的立法實踐中應當本著管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的比例相適應的原則進行立法，依據(jù)農村衛(wèi)生立法的要求，應當將管理性規(guī)范設立的更加明確、具體，效力性規(guī)范的內容更具有可操作性。

（二）根據(jù)地方衛(wèi)生狀況的具體特點不斷完善立法

本著具體問題具體分析的原則，應當針對東北地區(qū)常見病、多發(fā)病，如慢性肺病等，進行立法規(guī)制。如注重培養(yǎng)相關方面的人才，依據(jù)當?shù)氐尼t(yī)療水平、經濟發(fā)展水平，整合資源，采用合并與吸收的方式進行醫(yī)療資源的合理配置。如現(xiàn)階段大力推行的新農合制度，就應當加大政府對新農合資金的投入，提高東北地區(qū)廣大農村居民的保障水平，解決因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象。相應輔助措施也應當盡快完善，如農村區(qū)域中心醫(yī)院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室等基礎設施建設的完善。只有實際衛(wèi)生醫(yī)療水平提高了，相應的立法政策才能有效地貫徹落實。依據(jù)各個農村實地情況的差異，總結各地常見病、特有病種類，制定相關醫(yī)療衛(wèi)生法規(guī)，輔助建立適合當?shù)貙嶋H情況的醫(yī)療衛(wèi)生制度。

（三）研究衛(wèi)生立法的相關理論以增強其法理性

理論支點有助于增強立法的說服力，使廣大農民更加信賴立法，提高法律的接受程度，正如哈貝馬斯理論所示，社會共識是立法基礎，只有具有社會共識、能夠為社會大眾所接受的規(guī)范，才可稱之為法律。如新農合的全面推進乃我國現(xiàn)階段提高農村居民保障水平的重點，但廣大農村居民仍不信任該制度，導致新農合本為惠農政策，但卻推行困難的局面出現(xiàn)。筆者愚見，試圖改變該現(xiàn)象，應當試圖從保障廣大農民根本利益談起，宣傳生命健康權、身體權等民法理論，在普法宣傳的同時將醫(yī)療衛(wèi)生相應的惠農政策進行說明。同時，實踐中采取試點的形式慢慢推廣，最終一定會被大眾接受，該項惠民政策也一定會得到廣泛認可。該項措施確有因理論抽象而難以使農村居民快速領會的現(xiàn)象發(fā)生，但隨著我國經濟的發(fā)展，人口素質的普遍提高，該類宣傳一方面幫助農民提高了其自身的人文素質、文化修養(yǎng)；另一方面也擴大了政策的影響力。最后落實為文字材料則會讓大眾普遍接受。

（四）立法中注意運用實證調研的方法增強其實用性

在已有的規(guī)范性文件中，為了解當前農村醫(yī)療衛(wèi)生服務的狀況，國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部專家組織了一次較大規(guī)模的實地調查。該調查在2003年通過走訪118個村得出了許多有價值的結論。［6］筆者認為，該種實地調查研究的方式對立法活動很有助益，能夠真正反映問題所在。只有發(fā)現(xiàn)真正的問題所在，才能對癥下藥，尋求有效解決問題的方法，該思路是實證調查研究的主線。實地調研法若能有效應用于立法實踐，將會有效改善理論立法與實際需要脫軌的現(xiàn)象，滿足立法的實際所需。真正找到農民所需，滿足農民所求的制度規(guī)范。使制度滿足實際需要，協(xié)助實際運行，從而做到有法可依的法治化局面。

（五）明確農村立法工作的主要管理主體

上文中提到現(xiàn)階段農村衛(wèi)生立法規(guī)范高位階法律規(guī)范較少的現(xiàn)象，并不是說筆者認為農村立法工作主要管理主體是地方人大及人大常委會，而是說通過高位階立法表明各地方對該工作重視程度的大小，即立法的位階越高，越能體現(xiàn)該問題在實踐中是亟待解決、較為重視的問題，與農村立法工作的主要管理主體無關。筆者認為，農村立法工作的主要管理主體應為地方政府，原因有二：一是行政手段具有高效性的特點，政府能在短時間內滿足實際需要，做到正義不遲到；二是在《關于進一步加強農村衛(wèi)生工作的決定》中明確了各級政府在農村衛(wèi)生工作中應擔負的職責，強調地方各級政府要把農村衛(wèi)生事業(yè)納入當?shù)亟洕蜕鐣l(fā)展的總體規(guī)劃，抓緊制定具體措施，把加強農村衛(wèi)生工作的各項任務落到實處，政府在農村衛(wèi)生工作中應發(fā)揮關鍵性作用。因此，地方衛(wèi)生立法中應當將政府在衛(wèi)生立法中的角色落實下去，形成規(guī)范性文字，使政府在農村衛(wèi)生管理中合法化。

四、結語

綜上所述，本文首先對近十年來東北地區(qū)衛(wèi)生立法狀況進行簡要介紹；其次，依據(jù)立法現(xiàn)狀總結出立法中存在的問題，如理論立法與實際需要的契合度有待進一步提高，規(guī)范性語言過多，立法機構位階需要提高，法律調整范圍應擴大，增加原則性規(guī)范等問題；最后，針對現(xiàn)已存在的問題；筆者提出對立法走向的建議，如引入《合同法解釋（二）》中的管理性規(guī)范與效力性規(guī)范的概念，提出應當管理與約束相適宜，不能一味的只管理不約束，也不能一味的只約束不管理，依據(jù)地方具有的自身特點進行立法完善，找出立法相應的理論支點，使規(guī)范文字更有說服力，采用實證調研的方法開展立法工作，明確農村立法工作的主要管理主體仍然是政府等方面的內容。上述問題和建議無不說明加快衛(wèi)生立法工作的必要性。［8］本文通過對東北地區(qū)農村衛(wèi)生立法現(xiàn)狀進行分析，找出存在的問題，針對現(xiàn)有問題提出筆者的個人建議，為推動我國農村衛(wèi)生立法事業(yè)發(fā)展盡一份綿薄之力。

［1］江澤民．全面建設小康社會，開創(chuàng)中國特色社會主義事業(yè)新局面［N］．人民日報，2002－11－18．

［2］李衛(wèi)東，崔建周．農村醫(yī)療衛(wèi)生的現(xiàn)狀及改善對策［J］．經濟與社會發(fā)展，2005，（6）．

［3］北大法寶法律數(shù)據(jù)庫（V5版）［EB／OL］．http：／／www．pkulaw．cn／．

［4］潘森．淺談我國的衛(wèi)生立法（節(jié)選）［J］．中國農村衛(wèi)生事業(yè)管理，1987，（6）．

［5］張建華．論農村衛(wèi)生法律的制定［J］．中國農村衛(wèi)生事業(yè)管理，2004，（2）．

［6］韓俊，羅丹．中國農村醫(yī)療衛(wèi)生狀況報告［J］．中國發(fā)展觀察，2005，（1）．

［7］揭建旺，倪星．試論農村衛(wèi)生工作中的政府角色定位［J］．中國衛(wèi)生事業(yè)管理，2003，（7）．

［8］汪建榮．衛(wèi)生立法發(fā)展研究［J］．中國醫(yī)院管理，1991，（8）．

吉林大學研究生創(chuàng)新基金資助項目“東北地區(qū)當代農村衛(wèi)生工作研究——基于社會管理的視角”（編號：20121008）。

趙航（1987－），女，吉林大學法學院2010級法律碩士專業(yè)研究生，主要從事法理學研究；鞏瑞波（1988－），男，吉林大學馬克思主義學院2010級中共黨史專業(yè)碩士研究生，主要從事基層社會治理理論與實踐研究。