我國(guó)土地征用過程中的問題及對(duì)策建議

陳玉霞

我國(guó)土地征用過程中的問題及對(duì)策建議

陳玉霞

分析了我國(guó)土地征用過程中存在的農(nóng)民缺乏話語(yǔ)權(quán)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理、失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置不到位以及以權(quán)謀私、損害農(nóng)民利益和國(guó)家利益等問題及其原因，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議。

土地征用；農(nóng)村土地集體所有權(quán)；失地農(nóng)民

我國(guó)的基本國(guó)情是人多地少，人均土地資源相當(dāng)稀缺。土地對(duì)于農(nóng)村和農(nóng)民來(lái)說，是一種尤為重要的資源和生產(chǎn)要素，因此土地也是農(nóng)民的“最低生活保障線”，是農(nóng)民的命根子。當(dāng)前，我國(guó)正處在城市化加速發(fā)展的階段，國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，這個(gè)時(shí)期是用地量不斷增加、大量土地被占用的時(shí)期，這是城市化必然導(dǎo)致的行為。

一、土地征用過程中存在的問題

土地征用是一種國(guó)家行為，具體是指國(guó)家根據(jù)公共利益的需要，通過一定的法定程序?qū)⒓w土地征用，使土地性質(zhì)發(fā)生變化，轉(zhuǎn)化為國(guó)家所有的行為。《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》對(duì)此都有明確的規(guī)定。土地征用是憲法授予政府的一項(xiàng)權(quán)利，是國(guó)家對(duì)集體土地進(jìn)行強(qiáng)制、有償征購(gòu)和使用的行為，具有強(qiáng)制性和補(bǔ)償性。征地是為了搞建設(shè)，促進(jìn)城市的發(fā)展，總體上說應(yīng)該是件好事，但在實(shí)施的過程中引發(fā)了大量的問題，這些問題正嚴(yán)重威脅著社會(huì)的穩(wěn)定和和諧。土地征用過程中存在以下問題下：

（一）持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、成本高

土地征用工作的持續(xù)時(shí)間，為政府發(fā)出征地公告到征地工作結(jié)束這一段時(shí)間。據(jù)調(diào)查，一般的征地工作都有發(fā)出征地通告、簽署征地協(xié)議、凍結(jié)人口、公示征地協(xié)議和凍結(jié)人口的名單、落實(shí)各類補(bǔ)償?shù)任鍌€(gè)環(huán)節(jié)，每一個(gè)環(huán)節(jié)的順利進(jìn)行都依賴于雙方的參與，雙方的協(xié)商，任何一方不贊同，工作就難以展開。當(dāng)然，政府可以采取強(qiáng)制行為，但那實(shí)在是有傷官民和氣，所以不到萬(wàn)不得已的情況下，不對(duì)村民采取強(qiáng)制性措施。征地工作的順利開展是有一定難度的，這無(wú)疑會(huì)造成征地持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)的尷尬局面，與此同時(shí)，長(zhǎng)時(shí)間的大量的人力、物力、財(cái)力投入，會(huì)造成資源的巨大浪費(fèi)，大大降低征地工作的效率，提高征地工作的成本。

（二）尋租腐化現(xiàn)象嚴(yán)重

征地文件是死的，可人是活的，征地補(bǔ)償涉及多方利益，受主觀因素影響較大，在很多環(huán)節(jié)又缺少一定的透明度，缺少一定的公平公開性。一些村民為了得到相對(duì)較高的補(bǔ)償，往往不惜重金賄賂上級(jí)，拉攏上級(jí)。而人都是經(jīng)濟(jì)理性人，往往抵制不住誘惑，為了追求自身的利益，有些上級(jí)征地工作者無(wú)視法律法規(guī)的約束，虛報(bào)、謊報(bào)等弄虛作假的不法行為時(shí)有發(fā)生。主要表現(xiàn)在：為被拆遷戶虛增室內(nèi)裝飾材料及設(shè)施，虛增室外構(gòu)筑物面積和虛增其它設(shè)施數(shù)量、面積，幫助假離婚的被征地拆遷農(nóng)戶騙取安置房套數(shù)，幫助被征地農(nóng)戶騙取征地補(bǔ)償款，從中收受賄賂，從而造成國(guó)家財(cái)產(chǎn)的嚴(yán)重流失。利用村民對(duì)政策法律法規(guī)的不了解，蒙混過關(guān)，把集體收入據(jù)為己有的情況也有發(fā)生。除此之外，利用公款大吃大喝的行為也較為常見，所謂的業(yè)務(wù)費(fèi)開支與真正開展的業(yè)務(wù)不相符，假借業(yè)務(wù)之名大肆濫用公款。

（三）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

征地補(bǔ)償一般按照土地的原用途進(jìn)行補(bǔ)償，以省統(tǒng)計(jì)部門公布的縣區(qū)耕地的前三年平均產(chǎn)值為準(zhǔn)，再結(jié)合當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、消費(fèi)水平進(jìn)行調(diào)整。這看似合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)際上卻傷害了廣大農(nóng)民的利益，因?yàn)檎鞯匮a(bǔ)償沒有按照土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，土地的增量?jī)r(jià)值在此完全沒有得到體現(xiàn)。有關(guān)調(diào)查資料顯示，在土地增量利益的分配中，大部分的增量利益為地方政府所獲得，而作為土地真正主人的農(nóng)民所獲得的利益卻非常的少。農(nóng)民的積蓄本來(lái)就少，在獲取安置房的時(shí)候還要補(bǔ)付給建筑公司一筆數(shù)量不小的錢，這對(duì)許多農(nóng)民來(lái)說都是有困難的。國(guó)家征地搞建設(shè)，不應(yīng)該犧牲農(nóng)民的利益，農(nóng)民的政治權(quán)利和經(jīng)濟(jì)權(quán)利都應(yīng)該得到維護(hù)。

（四）農(nóng)民缺乏話語(yǔ)權(quán)

在土地征用過程中，不管是哪一個(gè)環(huán)節(jié)，農(nóng)民的處境都很被動(dòng)。政府利用其手中的權(quán)利，對(duì)集體土地進(jìn)行強(qiáng)制、有償征購(gòu)和使用，不管農(nóng)民愿意不愿意，滿意不滿意，征地行為都會(huì)發(fā)生。這個(gè)過程中即使有農(nóng)民小組協(xié)助政府工作，也往往不能真正代表農(nóng)民的利益。農(nóng)民雖說是土地真正的主人，但卻不能真正為自己做主，沒能真正參與到征地工作的過程中，自己表達(dá)意愿的自由受到限制，缺乏話語(yǔ)權(quán)。

（五）失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置不到位

據(jù)調(diào)查，對(duì)失地農(nóng)民的安置一般是這樣：屬于自謀職業(yè)的一次性發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)，屬老小安置對(duì)象的一次性發(fā)放生活補(bǔ)助費(fèi)。這種 “一次性的買斷式給付”，在簡(jiǎn)化了政府工作的同時(shí)，政府也就推掉了作為公共管理者對(duì)于農(nóng)民利益的保障。由于農(nóng)民本身的投資理財(cái)能力有限，受教育程度普遍偏低，自謀職業(yè)對(duì)農(nóng)民實(shí)屬困難。農(nóng)民的土地在被征用過后，他們沒有得到相應(yīng)合理的發(fā)展機(jī)會(huì)。如今大部分失地農(nóng)民是靠安置費(fèi)過日子，沒有其他的收入來(lái)源。由于對(duì)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)移安置的不到位，就出現(xiàn)了“種田無(wú)地，上班無(wú)崗，低保無(wú)份”的新型“三無(wú)”農(nóng)民，他們將成為社會(huì)上新的弱勢(shì)群體，并對(duì)社會(huì)穩(wěn)定造成不良影響。

二、土地征用問題產(chǎn)生的原因

（一）土地征用中的利益分配不合理

在整個(gè)土地征用過程當(dāng)中，各級(jí)地方政府、村民委員會(huì)與農(nóng)民之間的利益分配不平衡，造成了彼此的關(guān)系協(xié)調(diào)程度不佳。政府利用自己手中的權(quán)利開展征地工作，村級(jí)組織協(xié)助其工作，而失地農(nóng)民在此相對(duì)孤立無(wú)援，沒有談判地位，沒有話語(yǔ)權(quán)，有點(diǎn)像是處于任人宰割的境地。作為弱勢(shì)群體的他們自然覺得自己的利益嚴(yán)重受損，不滿情緒也隨之產(chǎn)生，不積極配合征地工作，甚至導(dǎo)致上下級(jí)關(guān)系惡化，嚴(yán)重影響征地工的效率。

（二）有關(guān)法律及制度保障乏力

《中華人民共和國(guó)憲法》《中華人民共和國(guó)土地管理法》以及各類地方土地征用法規(guī)，都是征地工作的法律制度保障，但是它們發(fā)揮的實(shí)際效果卻讓人擔(dān)憂，因?yàn)樗鼈兊膶?shí)際可操作性不強(qiáng)，同時(shí)，賦予了政府很大的自由裁量權(quán)。政府工作人員也是普通人，自然也追求自身利益最大化。因此，難免會(huì)出現(xiàn)為了自身利益而損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。政府既是征地工作的執(zhí)行者，也是征地工作的監(jiān)督者，同時(shí)扮演兩種角色，有關(guān)監(jiān)督機(jī)制不能很好地發(fā)揮作用。

（三）農(nóng)民沒有自己的利益代表

農(nóng)村土地集體所有權(quán)雖屬于全體農(nóng)民，但在現(xiàn)實(shí)生活中，農(nóng)村土地集體所有權(quán)實(shí)質(zhì)上是村民小組所擁有的。在征地工作中，村民小組又是協(xié)同政府工作的。在這樣的情況下，村民小組為了自身的利益，常常不能真正代表群體農(nóng)民的利益。除此之外，農(nóng)民社會(huì)地位低下，素質(zhì)有限，勢(shì)單力薄，往往難以用合理、有效的手段來(lái)爭(zhēng)取自身的合法利益。

（四）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符合市場(chǎng)原則

美國(guó)、德國(guó)和英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，采用的是市場(chǎng)價(jià)格對(duì)土地所有者進(jìn)行補(bǔ)償，同時(shí)，征地行為對(duì)鄰近土地所有者的經(jīng)營(yíng)造成影響的時(shí)候，政府也會(huì)給予他們相應(yīng)的損失補(bǔ)償。但是在我國(guó)，根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，土地征用補(bǔ)償是以被征地前3年平均產(chǎn)值的倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算的，這樣的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使補(bǔ)償費(fèi)用普遍偏低。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，我國(guó)在征地補(bǔ)償方面也應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，引入市場(chǎng)機(jī)制。

（五）缺乏必要的安置配套措施

失地農(nóng)民不但永久地失去了從土地上獲得收益的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，還失去了與土地相關(guān)的政治、文化、教育等權(quán)利。不能僅僅以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作為對(duì)失地農(nóng)民的安置補(bǔ)償，這樣的做法沒有考慮到農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，是十分不合理的。農(nóng)民所獲得的補(bǔ)償與失地導(dǎo)致的困難相距甚遠(yuǎn)。所以，對(duì)失地農(nóng)民的安置是缺乏必要的配套措施的，如社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)、對(duì)失地農(nóng)民子女的教育支持等。

三、解決土地征用問題的對(duì)策建議

鑒于土地征用過程中存在諸多問題，我們應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功做法，研究解決土地征用問題的對(duì)策。

（一）建立和完善利益分配機(jī)制

失地農(nóng)民應(yīng)得到政府的重視和保護(hù)。征地過程中，應(yīng)堅(jiān)持公平、公開、公正的原則，保持工作的透明性，加強(qiáng)失地農(nóng)民對(duì)征地工作的信服認(rèn)可度，盡可能地補(bǔ)償失地農(nóng)民在土地征用過程中所遭受的一切損失。為此，必須建立和完善征地過程中的利益分配機(jī)制，協(xié)調(diào)好政府、村級(jí)組織與失地農(nóng)民的利益，從而縮短征地工作的持續(xù)時(shí)間，減少征地工作的資源浪費(fèi)，提高征地工作的效率。

（二）完善相關(guān)法律制度和監(jiān)督機(jī)制

目前，我國(guó)還沒有健全的土地征用法律法規(guī)。在城市化的發(fā)展過程中，土地征用應(yīng)以一系列完善的可行的土地征用法律法規(guī)作為保障。缺乏完善的專門的土地征用法規(guī)，會(huì)導(dǎo)致征地主體的權(quán)力和義務(wù)得不到規(guī)范，征地工作的隨意性增大。應(yīng)加快研究出臺(tái)土地征用專門法規(guī)的步伐，同時(shí)加大相關(guān)法律法規(guī)的宣傳力度，提高農(nóng)民的法律水平和法律保護(hù)意識(shí)。加強(qiáng)土地征用工作的監(jiān)督力度，成立專門的監(jiān)督小組，來(lái)監(jiān)督規(guī)范征地的過程。政府不能同時(shí)充當(dāng)執(zhí)行者和監(jiān)督者的雙重角色。

（三）成立代表多數(shù)農(nóng)民利益的組織

現(xiàn)在農(nóng)村土地的集體所有權(quán)實(shí)屬村民小組，農(nóng)民可以選出自己信任的代表，成立能夠代表絕對(duì)大多數(shù)農(nóng)民利益的農(nóng)民代表組織。這樣就可以把勢(shì)單力薄的農(nóng)民聯(lián)合起來(lái)，增強(qiáng)其在征地過程中的談判地位，擴(kuò)大農(nóng)民的話語(yǔ)權(quán)，更有效地維護(hù)自身利益。

（四）征地補(bǔ)償引入市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制

我國(guó)的土地征用補(bǔ)償是以被征地前3年平均產(chǎn)值的倍數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行計(jì)算的，結(jié)果往往不能彌補(bǔ)農(nóng)民失去土地的實(shí)際損失。在大力發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的今天，我們?cè)谡鞯匮a(bǔ)償方面應(yīng)遵循市場(chǎng)原則，引入市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)來(lái)為土地定價(jià)。在進(jìn)行征地補(bǔ)償時(shí)，要使農(nóng)民享受土地的增量?jī)r(jià)值，得到應(yīng)有的可持續(xù)發(fā)展機(jī)會(huì)。

（五）妥善安置失地農(nóng)民

失地農(nóng)民的處境尷尬，社會(huì)地位低下，能夠享受到的公共服務(wù)、社會(huì)保障也顯然不如城市居民。他們農(nóng)轉(zhuǎn)非之后，也屬于城市里的邊緣人，很難真正融入城市生活。政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的就業(yè)指導(dǎo)，提高農(nóng)村人口的社會(huì)保障水平，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民及其子女的教育。通過政府和失地農(nóng)民的共同努力，消除人們對(duì)失地農(nóng)民的歧視，使失地農(nóng)民能真正適應(yīng)城市生活。

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F301

A

1673-1999（2012）07-0023-03

陳玉霞（1988-），女，西南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院（重慶400715）2010級(jí)碩士研究生，研究方向?yàn)檗r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與管理。

2012-02-02