地方自治政府環(huán)境責任的內(nèi)涵分析

熊 超

地方自治政府環(huán)境責任的內(nèi)涵分析

熊 超

介紹了地方自治政府承擔環(huán)境責任的法律依據(jù)，并聯(lián)系地方自治政府的職權(quán)特點，闡述了地方自治政府應(yīng)當承擔的環(huán)境政治責任、環(huán)境法律責任和環(huán)境道德責任。

政府環(huán)境責任；地方自治政府；法律責任；道德責任；政治責任

為了讓廣西經(jīng)濟社會能綠色發(fā)展、科學發(fā)展，規(guī)范地方政府的環(huán)境行政行為，廣西“十二五”規(guī)劃明確提出要把廣西建設(shè)為全國生態(tài)文明示范區(qū)。這一目標的提出，無疑會加大廣西地方政府的環(huán)保壓力，加大對政府環(huán)境違法行為的管理力度，對各級政府的環(huán)境問責也必然會付諸實踐。廣西作為西部欠發(fā)達的少數(shù)民族地區(qū)，其地方政府環(huán)境保護責任與中央政府及其他地方政府環(huán)境保護責任相比有其獨特性，因此有必要對其責任內(nèi)涵進行探討，讓責任落到實處，避免出現(xiàn)名義上官員人人有責而實際上卻人人無實責可負的現(xiàn)象。

一、關(guān)于地方政府環(huán)境責任的含義

目前，對于政府環(huán)境責任的含義有多種不同的表述。有的認為，它就是指在環(huán)境保護領(lǐng)域，中央和地方各級人民政府以及執(zhí)行公務(wù)的人員，根據(jù)環(huán)境保護的需要和政府的職能定位所確定的份內(nèi)應(yīng)做的事，以及沒有做或沒有做好份內(nèi)應(yīng)做的事時所要承擔的不利后果［1］。有的認為，“政府環(huán)境責任是指環(huán)境立法中所規(guī)定的政府在環(huán)境領(lǐng)域承擔的第一性環(huán)境義務(wù)和第二性環(huán)境義務(wù)”［2］。有的認為，政府環(huán)境責任是指“法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護方面的義務(wù)和權(quán)力(合稱為政府第一性環(huán)境責任)以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔的法律后果(簡稱政府環(huán)境法律責任，也稱政府第二性環(huán)境責任)”［3］。

政府環(huán)境責任包括積極層面和消極層面，這是沒有異議的。但是，把政府環(huán)境責任僅僅局限在法律的范疇之內(nèi)，筆者覺得還是過于狹隘。環(huán)境問題不是一個單純的法律問題，它涉及到方方面面，既有社會的，也包括倫理的，既是一個社會哲學問題，也是一個科學技術(shù)問題，既是一個隱藏的長久的社會問題，也可能是一個突發(fā)的社會問題。而且隨著環(huán)境問題的進一步發(fā)展，環(huán)境問題演變出了一些新的特點，如環(huán)境問題的全球化、綜合化、社會化、政治化、高科技化以及環(huán)境受害者與致害者同一化等傾向明顯［4］。這就可能會進一步加劇現(xiàn)實環(huán)境問題急劇翻新變化而現(xiàn)有環(huán)境法律嚴重滯后的矛盾，產(chǎn)生許多所謂的法律空白，導致社會與政府之間的關(guān)系無法可依，社會公眾對政府的行為（雖然它不違法）不滿意。公眾不滿意政府的行為，而政府的行為并不違法，在這種情況下，公眾就沒有發(fā)言權(quán)，政府就不用負責了嗎？答案肯定是否定的。從這個角度看，文獻［1］關(guān)于政府環(huán)境責任的表述是比較恰當?shù)?，也就是說政府環(huán)境責任的范圍應(yīng)該是相對開放的。

根據(jù)以上分析，所謂地方政府環(huán)境責任，就是指在環(huán)境保護領(lǐng)域，地方各級人民政府以及執(zhí)行公務(wù)的人員，根據(jù)環(huán)境保護的需要所應(yīng)當承擔的環(huán)境政治責任、環(huán)境法律責任和環(huán)境道德責任的總和，其中包括積極責任和消極責任兩個方面。

二、地方自治政府承擔環(huán)境責任的法律依據(jù)

地方自治政府作為一級行政機關(guān)，它具備了下列三個基本法律要素：

第一，依法享有行政職權(quán)。行政職權(quán)的來源，從最本源上說（政治層面）是來自于“人民的授權(quán)”；從法律的角度來說，它來源于憲法與法律的設(shè)定或授權(quán)。地方政府的環(huán)境職權(quán)的來源的具體法源有：（1）《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。它在第59條規(guī)定了縣級以上的地方各級人民政府行使以下職權(quán)：“執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計劃生育等行政工作?！保?）《民族區(qū)域自治法》。它的第 45 條規(guī)定：“民族自治地方的自治機關(guān)保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，實現(xiàn)人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展?！保?）《環(huán)境保護法》。它的第 16 條規(guī)定：“地方各級人民政府，應(yīng)當對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量?！笨梢?，廣西作為民族地方政府依法享有環(huán)保職權(quán)。

第二，依法獨立行使職權(quán)。各級地方政府都是一級法人，以自己名義依法獨立行使職權(quán)。地方政府本身是作為一個獨立的機關(guān)法人，而不是私法上的“代理”或者“委托”關(guān)系?！稄V西壯族自治區(qū)環(huán)境保護條例》第3條規(guī)定：“自治區(qū)實行環(huán)境保護目標責任制，各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責，落實任期及年度環(huán)境保護目標和任務(wù)，加大環(huán)境保護資金的投入，使轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量達到規(guī)定的標準?！钡?條規(guī)定：“縣級以上人民政府環(huán)境保護行政主管部門對本轄區(qū)的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。其他有關(guān)部門按各自職責依法對環(huán)境污染的防治實施監(jiān)督管理?！彪m然地方政府代表國家行使職權(quán)，但加蓋的公章就是本級政府的公章，而不是國家的“玉璽”。因此，形式上各級地方政府都是依法獨立行使憲法和法律賦予的職權(quán)的。

第三，依法獨立承擔相應(yīng)的法律責任。任何主體都應(yīng)對自己的行為負責。法治社會中，政府（包含中央與地方的）更應(yīng)帶頭守法，國家與政府也必須對自己的行為負責。另外，公法上的“權(quán)力”不同于私法上的“權(quán)利”，前者是不可以討價還價加以“處分”，而后者一般則可以依法自由“處分”?！皺?quán)力”的隨意處分，要么構(gòu)成“失職”或“瀆職”，要么構(gòu)成“國家侵權(quán)”。因此，政府必須“依法行使權(quán)力”，既要符合實體法，也要符合程序法；既不可以非法不作為（當為而不為），也不可以非法亂作為 （不當為而為），否則就構(gòu)成行政違法，必須承擔相應(yīng)的法律責任。政府的環(huán)境職權(quán)方面的違法行為，當然要承擔相應(yīng)的環(huán)境法律責任。《憲法》第41條規(guī)定：“對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。由于國家機關(guān)和國家工作人員侵犯公民權(quán)利而受到損失的人，有依照法律規(guī)定取得賠償?shù)臋?quán)利。”《國家賠償法》第2條規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員違法行使職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。國家賠償由本法規(guī)定的賠償義務(wù)機關(guān)履行賠償義務(wù)?！钡?條第一、三兩項又規(guī)定：“行政機關(guān)及其工作人員行使行政職權(quán)侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，該行政機關(guān)為賠償義務(wù)機關(guān)。法律、法規(guī)授權(quán)的組織在行使授予的行政權(quán)力時侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，被授權(quán)的組織為賠償義務(wù)機關(guān)?！?/p>

廣西作為民族自治地區(qū)，擁有更大的民族自治權(quán)?！读⒎ǚā返?6條規(guī)定：“民族自治地方的人民代表大會有權(quán)依照當?shù)孛褡宓恼巍⒔?jīng)濟和文化的特點，制定自治條例和單行條例?！弊灾螚l例和單行條例可以依照當?shù)孛褡宓奶攸c，在不違背法律或者行政法規(guī)的基本原則下，對法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定。根據(jù)《民族區(qū)域自治法》第25條、26條、28-30條的規(guī)定，民族自治地方的自治機關(guān)在國家計劃的指導下，根據(jù)本地方的特點和需要，制定經(jīng)濟建設(shè)的方針、政策和計劃，自主地安排和管理地方性的經(jīng)濟建設(shè)事業(yè)；根據(jù)法律規(guī)定和本地方經(jīng)濟發(fā)展的特點，合理調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，努力發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟；管理和保護本地方的自然資源，對可以由本地方開發(fā)的自然資源，優(yōu)先合理開發(fā)利用；自主地安排地方基本建設(shè)項目；自主地管理隸屬于本地方的企業(yè)、事業(yè)。廣西作為一個多民族自治地區(qū)，地方政府很多都是民族自治政府，在環(huán)境保護方面比一般的地方政府擁有更大的權(quán)力，當然它們的環(huán)保責任也更大。

三、地方自治政府環(huán)境責任的形式

政府環(huán)境責任是一個相對開放的體系，包括法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護方面的義務(wù)和權(quán)力以及違反后的法律后果，還有地方各級人民政府以及執(zhí)行公務(wù)的人員，根據(jù)環(huán)境保護的需要和政府的職能定位所確定的份內(nèi)應(yīng)做的事，以及沒有做或沒有做好份內(nèi)應(yīng)做之事時所要承擔的不利后果，包括積極和消極兩個層面的政府環(huán)境責任。

現(xiàn)實中，容易把政府責任與我們生活中經(jīng)常出現(xiàn)的行政官員問責制相混淆。行政問責只是政府責任的一個部分，從實踐這個角度來看，我們確實有必要將地方政府環(huán)境責任進行細化。不同責任的性質(zhì)是不一樣的，而且并不是任何人都可以成為承擔某種具體責任的主體，責任的追究方式和方法也不一樣，責任主體承擔責任的方式也完全不一樣。

對于政府應(yīng)當承擔的政府責任，有人依據(jù)責任形式的不同，將其劃分為政治責任、行政責任、法律責任和道德責任［5］；有的人根據(jù)其性質(zhì)，將其只分為政治責任、行政責任和法律責任三種［6］。筆者以為第一種分類容易讓人誤解，認為行政責任不是法律責任（因為政治責任和道德責任往往不以法律依據(jù)為充分條件），從而導致人們對政府責任理解的偏差。行政責任本身是法律責任的一種，而且政府責任中的行政主體可能還涉及民事責任和刑事責任。第二種責任分類又有遺漏道德責任之嫌疑。故本人在分析地方政府環(huán)境責任時，將其劃分為三類責任：環(huán)境政治責任、環(huán)境道德責任和環(huán)境法律責任。

（一）環(huán)境政治責任

政府政治責任應(yīng)為國家工作人員基于政府是人民利益的代表（是以為廣大人民服務(wù)為宗旨的），在合乎政府目的性的前提下，履行合理作出符合民意的決策，并推動該決策執(zhí)行的職責，以及沒有履行好這些職責時所應(yīng)當承擔的譴責和制裁。該定義也分為兩個層次：第一個層次是積極的政治責任，就是作為負有政治義務(wù)人員在該作出正確決策時就必須適時地拿出決策，否則雖不違反法律法規(guī)，但不合政府目的性，就要承擔相應(yīng)的政治責任。第二層次是消極的政治責任，即雖及時做出了正確的決策，但卻沒有積極地去推動和執(zhí)行之，同樣也要承擔相應(yīng)的政治責任。

那么，政府的環(huán)境責任包含有政府政治責任因素嗎？換句話說，政府的環(huán)境責任是怎么擁有政治因素的呢？筆者贊同胡靜博士的觀點。胡博士在《地方政府環(huán)境責任沖突及其化解》一文中指出：“第一，以政府機構(gòu)為核心的公共部門主要行使經(jīng)濟、政治、文化與社會等幾方面的職能，其中環(huán)境保護是社會職能的重要內(nèi)容。第二，根據(jù)《憲法》第26條，國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。第三，根據(jù)我國《環(huán)境保護法》第16條，地方各級人民政府對本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負責?！保?］廣西自治區(qū)政府作為省級政府擁有一般省級政府所具有的全部職能，當然要對自己所轄區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責，不僅如此，作為民族自治地區(qū)，在經(jīng)濟、社會發(fā)展、環(huán)境保護方面擁有更多的自治權(quán)力和國家的優(yōu)惠條件，對轄區(qū)經(jīng)濟、政治、文化與社會的發(fā)展也應(yīng)該負有更大的責任，要對轄區(qū)所有的人民負責。

（二）環(huán)境道德責任

政府道德責任是指行政主體在行使行政職權(quán)時所應(yīng)承擔的道德義務(wù)及違反道德義務(wù)應(yīng)承擔的后果，如否定性評價、道義譴責、工作問責等［7］。而環(huán)境道德責任則是地方行政主體在行使環(huán)境行政職權(quán)時所應(yīng)承擔的道德義務(wù)及違反道德義務(wù)應(yīng)承擔的后果。

環(huán)境道德責任包括兩個方面：一是政府應(yīng)承擔的環(huán)境道德義務(wù)，比如地方政府在環(huán)境執(zhí)法上要廉潔高效，遵紀守法，而且自身在環(huán)境保護、節(jié)約能源上成為全社會的道德楷模，加強社會環(huán)境道德建設(shè)，引導社會公眾關(guān)心、愛護環(huán)境，倡導文明環(huán)保的生活方式，實現(xiàn)社會的可持續(xù)發(fā)展。這可稱為第一性地方環(huán)境道德義務(wù)，或積極的環(huán)境道德義務(wù)。二是地方政府違反環(huán)境道德責任所應(yīng)承擔的后果。一般來講這些不利后果包括道義譴責、公開道歉、失信補償、引咎辭職等?？煞Q其為第二性地方環(huán)境道德義務(wù)，或消極的環(huán)境道德義務(wù)。

（三）環(huán)境法律責任

關(guān)于法律責任，法學界有不同的觀點，主要有處罰說、后果說、責任說、否定性評價說、義務(wù)說和負擔說等［8］。這里我們采用責任說。地方政府的環(huán)境法律責任，指的就是地方政府的環(huán)境行政責任，包括由其衍生的其他法定責任形式，如環(huán)境國家賠償責任和公務(wù)員嚴重違反職責而引起的環(huán)境刑事責任等。

行政責任是“行政主體及其執(zhí)行公務(wù)人員違反法定職責和義務(wù)的責任”［9］。環(huán)境法律責任，是由于地方政府及其地方環(huán)境保護主管部門不依法履行環(huán)境監(jiān)督管理職責以及其監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊而引起的行政責任，包括行政系統(tǒng)內(nèi)部的對內(nèi)的行政責任和對外的行政責任。按照行政責任的內(nèi)容和責任方式，可分為懲罰性行政責任和補救性行政責任［10］。

[1]錢水苗，沈瑋.強化政府環(huán)境責任：修改《環(huán)境保護法》的一個視角[C].蘭州：2007年全國環(huán)境資源法學研討會，2007：272.

[2]張建偉.論政府環(huán)境責任的完善[C].蘭州：2007年全國環(huán)境資源法學研討會，2007：392.

[3]蔡守秋.論政府環(huán)境責任的缺陷與健全[J].河北法學，2008（3）.

[4]張梓太.環(huán)境與資源法學[M].北京：科學出版社，2007：9-11.

[5]朱艷麗.責任政府建設(shè)的現(xiàn)實路徑[J].理論界，2007（6）.

[6]胡靜.地方政府環(huán)境責任沖突及其化解[J].河北法學，2008（3）.

[7]高元慶.政府道德責任的內(nèi)涵、特征及價值取[J].四川行政學院學報，2004（3）.

[8]張梓太.環(huán)境法律責任研究[M].北京:商務(wù)印書館，2004：9-12.

[9]王連昌.行政法學[M].北京：社會科學文獻出版社，1993：301.

[10]王成棟.政府責任論[M].北京：中國政法大學出版社，1999：29.

D63-3

A

1673-1999（2012）07-0009-03

熊超（1980-），男，湖北孝感人，碩士，廣西教育學院（廣西南寧530023）政治經(jīng)濟系講師，研究方向為政府環(huán)境責任。

2012-01-31

廣西教育廳科研項目“廣西地方自治政府環(huán)境法律責任研究”（201106LX863）。