高校內(nèi)部治理的行政化傾向與去行政化路徑選擇

莊海茹孫中寧

（1.吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院；2.長春工業(yè)大學(xué)組織部，吉林 長春 130012）

高校內(nèi)部治理的行政化傾向與去行政化路徑選擇

莊海茹1孫中寧2

（1.吉林農(nóng)業(yè)大學(xué) 人文學(xué)院；2.長春工業(yè)大學(xué)組織部，吉林 長春 130012）

目前我國高校內(nèi)部治理實踐中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力嚴(yán)重失衡，行政化傾向突出。去除因為學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的失衡導(dǎo)致的行政權(quán)力泛化和學(xué)術(shù)權(quán)力官僚化現(xiàn)象，實現(xiàn)兩種權(quán)力的協(xié)調(diào)發(fā)展，是提高組織活動效率、增強(qiáng)高?；盍?、提高高校辦學(xué)質(zhì)量、適應(yīng)社會發(fā)展的必然要求。筆者認(rèn)為要想去除高校內(nèi)部治理中的行政化傾向，必須處理好以下兩個問題：一是還權(quán)與學(xué)術(shù)，實現(xiàn)學(xué)術(shù)事務(wù)自我管理；二是加強(qiáng)行政管理，提高行政管理效能。

學(xué)術(shù)權(quán)力；行政權(quán)力；去行政化

一直以來，我國高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡、大學(xué)治理行政化色彩濃厚、行政權(quán)力泛化、學(xué)術(shù)權(quán)力弱化問題突出。整合學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力，構(gòu)建合理的高校權(quán)力配置模式是高校有序和健康發(fā)展的保證，也是新時期我國高等教育管理體制改革的重要內(nèi)容。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》明確指出：“要探索建立符合學(xué)校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”。然而高校內(nèi)部管理體制改革實踐經(jīng)驗表明，高校去行政化雖然勢在必行，但步履維艱?，F(xiàn)行管理體制具有強(qiáng)大的制度慣性，制約著改革的進(jìn)一步深化。針對高校內(nèi)部治理中日趨嚴(yán)重的行政化傾向，探討行之有效地去行政化路徑是本文的出發(fā)點。

一、高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)及治理的行政化

學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力是維系現(xiàn)代大學(xué)組織正常運(yùn)行不可或缺的兩種力量。學(xué)術(shù)權(quán)力是以教授、專家、學(xué)者為核心，以學(xué)術(shù)組織為主體對學(xué)術(shù)事務(wù)進(jìn)行管理的權(quán)力，具有扎根于學(xué)科和專業(yè)、自主性、松散性和非強(qiáng)制性等特征。行政權(quán)力是以行政人員和行政機(jī)構(gòu)為主體，為維持高校的正常運(yùn)行和有效實現(xiàn)高校的辦學(xué)目標(biāo)而依據(jù)一定的法律、規(guī)章、制度及條例等對高校進(jìn)行管理的一種權(quán)力，具有整體性、層級性和集權(quán)等特征。學(xué)術(shù)權(quán)力是大學(xué)特有的，是其探究和傳播高深學(xué)問的必然產(chǎn)物，是大學(xué)內(nèi)在邏輯的客觀要求。［1］行政權(quán)力則是大學(xué)發(fā)展過程中有效處理日益繁雜的內(nèi)部事務(wù)和社會事務(wù)，維系和保障大學(xué)組織目標(biāo)實現(xiàn)的必然選擇。兩種權(quán)力各司其職、協(xié)調(diào)運(yùn)行并共同服務(wù)于學(xué)校整體目標(biāo)，是高校良性運(yùn)行的保證。然而，在我國內(nèi)部治理實踐中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力嚴(yán)重失衡，行政化傾向突出。具體表現(xiàn)為以下兩方面：

其一，高校內(nèi)部行政權(quán)力泛化。建國以來，高校作為國家事業(yè)單位是國家行政體系在高等教育系統(tǒng)的延伸，高校內(nèi)部組織架構(gòu)主要依照國家行政機(jī)關(guān)組織架構(gòu)原則進(jìn)行。高校具有一定的行政級別，高校內(nèi)部所設(shè)崗位也都具有相應(yīng)的行政級別，學(xué)校行政人員和教師雖然不是公務(wù)員身份，但是比照公務(wù)員類別對待。大學(xué)校長作為學(xué)校最高行政負(fù)責(zé)人，其人選主要由上級主管部門行政任命產(chǎn)生，即使由學(xué)校內(nèi)部通過一定范圍的民主選舉產(chǎn)生，也必須經(jīng)主管部門的認(rèn)可和委任。在學(xué)校外部行政權(quán)力的強(qiáng)勢影響下，學(xué)校內(nèi)部的行政權(quán)力也對包括學(xué)術(shù)管理在內(nèi)的各項事務(wù)發(fā)揮著決定性的作用并實施集權(quán)化管理。以學(xué)校黨委和校長為代表的行政權(quán)力主體對學(xué)校各項事務(wù)擁有領(lǐng)導(dǎo)和決策權(quán)，學(xué)校統(tǒng)一管理高校的招生、專業(yè)和課程設(shè)置、人員的錄用和職稱評定等主要事務(wù)。基層學(xué)院主要負(fù)責(zé)各項事務(wù)的組織和具體實施，權(quán)限偏小。雖然高校內(nèi)部普遍設(shè)立了學(xué)術(shù)委員會、教師職稱評審委員會和學(xué)位委員會等學(xué)術(shù)組織，但這些學(xué)術(shù)性組織只是在一定程度上發(fā)揮咨詢、參謀的作用，沒有最終決策權(quán)。而且這些學(xué)術(shù)組織成員多數(shù)由行政領(lǐng)導(dǎo)兼任或指派，他們對學(xué)術(shù)事務(wù)的管理不過是行政活動的延續(xù)和擴(kuò)張，是行政意志的體現(xiàn)，缺乏自主性。

其二，行政權(quán)力的不斷擴(kuò)張導(dǎo)致學(xué)術(shù)權(quán)力官僚化。高校內(nèi)部這種行政權(quán)力為主導(dǎo)的治理模式，嚴(yán)重擠壓了學(xué)術(shù)權(quán)力的生存空間，學(xué)者在一些基本的學(xué)術(shù)活動中喪失了自主權(quán)，其中教師，尤其是青年教師在高校的地位邊緣化。高校教師被深深嵌入在這種行政化的治理結(jié)構(gòu)中，教師的一切工作都要受制于行政管理人員的指揮和安排，失去了作為知識創(chuàng)造者和傳授者應(yīng)有的主體獨立性和自在性，成為知識的機(jī)械灌輸者和行政意志的執(zhí)行者。在缺少有效的利益表達(dá)機(jī)制和保障機(jī)制的前提下，學(xué)者要想在教學(xué)科研資源分配過程中獲得更多的學(xué)術(shù)資源和學(xué)術(shù)決策話語權(quán)，只有依附于行政權(quán)力或擁有行政權(quán)力。“官員＋學(xué)者”這種官學(xué)合一的身份屬性是當(dāng)前管理體制下最大利益獲得者，也成為越來越多的學(xué)者追逐的目標(biāo)，教授官員化傾向嚴(yán)重。此種背景下，一個教授學(xué)術(shù)水平的高低不僅取決于自身的學(xué)術(shù)科研能力，往往還取決于其官階的大小。一些學(xué)者為了使學(xué)術(shù)水平與官階相匹配，或更大程度上占有學(xué)術(shù)資源，甚至不惜弄虛作假，抄襲、剽竊、攫取他人學(xué)術(shù)成果，權(quán)力尋租、學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象層出不窮。

二、高校內(nèi)部治理的去行政化與路徑選擇

高校內(nèi)部這種行政化的治理方式，一方面與學(xué)術(shù)自由、思想獨立的大學(xué)精神背道而馳，抑制了教師從事教學(xué)和科研活動的積極性和創(chuàng)造性，致使學(xué)術(shù)活動越來越功利化和官僚化，人才培養(yǎng)模式越來越趨同化；另一方面致使行政管理人員官本位思想嚴(yán)重，工作中唯上級命令是從，服務(wù)意識淡漠，遇事相互推諉、踢皮球現(xiàn)象時有發(fā)生，從而降低了組織活動的效率。改革完善高校內(nèi)部的管理體制，去除因為學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的失衡導(dǎo)致的行政權(quán)力泛化和學(xué)術(shù)權(quán)力官僚化現(xiàn)象，實現(xiàn)兩種權(quán)力的協(xié)調(diào)發(fā)展，是提高組織活動效率、增強(qiáng)高校活力、提高高校辦學(xué)質(zhì)量、適應(yīng)社會發(fā)展的必然要求。國家教育管理體制改革也以此為重要方向，在理論與實踐層面不斷在探索去行政化的路徑。筆者認(rèn)為要想去除高校內(nèi)部治理中的行政化傾向，必須處理好以下兩個問題：一是還權(quán)給學(xué)術(shù)，實現(xiàn)學(xué)術(shù)事務(wù)自我管理；二是加強(qiáng)行政管理，提高行政管理效能。具體可以通過以下改革路徑實現(xiàn)：

第一，依法賦權(quán)，推進(jìn)高校大學(xué)章程建設(shè)。權(quán)力作為一種支配和控制的力量具有天然的擴(kuò)張性。在大學(xué)發(fā)展進(jìn)程中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的紛爭從未停止，呈現(xiàn)出此消彼長的關(guān)系。目前，要想改變我國高校內(nèi)部治理過程中行政權(quán)力一統(tǒng)天下，干預(yù)、控制學(xué)術(shù)事務(wù)的局面，實現(xiàn)學(xué)術(shù)權(quán)力的自我管理，必須依法賦權(quán)。法律是保障學(xué)術(shù)權(quán)力合法和防止行政權(quán)力濫用的最好手段。1998年頒布的《高等教育法》四十二條中雖然指出：“高等學(xué)校設(shè)立學(xué)術(shù)委員會，審議學(xué)科、專業(yè)的設(shè)置，教學(xué)、科學(xué)研究計劃方案，評定教學(xué)、科學(xué)研究成果等有關(guān)學(xué)術(shù)事項”，在法律層面承認(rèn)學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)管理學(xué)術(shù)事務(wù)的合法性，但并沒有出臺具體的實施細(xì)則，行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力仍處于權(quán)責(zé)不清、分工不明的境地。如何進(jìn)一步厘清行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的邊界，規(guī)范、保障學(xué)術(shù)主體的自我管理職能，是深化高校內(nèi)部管理體制改革的瓶頸。在概觀西方發(fā)達(dá)國家大學(xué)治理經(jīng)驗和我國治理實踐的基礎(chǔ)上，筆者認(rèn)為加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，制定切實可行的大學(xué)章程是改革的突破口。大學(xué)章程又被譽(yù)為大學(xué)憲章，其上承國家教育法律法規(guī)、下啟大學(xué)內(nèi)部各種規(guī)章制度，是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準(zhǔn)則。目前各高?？梢栽谥贫ù髮W(xué)章程的過程中，對學(xué)術(shù)委員會等學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的地位作用、職權(quán)范圍、組成原則、運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制等內(nèi)容做出明確規(guī)定，并出臺具體實施細(xì)則，以彌補(bǔ)《高等教育法》的缺憾，在保障學(xué)術(shù)權(quán)力的合法性的同時，提高其實際運(yùn)行的可操作性，建立規(guī)范、長效的運(yùn)行機(jī)制，力求真正還權(quán)給學(xué)術(shù)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行，杜絕權(quán)力濫用滋生腐敗的現(xiàn)象。

第二，轉(zhuǎn)變管理方式，制度化管理與人性化管理并舉。隨著大眾教育時代的來臨，高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會服務(wù)方面的作用越來越突出，所需要應(yīng)對的社會事務(wù)也越來越復(fù)雜，高校比以往任何時期都需要加強(qiáng)行政管理，提高自身的行政管理效能。這與高校治理的去行政化并行不悖。去行政化也并非是要取消高校的行政管理職能，而是要去除行政管理過程中制約、阻礙大學(xué)組織目標(biāo)實現(xiàn)的內(nèi)容，維系、保障學(xué)術(shù)活動的順利進(jìn)行，二者殊途同歸。高校內(nèi)部現(xiàn)行的科層制管理模式是一種典型的剛性的、制度化的管理模式，具有強(qiáng)制性、理性和精確性的特點，其在實現(xiàn)大學(xué)組織目標(biāo)，提高組織活動效率中發(fā)揮著重要的作用，是現(xiàn)代大學(xué)普遍采用的管理方式。但是這種制度化的管理方式抹殺了人的情感因素的作用，造成了管理的非人格化特征，不僅使行政人員唯長官意志是從和恪守各項規(guī)章制度，還極大抑制了教師教學(xué)和科研活動的積極性和創(chuàng)造性，不利于組織管理效能的進(jìn)一步提高。而人性化管理則重拾被制度化管理所忽視的人性，強(qiáng)調(diào)以人為本，尊重人的生命價值的實現(xiàn)和潛能的開發(fā)，是一種間接的、柔性化的管理方式。其通過價值觀、理想信念、道德的力量等內(nèi)在、非強(qiáng)制性的力量主導(dǎo)人們的行為，復(fù)歸學(xué)術(shù)自由、獨立自主的大學(xué)文化與大學(xué)精神，是高校管理方式改革的重要路徑選擇。實行制度化管理與人性化管理并舉的管理模式是進(jìn)一步提高行政管理效能的關(guān)鍵。

［1］任維禎.高校學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的協(xié)調(diào)［J］.寧夏社會科學(xué)，2006，（6）.

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莊海茹（1980－），女，吉林農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院講師，主要從事社會學(xué)研究；孫中寧（1979－），男，長春工業(yè)大學(xué)組織部講師，主要從事高校黨建與思想政治工作研究。