關(guān)于我國社會保障制度問題的認(rèn)識

郭南南，李 瓊

（安徽大學(xué)社會與政治學(xué)院，安徽合肥，230601）

社會保障是現(xiàn)代國家一項基本的社會經(jīng)濟(jì)制度，是國家和社會依據(jù)一定的法律法規(guī)，通過收入的再分配，對社會成員基本生活權(quán)利予以保障的一項重要制度安排。社會保障是維護(hù)社會化大生產(chǎn)、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展必不可少的手段，也是促進(jìn)社會安定團(tuán)結(jié)、使社會發(fā)展進(jìn)入良性循環(huán)的社會穩(wěn)定機(jī)制的調(diào)節(jié)機(jī)制。社會保障制度的建立，增進(jìn)了人的平等，維護(hù)了社會公正，保持了社會穩(wěn)定，推動了社會的發(fā)展。

一、社會保障制度的定義及其五大要素

社會保障是國家抵御公民社會風(fēng)險的制度體系，包括法律體系、政策體系和服務(wù)體系。具有社會保障的國家，即指通過社會保障制度體系實現(xiàn)了公民安全，也稱公民福利?！案！奔粗阜窒砩鐣M(jìn)步與經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的滿意程度，“利”即指保障生活安全和生活的待遇，福利反應(yīng)一定原則和目標(biāo)下的國家功能和分配制度。根據(jù)公平與效率結(jié)合的基本原則，福利具有“克服貧困”和“改善生活”的兩極目標(biāo)。

社會保障主要有國家義務(wù)、政黨綱領(lǐng)、政府責(zé)任、制度安排和制度體系五大要素構(gòu)成。

（一）社會保障是國家義務(wù)

基于社會風(fēng)險理論和國家理論，公民對國家的第一需要即提供基本生活的安全保障，這需要國家和公民個人的合作（貝弗里奇，1942）。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》一文中提出“人為什么能在大猛獸中間生存”，他以伴隨猿人群居產(chǎn)生的生產(chǎn)工具不斷進(jìn)步和生產(chǎn)資料占有斗爭現(xiàn)象，揭示國家的起源和本質(zhì)，最后引用摩爾根的文明概念，描述了國家存在的前提條件，即保障公民安全，包括管理民主和權(quán)利平等。

（二）社會保障進(jìn)入黨的政策綱領(lǐng)

國家合理存在的前提條件即向公民提供社會保障，由此決定了執(zhí)政黨綱領(lǐng)要圍繞社會保障的目標(biāo)展開。黨的十七大報告提出：“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救濟(jì)、社會福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險為補(bǔ)充，加快完善社會保障體系。”

（三）社會保障是政府責(zé)任

憲法規(guī)定社會保障的基本原則，執(zhí)政黨綱領(lǐng)將明確社會保障制度安排的目標(biāo)，再將上述兩者轉(zhuǎn)化為政府的責(zé)任，社會保障財政投入與GDP形成合理比例，從而保證社會保障原則和目標(biāo)的實現(xiàn)。

為此，政府需要進(jìn)行相應(yīng)的能力建設(shè)。首先，將政府的社會保障責(zé)任分解為直接責(zé)任和間接責(zé)任，目的在于引入非政府資源和提高公共品的生產(chǎn)能力，進(jìn)而強(qiáng)化社會保障的責(zé)任。在市場嚴(yán)重失靈的地方，政府需要承擔(dān)直接責(zé)任；在市場可以發(fā)揮作用的地方，政府可以承擔(dān)間接責(zé)任。其次，分離政府的社會保障責(zé)任和功能，將社會保障公共服務(wù)功能通過合作伙伴、項目外包和購買服務(wù)等方式，委托給政府組織和個人承擔(dān)。政府責(zé)任不能外包，要通過制定規(guī)范、實施監(jiān)督和績效評價來保證社會保障公共服務(wù)的質(zhì)量。

（四）社會保障制度安排

根據(jù)共性寓于個性的原則，基于公民個人財務(wù)生命周期，針對社會風(fēng)險的特征，進(jìn)行資金籌集、基金管理和待遇支付的安排，包括法律安排、政策安排和服務(wù)體系。資金籌集，即指根據(jù)原則，有組織和個人，通過征稅、繳費和儲蓄等方式為各項社會保障計劃準(zhǔn)備專用資金的制度安排，實現(xiàn)病有所醫(yī)和老有所養(yǎng)；基金管理，即根據(jù)原則，建立現(xiàn)收現(xiàn)付型統(tǒng)籌賬戶或積累型個人賬戶，實現(xiàn)財務(wù)管理和基金運營的制度安排，實現(xiàn)各項基金收支平衡；待遇支付，即指基于克服貧困和改善生活的原則，根據(jù)社會保障政策組織社會保障服務(wù)體系，建立公民權(quán)益記錄，并根據(jù)記錄支付福利金、建立調(diào)整待遇的參數(shù)和操作機(jī)制，提供相關(guān)的服務(wù)，保障公民受益權(quán)。

（五）社會保障制度體系

國家要針對六大社會風(fēng)險，建立社會保障決策、執(zhí)行和監(jiān)督的機(jī)制。政府要將一系列社會保障政策轉(zhuǎn)化為制度安排，并納入公共服務(wù)的體系，進(jìn)而完善社會保障管理機(jī)制、運行機(jī)制和操作流程，規(guī)范社會保障公共服務(wù)外包制度，建立具有適應(yīng)性的、低成本的、高效率的社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，完善社會保障的信息系統(tǒng)，將社會保障服務(wù)納入貼近受益人的市民服務(wù)中心。在完善社會保障公共服務(wù)體系的同時，伴隨著的是服務(wù)型政府的成長。

二、我國社會保障制度的原則

社會保障制度的原則建立在社會長期發(fā)展長遠(yuǎn)規(guī)劃和高度社會共識基礎(chǔ)之上，部分基本原則是基于歷史產(chǎn)物進(jìn)行時代變革的產(chǎn)物。

（一）國家義務(wù)和公民權(quán)利原則

社會保障源于公民安全和國家義務(wù)。公民對于國家的第一需要是提供基本生活安全保障，由此形成國家合理存在的前提條件。社會保障制度安排包括資金籌集、基金管理和待遇支付三個環(huán)節(jié)。社會保障制度安排是實現(xiàn)公民社會保障權(quán)益的制度保障，以確定責(zé)任主體、實施計劃和訴權(quán)保護(hù)等。國家基于公民權(quán)利讓渡履行社會保障義務(wù)的行為包括以下幾個方面：（1）制定社會保障發(fā)展規(guī)劃并促進(jìn)其發(fā)展和監(jiān)督執(zhí)行；（2）立法授權(quán)政府承擔(dān)社會保障責(zé)任，構(gòu)建國家社會保障制度體系；（3）通過司法制度保障公民的社會保障訴權(quán)。

（二）政府責(zé)任和社會伙伴原則

國家社會保障義務(wù)轉(zhuǎn)化為執(zhí)政黨綱領(lǐng)和政府責(zé)任后才能兌現(xiàn)。政府根據(jù)國家依法授權(quán)和執(zhí)政黨的綱領(lǐng)，負(fù)有建立、健全社會保障制度體系的責(zé)任，政府的責(zé)任主要有以下幾個方面：（1）參與制定社會保障法和制定執(zhí)行社會保障法律的行政法規(guī)；（2）制定和執(zhí)行社會保障發(fā)展法規(guī)，包括近期規(guī)劃和遠(yuǎn)期規(guī)劃；（3）建立社會保障稅、費和儲蓄制度，實行公共財政和社會保障預(yù)算，執(zhí)行合理有效的稅收優(yōu)惠政策，保障社會保障資金的收支平衡；（4）明確中央政府和各級地方政府及其公務(wù)員的社會保障責(zé)任，建立健全問責(zé)制；（5）建立社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和信息披露制度，并不斷強(qiáng)化經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的服務(wù)職能；（6）社會保障公共項目和購買服務(wù)的權(quán)利，以及建立監(jiān)督管理制度的能力，從而完善社會化服務(wù)體系。

（三）公平和效率相結(jié)合

公平是指保障公民平等地享有社會保障，效率是指積極的社會保障政策和有效的社會保障管理與服務(wù)，公平是社會保障的基本原則，引入效率原則才能實現(xiàn)更高層次的公平，只有堅持公平和效率有效結(jié)合的社會保障制度安排，才具有可持續(xù)性和積極的社會效用。

公平首先是指人人享有，人人享有不等于福利待遇絕對地平均。社會保障應(yīng)該追求結(jié)果公平。社會保障政策功能在于根據(jù)需求進(jìn)行供給。效率具有兩方面的含義：一是政策效率，是指資金籌集、基金管理和待遇支付的收支平衡，包括短期平衡、中期平衡與長期平衡，以收定支和以支定收。二是管理效率，是指在社會保障管理領(lǐng)域引入激勵機(jī)制，以便提供成本低、效果好的社會保障公共服務(wù)；建立專業(yè)化的、穩(wěn)健收益的社會保障基金投資運營機(jī)制。

（四）制度安排和國家理財

公平效率基本原則是貫穿社會保障制度安排的三個環(huán)節(jié)，即資金籌集、基金管理和待遇支付全過程后體現(xiàn)出原則。

1.資金充足且最有效使用

資金充足是指各項社會保障計劃的收入可以滿足支付的需求。資金充足的條件主要有政府責(zé)任到位、資金來源渠道多元和穩(wěn)定、提高社會保障資金利用效果，社會保障基金管理包括賬戶資金管理和投資基金管理，賬戶資金管理要確保?？顚Ｓ煤桶踩顿Y基金追求安全和穩(wěn)健收益，以達(dá)到保值增值和受益人利益最大化目標(biāo)。這涉及社會保障基金管理專業(yè)委托人的制度安排和投資管制的策略。

2.待遇公平且有激勵性

待遇公平是指根據(jù)社會福利邊際效益理論，在公民遇到社會風(fēng)險是可以從國家獲得可及的、具有保障力度的待遇；其待遇水平應(yīng)當(dāng)與GDP水平、社會平均工資和風(fēng)險損失關(guān)聯(lián)，為此政府應(yīng)當(dāng)建立合理的支付調(diào)整機(jī)制。還要避免因人的身份而導(dǎo)致歧視待遇、避免待遇支付水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不相適應(yīng)、避免發(fā)生搭便車和養(yǎng)懶人的情況。

3.管理有效且服務(wù)到位

社會保障是國家公共服務(wù)中規(guī)模最大、普及力度最高的項目之一，是服務(wù)性政府的主要功能之一?；谛试瓌t要改變重政策、輕管理和服務(wù)的傾向。社會保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)是服務(wù)性和政府的增量部分。這需要樹立公共服務(wù)理念、理順社會保障管理體制、建立效能運營機(jī)制、再造可及便攜服務(wù)流程、打造扁平公共組織和建立公共服務(wù)人力隊伍，在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)社會保障一卡通，用社會保障卡鏈接國家、政府、社會和人民。

我國社會保障體系在過去初步建立了城鄉(xiāng)共進(jìn)的社會保障體系，在黨的十六屆六中全會上，把建立社會保險、社會救濟(jì)、社會福利和慈善事業(yè)相連接的覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，作為建設(shè)社會主義和諧社會的重要目標(biāo)，而我國社會保障體系的未來，就是建立覆蓋全民的、完善的社會保障體系，為此，還需付出更多的努力。

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