城市最低生活保障制度“福利依賴”文獻(xiàn)綜述研究

馬 強(qiáng)，姜麗美

（1.蚌埠學(xué)院，安徽蚌埠，233030；2.安徽財(cái)經(jīng)大學(xué)，安徽蚌埠，233030）

“福利依賴”理論研究興起于西方福利國家，是福利改革的研究熱點(diǎn)和難點(diǎn)之一。我國城市低保制度的實(shí)施，對低收入群體的生活起到一定的幫扶作用，也起到穩(wěn)定社會秩序、化解社會矛盾和消弭社會沖突的積極作用。但制度運(yùn)行過程中出現(xiàn)了“退保難”問題，尤其是有勞動能力者和再就業(yè)者仍然長期領(lǐng)取低保金的現(xiàn)象。這不僅浪費(fèi)了勞動力資源、加重了財(cái)政負(fù)擔(dān)，還可能產(chǎn)生新的社會不公、引發(fā)不滿。因此，探討中國是否也出現(xiàn)福利依賴問題有其必然性和必要性。

一、國外福利依賴研究綜述

由于國外無專門針對低保制度福利依賴的研究成果，在此本文綜述的是社會福利制度整體福利依賴的研究成果。

（一）福利依賴研究的起源

福利水平較高是社會福利特征之一，這種設(shè)計(jì)對于維穩(wěn)社會、保障社會成員生活水平起到重要作用，但是它必須以經(jīng)濟(jì)的高增長為前提。“石油危機(jī)”終結(jié)了西方社會經(jīng)濟(jì)的高速增長，但高福利的社會福利制度并未隨之改革，不僅財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，也抑制了企業(yè)對勞動力需求量的增加；更重要的是，過高的福利水平損害了勞動者的工作積極性，助長了惰性，形成了對社會福利的依賴。由此，“福利依賴”逐漸成為福利國家福利制度改革中的重要內(nèi)容?！案＠蕾嚒崩碚撗芯康拇砣宋锸敲绹膯讨巍ぜ獱柕?George Gilder，1981)和查理·默里（C.Murray，1984）。之后，關(guān)于福利依賴的研究文獻(xiàn)大量涌現(xiàn)，各福利國家紛紛開始了福利依賴的研究。

（二）福利依賴的產(chǎn)生原因及影響因素

有學(xué)者認(rèn)為，諸如工資不足和無工資、失業(yè)以及青少年時(shí)期的不利因素等“危險(xiǎn)因素”有可能會使家庭成員成為福利依賴者［1］；而瑪麗亞·麥克森認(rèn)為，勞動者失業(yè)時(shí)間的長短是福利依賴產(chǎn)生的決定性因素［2］。另外，有學(xué)者認(rèn)為移民和非法生育問題、單親女性家庭的增加、福利享受條件門檻的降低、失業(yè)以及婚姻地位的變化等也是產(chǎn)生福利依賴的因素。

（三）反福利依賴的對策研究

關(guān)于如何解決福利依賴問題，學(xué)者們根據(jù)自己的研究提出了應(yīng)對措施，如查理·默里主張取消福利，以提供服務(wù)取代現(xiàn)金救助；邁克爾·史樂山(Michael Sherraden，2005)主張發(fā)展資產(chǎn)社會政策，強(qiáng)調(diào)通過幫助個(gè)人資產(chǎn)的積累促進(jìn)個(gè)人及家庭的發(fā)展；羅伯特·莫菲特(R.Moffitt，1993)主張私有化改革，認(rèn)為部分福利項(xiàng)目如健康保險(xiǎn)的私有化改革能夠降低單親母親產(chǎn)生福利依賴的可能性，同時(shí)可以推動女性參加工作，降低其福利依賴度；保羅·利本(Paul H.Liben，1994)認(rèn)為政府提供給人們的物質(zhì)救助是福利依賴產(chǎn)生的根源，因此應(yīng)更多地提供道德和精神的救助而不是物質(zhì)救助。此外，吉登斯等人認(rèn)為，政府應(yīng)減少補(bǔ)貼性福利支出，增加教育、培訓(xùn)等積極性的福利支出，提高就業(yè)能力，以實(shí)現(xiàn)“從福利轉(zhuǎn)向工作”。

二、國內(nèi)最低生活保障制度“福利依賴”研究綜述

低保制度是我國社會救助制度的主要內(nèi)容。在制度運(yùn)行過程中存在著有勞動能力者領(lǐng)取低保金的現(xiàn)象。2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告數(shù)據(jù)顯示，低保對象中有勞動能力的群體占低保對象總數(shù)的61.1%；各地在實(shí)踐中也都出現(xiàn)了低保享有者能進(jìn)不能出、易進(jìn)難出的現(xiàn)象。因此，在實(shí)踐中探討如何提高有勞動能力者的就業(yè)積極性和就業(yè)技能成為今后進(jìn)一步改革低保制度的重要內(nèi)容；而在理論層面上，所謂的低保福利依賴現(xiàn)象與問題應(yīng)得到關(guān)注和研究，這將促進(jìn)我國低保制度的完善，盡量避免出現(xiàn)類似西方福利制度下的福利依賴問題。但從當(dāng)前國內(nèi)研究情況來看，對于這一方面，國內(nèi)學(xué)術(shù)界尚缺乏專門、系統(tǒng)的研究。

（一）概念的界定

有學(xué)者將低保對就業(yè)產(chǎn)生的負(fù)面影響稱為“低保福利依賴”，并定義為“指具有勞動能力的低保對象不愿從事工作，或不愿進(jìn)行就業(yè)咨詢與職業(yè)培訓(xùn)而長期依靠政府低保福利生活的現(xiàn)象”。但也有人認(rèn)為，在我國，低保福利依賴并不僅僅表現(xiàn)為低保對象并非完全沒有勞動動機(jī)，更多地表現(xiàn)為低保對象在享受低保待遇及附加的各種救助和福利補(bǔ)貼的同時(shí)，還通過隱性就業(yè)獲得更多的收入。因此，在我國，低保福利依賴現(xiàn)象涉及范圍較廣，是指有勞動能力的低保對象不愿或不能走出低保制度的一種現(xiàn)象。

（二）是否存在低保福利依賴問題

在對國內(nèi)相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理后發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)術(shù)界對于我國低保制度中是否已出現(xiàn)了依賴問題的研究還未達(dá)成共識：一種觀點(diǎn)認(rèn)為已經(jīng)出現(xiàn)了福利依賴現(xiàn)象，養(yǎng)成了一批懶漢，如周良才（2007）、曹艷春（2005）等；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為我國的低保給付標(biāo)準(zhǔn)還很低，不足以養(yǎng)懶漢，如黃洪、蔡海偉(1998)的研究指出，香港領(lǐng)取社會救助的綜援人士均曾積極尋找工作。慈勤英(2006)通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)在影響失業(yè)者再就業(yè)行為和選擇的要素中，福利依賴的作用方向和力度不甚確定，不能肯定低保制度是否產(chǎn)生了福利依賴。章彬、高向東（2007）通過阿羅不可能定理、不公平分配和博弈論等對城市低保與就業(yè)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，認(rèn)為低保養(yǎng)懶漢只是暫時(shí)的現(xiàn)象，不能片面地看待這個(gè)問題。

（三）低保福利依賴產(chǎn)生的原因

對其產(chǎn)生的原因，不同學(xué)者的看法不同，如周良才（2007）、齊心認(rèn)為是文化失調(diào)導(dǎo)致，表現(xiàn)在：一是我國有關(guān)低保的法律制度還不夠健全。二是我國部分居民對低保制度的認(rèn)識存在誤區(qū)［3］。如許多低保戶把低保金看成福利，甚至看成是一種國民待遇，認(rèn)為低保及相關(guān)待遇由政府承擔(dān)，不拿白不拿；或是把低保當(dāng)成是一輩子的事，沒有認(rèn)識到低保實(shí)施的目的只是解決困難群體暫時(shí)的生活問題。三是貧窮文化的蔓延及“代際轉(zhuǎn)移”。而李錦管（2008）、彭宅文（2009）等認(rèn)為福利依賴是低保制度本身的設(shè)計(jì)所致。主要表現(xiàn)在：首先，我國目前低保制度實(shí)行的是100%的有效邊際稅率，這會打擊低保對象參加工作的積極性；其次，低保制度采取一刀切政策，為有勞動能力的低保對象搭便車創(chuàng)造了條件；再次，低保制度運(yùn)行中的福利疊加易加劇救助對象的福利依賴傾向；最后，低保制度與再就業(yè)機(jī)制缺乏有效銜接，導(dǎo)致部分有勞動能力者不易找到工作，不得不依賴低保金。

（四）反低保福利依賴對策研究

在相應(yīng)的解決措施方面，不同學(xué)者也有自己的見解。如田奇恒（2008）進(jìn)一步將福利依賴對象進(jìn)行細(xì)化，分為主動依賴型、被動依賴型和低保福利侵占型，并提出應(yīng)區(qū)別對待；唐鈞（2005）認(rèn)為應(yīng)該從社會救助的單項(xiàng)舉措擴(kuò)展到包括“可持續(xù)生計(jì)”和“資產(chǎn)建設(shè)”在內(nèi)的整個(gè)反貧困的社會政策。更多的學(xué)者，如夏建中（2007）、段小林（2008）等認(rèn)為應(yīng)對城市低保制度進(jìn)行革新，以促進(jìn)低保接受者再就業(yè)；齊心等認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)反福利依賴文化建設(shè)［3］；楊中（2008）等認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)對低保對象中有勞動能力者的職業(yè)培訓(xùn)和工作崗位的提供。

三、結(jié)論

比較中外有關(guān)福利依賴問題的研究，我們發(fā)現(xiàn)：

1.國外對福利依賴的研究已較為成熟，20世紀(jì)70年代末期西方福利國家改革的主要原因之一就是因?yàn)樯鐣Ｕ吓c勞動力市場嚴(yán)重脫節(jié)導(dǎo)致出現(xiàn)所謂的“福利依賴”、財(cái)政壓力大等問題。國內(nèi)對該問題的研究尚處于起步階段，甚至于國內(nèi)是否存在低保福利依賴問題尚處于爭論階段，但隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政能力的增強(qiáng)，以及國家和社會對社會保障事業(yè)的重視，我國的最低生活保障水平必將逐步提升，保障覆蓋面也將進(jìn)一步擴(kuò)大。因此，我們必須吸取國外社會保障制度發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在制定社會保障政策時(shí)，必須考慮社會保障和勞動就業(yè)之間的相互關(guān)系，避免政策間的相互排斥，實(shí)現(xiàn)二者的良性互動，因此有必要對此問題進(jìn)行深入探討。

2.國內(nèi)對低保福利依賴問題的關(guān)注和研究多是基于我國目前的具體現(xiàn)象進(jìn)行的，而忽視了運(yùn)用國外的已經(jīng)較為成熟的理論進(jìn)行系統(tǒng)、全面的分析。創(chuàng)造性地運(yùn)用國外相關(guān)理論與技術(shù)分析國內(nèi)具體的問題與現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)是有益的、必要的。

3.在分析福利依賴問題時(shí)必須尊重不同國家的國情，國外產(chǎn)生福利依賴的原因之一是福利水平高，而我國目前最低生活保障金水平仍偏低，在此情況下為何也導(dǎo)致許多有勞動能力者長期依賴低保金、不愿走出低保制度，其中具體及深層次的原因有待進(jìn)一步研究。

［1］ J.Kaplan.Prevention of Welfare Dependency：An Overview［J］. Journal of State Government，2001，17（2）.

［2］ M.Melkersson&J.Saarela.Welfare Participation and Welfare Dependence Among the Unemployed［J］.Journal of Population Economics，2004，17（3）.

［3］ 齊心.低保未就業(yè)人員求職意愿及影響因素研究［J］.城市問題，2007（7）.