淺析中國(guó)大部門體制改革

董廣輝

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100872）

淺析中國(guó)大部門體制改革

董廣輝

（中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京，100872）

通過(guò)了解相關(guān)材料后得出行政管理體制改革的必要性。因?yàn)橹袊?guó)政府部門職能分工的狀況不能很好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要。同時(shí)，目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在的一些突出問(wèn)題也與政府機(jī)構(gòu)改革相對(duì)滯后。在此通過(guò)了解主要針對(duì)包括了對(duì)大部制改革的西方經(jīng)驗(yàn)、在中國(guó)實(shí)行大部門體制的原因、主要內(nèi)容、優(yōu)點(diǎn)、缺點(diǎn)和困難意義進(jìn)行了陳述。

大部門體制改革；政府職能

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，中國(guó)的政治體制改革也必然要進(jìn)行，只有這樣中國(guó)經(jīng)濟(jì)才能夠更加順利地發(fā)展。中國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變?cè)诮?jīng)濟(jì)和政治體制改革中的中介地位與聯(lián)動(dòng)作用促使中國(guó)選擇了一條積極穩(wěn)妥的路，即以經(jīng)濟(jì)體制改革推動(dòng)和促進(jìn)政治體制改革，以政治體制改革回應(yīng)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)體制改革，進(jìn)而努力實(shí)現(xiàn)二者之間的“相互依賴、相互配合”。實(shí)踐證明，這一思路是可行的，并且應(yīng)該在這次行政體制改革過(guò)程中遵循這個(gè)法則。本篇論文的主要目的在于通過(guò)閱讀相關(guān)書(shū)籍、論文、雜志后初步形成對(duì)大部制改革的認(rèn)識(shí)，從而分析大部制改革在中國(guó)這片土地上的生存問(wèn)題。著重從實(shí)施的原因、具體內(nèi)容、主要優(yōu)缺點(diǎn)和面臨的困難等談一些粗略的觀點(diǎn)。

一、大部門體制改革的內(nèi)涵

所謂大部門體制改革：就是在政府部門的結(jié)構(gòu)設(shè)置中，將那些職能相似，業(yè)務(wù)范圍差不多的相關(guān)機(jī)構(gòu)合并到一起，從而可以有效地避免機(jī)構(gòu)重疊，政出多門，職能交叉，全責(zé)脫節(jié)等現(xiàn)象，這樣可以有效地提高政府行政管理的效率，降低行政管理運(yùn)行成本，更好地為祖國(guó)人民服務(wù)。［1］因此，真正的大部門體制改革是“要實(shí)現(xiàn)職能與權(quán)限的統(tǒng)一，同時(shí)應(yīng)該做到的是職權(quán)與責(zé)任的統(tǒng)一”。［2］所以我們應(yīng)該在具體實(shí)行大部門體制改革的過(guò)程中，注意在給部門進(jìn)行充分授權(quán)的過(guò)程中，同時(shí)也要與嚴(yán)格的責(zé)任問(wèn)責(zé)制相聯(lián)系。

二、實(shí)施大部門體制改革的原因

（一）經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展不協(xié)調(diào)

“經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展需要相應(yīng)的政治體制配套運(yùn)行，這樣才會(huì)更加有利于經(jīng)濟(jì)政治協(xié)調(diào)發(fā)展”。［3］例如：一般而言，人們認(rèn)為環(huán)境污染嚴(yán)重是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在問(wèn)題，然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的是如此遲緩，其背后的原因是政府部門過(guò)多參與微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、公共服務(wù)職能薄弱的結(jié)果。

（二）職能職責(zé)不能夠合理確定

“中國(guó)政府機(jī)構(gòu)之間職能交叉，職能錯(cuò)位、缺位、越位現(xiàn)象十分常見(jiàn)”。［4］因此造成了職能不確定的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致了責(zé)任不明確，不利于政府更好地為人民服務(wù)。

職能交叉的話，政府機(jī)構(gòu)對(duì)于有利可圖的事情都爭(zhēng)著搶著去做，但是對(duì)于承擔(dān)更大責(zé)任和無(wú)利可圖的事情卻又彼此推卸，不愿承擔(dān)。同時(shí)如果一件事情看似有多個(gè)部門負(fù)責(zé)，容易造成政出多門，不利于監(jiān)督管理，同時(shí)部門過(guò)多，職責(zé)分散也不利于統(tǒng)一管理和加強(qiáng)政府權(quán)威。

（三）西方大部制改革的啟示

結(jié)合西方發(fā)達(dá)國(guó)家尤其是英法兩國(guó)的實(shí)踐，我們認(rèn)為實(shí)施大部制改革的最大優(yōu)點(diǎn)是通過(guò)將相關(guān)事務(wù)集中交給一個(gè)部門行使，可以使事務(wù)得到有效協(xié)調(diào)，從而做到事權(quán)集中，減少互相推諉的現(xiàn)象，同時(shí)可以在保存業(yè)務(wù)人員的同時(shí)減少輔助人員，從而使大部制下的業(yè)務(wù)人員數(shù)量多于小部制下的業(yè)務(wù)人員數(shù)量。［5］

三、大部門體制改革的主要內(nèi)容

（一）決策機(jī)構(gòu)整合

“大部制改革就是將職能、性質(zhì)相近的機(jī)構(gòu)整合到一起。因而也就要求我們進(jìn)行職能整合和機(jī)構(gòu)整合”。［6］但是在整合過(guò)程中我們應(yīng)該注意的是要逐步推進(jìn)，從比較成熟的部門作為試點(diǎn)，然后慢慢推行，這樣可以防止由于行動(dòng)過(guò)急過(guò)快而發(fā)生反彈。

（二）執(zhí)行機(jī)構(gòu)改革

中國(guó)傳統(tǒng)的方法往往是政策決策和執(zhí)行相統(tǒng)一、相一致。也就是政策制定執(zhí)行都由同一個(gè)部門、同一批公務(wù)人員來(lái)完成。這樣的缺點(diǎn)很明顯，由于受到部門利益的驅(qū)使，往往以部門利益為重，不能夠把被服務(wù)對(duì)象的利益放在首位進(jìn)行考慮。這樣很容易造成部門之間的利益協(xié)調(diào)困難等問(wèn)題的產(chǎn)生。因而就需要更多的時(shí)間精力去進(jìn)行協(xié)商解決。

（三）監(jiān)督機(jī)構(gòu)改革

現(xiàn)代西方發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，要想進(jìn)行完善的機(jī)構(gòu)改革，必須建立完整的監(jiān)督機(jī)制，并且不斷完善。另外，對(duì)于完善國(guó)務(wù)院各部門組織法的問(wèn)題應(yīng)給予高度重視，將組成部門職責(zé)權(quán)限，機(jī)構(gòu)設(shè)置，人員編制，運(yùn)作機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)方式等問(wèn)題都應(yīng)該在組織法中給予明確的規(guī)定。從而使政府運(yùn)行模式不斷法制化。

（四）服務(wù)方式改革

我們了解，中國(guó)行政辦事機(jī)構(gòu)繁多，對(duì)于像行政審批、行政服務(wù)等事項(xiàng)往往存在手續(xù)繁多、耗時(shí)耗力等缺點(diǎn)。對(duì)于綜合管理部門中具體履行微觀審批職能的相應(yīng)機(jī)構(gòu)，以及與之相關(guān)的行政服務(wù)事項(xiàng)，都應(yīng)該采取“一站式”辦公方式，集中辦理。加強(qiáng)電子辦公系統(tǒng)的監(jiān)察，發(fā)揮電子政務(wù)的可貴作用。

四、大部門體制改革的優(yōu)點(diǎn)

（一）理順政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系

實(shí)施大部門體制改革，我們發(fā)現(xiàn)這將會(huì)跳出原來(lái)存在的政府機(jī)構(gòu)改革的模式，我們將進(jìn)行的是“小政府、大服務(wù)”的新型模式，從而實(shí)現(xiàn)突破。［7］這樣做可以使政府工作人員擺脫原來(lái)受較小部門利益的影響，也就是說(shuō)只從自己部門利益進(jìn)行思考和行事。改革后，將更加注重政府宏觀調(diào)控的作用，主要改變以往從部門利益出發(fā)的缺點(diǎn)，著眼于公共利益，思考如何創(chuàng)造一個(gè)有利于不同行業(yè)、不同利益主體之間的和諧相處，互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展的制度環(huán)境。從而做到突出政府的公共服務(wù)功能，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控的作用，較為有效地應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)的社會(huì)問(wèn)題。

（二）機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)職能優(yōu)化

實(shí)行大部制改革后我們可以將職能相近的部門進(jìn)行歸類管理，從而優(yōu)化其職能，使其能夠職能明確，這樣的話，既可以利于政府管理，又有利于人民群眾的自身利益。原來(lái)的部門之間的部門分化，部門本位主義，部門之間相互封鎖的弊病，另外根據(jù)帕金森定律的內(nèi)容，我們很容易發(fā)現(xiàn)部門的自我膨脹的特性。如若實(shí)行了大部門體制，就有利于人、財(cái)、物在更大部門之間流動(dòng)，從而可以抑制眾多部門之間爭(zhēng)搶編制、經(jīng)費(fèi)、級(jí)別等相關(guān)問(wèn)題。

（三）決策執(zhí)行分開(kāi)，提高公共服務(wù)效能

根據(jù)上述英法等實(shí)行大部制體制改革多年的國(guó)家的分析可知，他們的行政機(jī)構(gòu)的政策制定和執(zhí)行程序是分開(kāi)的。這樣做的優(yōu)點(diǎn)是可以使行政機(jī)關(guān)人員在政策制定和執(zhí)行過(guò)程中不會(huì)輕易受到部門利益的影響。使決策者可以從更加宏觀的角度審視和把握政策問(wèn)題，而執(zhí)行者也會(huì)不受影響地全心全意地執(zhí)行公共政策。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，我們可以相應(yīng)地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打破政府壟斷公共法服務(wù)的供給局面。讓非盈利組織可以通過(guò)合同出租、承包、憑單等方式參與公共服務(wù)的供給，從而能夠更好地滿足公共服務(wù)的需求。

這樣從總體上看，就可以使信息的獲得更加全面可靠，決策者的構(gòu)成更加科學(xué)，視野也就更加廣闊。決策執(zhí)行的分開(kāi)可以減少非決策因素的影響，從而使決策更加接近于“應(yīng)然”狀態(tài)，從而提高政府決策的科學(xué)性和有效性。

（四）加強(qiáng)宏觀調(diào)控，更好地解決社會(huì)問(wèn)題

這次改革，中國(guó)中央政府下大力度，并且著重從民生方面考慮現(xiàn)實(shí)需求，幫助老百姓真正地做一些關(guān)系民生的大事。從交通運(yùn)輸、住房、環(huán)境污染等方面改變了相關(guān)部委，重設(shè)了這些部門，可以說(shuō)在構(gòu)建和諧政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府的大路上邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。因而獲得廣大人民群眾的支持。

（五）為地方政府進(jìn)行行政改革創(chuàng)造條件

如果推行了大部門體制改革，這樣就統(tǒng)一了事權(quán)，有利于執(zhí)行效果的提高。如果中央不實(shí)施大部制改革，那么，地方是很難實(shí)行的。這樣會(huì)造成“上有錢根線，下有一根針”的尷尬局面。如果基層面對(duì)上面多個(gè)部門，從而以不同形式、不同內(nèi)容向上級(jí)部門報(bào)告工作，那么也就必然造成混亂情況。所以必然要進(jìn)行“從上到下”的改革。中央政府的成功推行大部制改革，有利于整個(gè)國(guó)家進(jìn)行大部門體制改革，從而為地方政府創(chuàng)立良好條件。

五、大部門體制改革將要面臨的困難和阻力

（一）劃分標(biāo)準(zhǔn)難以確定

前文提到，大部門體制改革是將職能相近的部門歸類管理，加大橫向覆蓋的范圍，側(cè)重于橫向的宏觀管理戰(zhàn)略和政策制定的大部門的管理體制。然而在實(shí)際操作過(guò)程中必然面對(duì)著這樣的問(wèn)題即這種所謂的職能相近，部與部之間邊界的劃定是一個(gè)很嚴(yán)重的問(wèn)題。

（二）協(xié)調(diào)之路必然漫長(zhǎng)

如果國(guó)家啟動(dòng)了大部制，那么，一個(gè)偌大的部門必然有多個(gè)原來(lái)的小部門組合而成，因此我們必將面臨著，如何整合這個(gè)重新組成的部門，使其能夠有效并且高效地運(yùn)轉(zhuǎn)。［7］我們知道，一個(gè)大部門只有真正地實(shí)行了一體化，才能夠真正有效地運(yùn)行。

（三）帕金森定律的困惑與現(xiàn)實(shí)考慮

英國(guó)著名學(xué)者帕金森在《帕金森定律：組織病態(tài)之研究》中因定位這種現(xiàn)象在任何組織中都無(wú)法改變而以定律揭示，政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹、工作效率不斷下降是一個(gè)普遍現(xiàn)象，任何國(guó)家概莫能外。［8］政府機(jī)構(gòu)擴(kuò)張的基本特點(diǎn)，一是機(jī)構(gòu)內(nèi)部的規(guī)模不斷擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)越來(lái)越多，公職人員不斷增加，二是內(nèi)部的等級(jí)逐漸細(xì)化。政府內(nèi)部行政機(jī)構(gòu)與行政層級(jí)增加，延長(zhǎng)了行政過(guò)程，本來(lái)在一個(gè)部門或只經(jīng)一個(gè)行政層次就可以解決的事情，現(xiàn)在變得需要經(jīng)過(guò)幾個(gè)部門或幾個(gè)行政層次才能解決。結(jié)果加大了行政開(kāi)支，增加了行政工作時(shí)間，降低了政府工作的效率。

（四）監(jiān)督體制的重新設(shè)計(jì)

在西方，議會(huì)起到了監(jiān)督政府部門的作用，在結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上反映了這點(diǎn)要求。在中國(guó)，實(shí)行的是黨對(duì)政府的監(jiān)督，并且黨對(duì)政府工作的分管往往是根據(jù)政府的職責(zé)來(lái)確定的。政府職責(zé)的變化，必然也會(huì)帶來(lái)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的相應(yīng)變化，因而有效的監(jiān)督體制的設(shè)計(jì)將成為改革成敗的重要影響因素。

（五）各方面阻力巨大防患未然

在中國(guó)這么多次的改革實(shí)踐過(guò)程之中，我們深刻地發(fā)現(xiàn)了這樣一個(gè)道理：人們長(zhǎng)期習(xí)慣于歸口管理，無(wú)論是公務(wù)人員還是領(lǐng)導(dǎo)干部，都也已形成了這樣一種思維方式和工作方式，這種觀念不易改變。對(duì)于大部制這種決策執(zhí)行相互分開(kāi)的結(jié)構(gòu)，可以說(shuō)是其相當(dāng)大的優(yōu)點(diǎn)。然而，我們卻同時(shí)發(fā)現(xiàn)，一般機(jī)構(gòu)，都愿意爭(zhēng)做決策機(jī)構(gòu)，不愿意做執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這種情況下有可能造成的是加劇了機(jī)構(gòu)重疊。

（六）行政管理體制改革制度缺失

改革是一個(gè)過(guò)程，需要把握好體制改革的力度和節(jié)奏。但是從長(zhǎng)期的行政管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)看，我國(guó)缺乏法律制度保障。政府機(jī)構(gòu)職能的缺位、錯(cuò)位、越位現(xiàn)象仍然很明顯，面對(duì)新的改革這一點(diǎn)如果沒(méi)有法律的界定，那么勢(shì)必又會(huì)陷入以前的改革不好的境地。機(jī)構(gòu)改革無(wú)法用法律形式固定下來(lái)。并且中國(guó)目前的《行政組織法》還是1982年制定的，經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，中國(guó)經(jīng)濟(jì)得到了前所未有的發(fā)展，但是《行政組織法》卻還是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的狀態(tài)，無(wú)法適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的中國(guó)行政管理體制。

本文主要結(jié)合中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了大部門體制改革的原因和勢(shì)在必行的緊張形勢(shì)，尤其是在這種職能交叉、錯(cuò)位、不到位等嚴(yán)重問(wèn)題的情勢(shì)下，中國(guó)政府對(duì)職能的重新界定，對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重新調(diào)整，把職能相同或者相似的部門合并起來(lái)，這樣不僅方便管理，節(jié)約政府財(cái)政開(kāi)支，市政府更加有效率，與此同時(shí)，方便人民群眾，真正地做到利為民所謀，權(quán)為民所用。

大部門體制改革是一種發(fā)端于英國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式，多年來(lái)被人們廣泛運(yùn)用，實(shí)踐證明，它具有相當(dāng)程度的可行性。尤其是改變了決策執(zhí)行一體化的問(wèn)題，分離了決策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，這樣不容易受部門利益的驅(qū)使，可以更加公正地為廣大人民群眾服務(wù)。實(shí)行大部制改革后可以發(fā)現(xiàn)對(duì)于政治經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題更加有利于解決，因?yàn)樗梢苑乐拐龆嚅T，過(guò)多過(guò)細(xì)地干預(yù)經(jīng)濟(jì)?？梢哉f(shuō)要是中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康平穩(wěn)地長(zhǎng)足發(fā)展，那么這種改革是十分必要的。

當(dāng)然，本文也絕對(duì)沒(méi)有避諱大部制改革的缺點(diǎn)和在具體操作執(zhí)行的過(guò)程中面臨的問(wèn)題，文章主要從五個(gè)方面加以簡(jiǎn)單概括。職能相似的歸類為同一個(gè)部門，但是我們會(huì)很模糊這樣的概念。因此，確立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)十分重要。還有就是大部制改革是將那種部門之間的協(xié)調(diào)問(wèn)題轉(zhuǎn)換到部門內(nèi)部，那么由于多個(gè)不同組織文化下各個(gè)部門很難做到協(xié)調(diào)一致，這樣無(wú)論是從利益還是觀念上都會(huì)產(chǎn)生相當(dāng)?shù)淖璧K作用。這樣就要求我們加快建立責(zé)任政府，完善組織法等制度建設(shè)。在人才培養(yǎng)方面，也要求有所轉(zhuǎn)變，原來(lái)要求的專才最高領(lǐng)導(dǎo)，也逐漸將轉(zhuǎn)型為“相關(guān)專業(yè)的通才領(lǐng)導(dǎo)”。

相信只有通過(guò)科學(xué)化、民主化、法治化相統(tǒng)一的運(yùn)作，中國(guó)的以大部門體制為符號(hào)的行政管理體制改革一定會(huì)取得成功，逐步實(shí)現(xiàn)2020年行政管理體制改革的基本完善。

［1］馬美紅.為什么大部制改革受到褒揚(yáng)［J］.運(yùn)輸經(jīng)理世界（政策篇），2008（1）.

［2］朱光磊，賈義猛.“大部門體制”不能包治百?。跩］.中國(guó)報(bào)道，2008（3）.

［3］李四方.“大部制”改革研究綜述及前瞻［J］.當(dāng)代社科視野，2008（2）.

［4］董方軍，王軍.大部門體制改革：背景、意義、難點(diǎn)及若干設(shè)想［J］.中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2008（2）.

［5］薛剛凌.行政體制改革研究［M］.北京大學(xué)出版社，2006.

［6］李軍鵬.大部門體制的推進(jìn)策略［J］.中國(guó)行政管理，2008（3）.

［7］施雪華，孫發(fā)鋒.政府“大部制”面面觀［J］.中國(guó)行政管理，2008（3）.

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董廣輝（1984-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)樾姓芾怼?/p>