論中國規(guī)制影響評估實施框架的構建

張會恒,尤 佳

(安徽財經大學經濟發(fā)展研究中心,安徽蚌埠233041)

論中國規(guī)制影響評估實施框架的構建

張會恒,尤 佳

(安徽財經大學經濟發(fā)展研究中心,安徽蚌埠233041)

由于缺乏有效的規(guī)制評估工具,中國規(guī)制政策的制定不夠科學,執(zhí)行效果較差。如何有效引入在國外廣泛采用的規(guī)制影響評估制度,以提高中國規(guī)制質量是急待研究的重要問題。中國引入規(guī)制影響評估制度的必要性在于它可以提高政府規(guī)制質量,同時也是規(guī)制改革的重要推動力量?？赡苄栽谟谥袊呀浻辛顺醪降睦碚撗芯亢蛯嵺`基礎。實施框架構建的重點是制定本土化的“法律保障”、“實施指南”和“機構組建與職能分配”。

政府規(guī)制;規(guī)制質量;規(guī)制影響評估

一、中國建立規(guī)制影響評估制度的必要性和可能性

(一)規(guī)制影響評估及其發(fā)展

規(guī)制影響評估 (regulation impact assessment,以下簡稱R I A)是對將要出臺的規(guī)制政策方案的可能影響和現(xiàn)行規(guī)制政策執(zhí)行的實際效果進行系統(tǒng)估計,從而為政策決策者出臺和修改規(guī)制政策提供信息的一種規(guī)制工具。美國早在20世紀70年代就開始實行規(guī)制影響評估制度。尼克松總統(tǒng)于1971年在總統(tǒng)辦公室設立了管理和預算辦公室 (Office of M anagement and Budget,簡稱OMB),用以審核白宮內閣行政機構的規(guī)章。此后,先后有五位總統(tǒng)于在位期間簽署或簽發(fā)了關于改善政府規(guī)制,建立規(guī)制影響評估系統(tǒng)的行政命令。

受R I A在美國成功應用的啟示,許多國家都紛紛開始思考構建自己的R I A制度體系。經濟合作與發(fā)展組織 (OECD)于1995年通過了《提高政府規(guī)制質量建議書》,建議各成員國政府在制定規(guī)制決策時需考慮規(guī)制影響評估的相關問題,并形成了R I A分析框架。至今,幾乎所有經合組織國家都有了自己的規(guī)制治理工作計劃。歐盟委員會則于2001年提出所有涉及政府與市場的重要的立法、條例、規(guī)章、指令等議案,都要對其導致的經濟的、社會的、環(huán)境的潛在影響進行評估。2006年,歐盟發(fā)布了以2005年“R I A指南”版本為基礎的新版本,并以此作為規(guī)制影響評估的實施框架。

(二)中國建立規(guī)制影響評估制度的必要性和可能性

雖然近幾年我國在食品藥品、環(huán)境保護、生產安全、金融保險等領域建立了一批政府規(guī)制機構和頒布了有關法規(guī),但是,由于缺乏有效的規(guī)制工具,出臺了一些不該出臺或不夠科學的規(guī)制政策,導致規(guī)制質量不高。

2004年國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》第17、18條規(guī)定,積極探索對政府立法項目尤其是經濟立法項目的成本效益分析制度。這兩個條款提出了對行政立法進行成本效益分析和事后評估的要求,標志著行政立法評估制度在我國中央層面的正式法律文件中得到了確認。目前,我國立法評估也在上海、武漢、深圳等部分地區(qū)開展,且在實際運行中也取得了比較好的成效。盡管R I A包括事前、事中和事后的評估,而立法后評估更強調事后的評估。但是,他們有很多相近之處。而立法后評估的試點對引入、構建我國的R I A制度在觀念上、制度上和方法上等方面做了很好的準備。

二、國外規(guī)制影響評估實施框架的比較分析

R I A在美國、歐盟成員國和OECD的部分成員國都已形成了較為完整的實施框架。由于各國國情差異,R I A在各國的評價準則、實施范圍和具體實踐各有不同。但就其框架組成來說,有3大不可或缺的部分:一是法律保障、二是實施指南、三是機構組建與職能分配。本文選取了R I A制度框架建立較早也是較完善的美國、歐盟及OECD成員國代表英國、OECD成員國澳大利亞3個國家的R I A制度框架作分析。

(一)美國以總統(tǒng)令保障和促進R I A的執(zhí)行和成立分工合理的規(guī)制機構

1.以總統(tǒng)令保障和促進R I A的執(zhí)行

美國主要通過總統(tǒng)簽署的行政命令來保障和促進R I A的執(zhí)行?？ㄌ乜偨y(tǒng)在1978年簽署的12044號行政命令,要求行政機關對政府規(guī)制建議及其主要替代方案做出影響評估分析。同時,還要求規(guī)制評估過程中要參考公眾的意見。里根總統(tǒng)在1981年簽署的12291號行政命令,要求對政府規(guī)制進行成本、收益分析時,除非潛在的社會收益超過潛在的社會成本,否則不得進行規(guī)制?？肆诸D總統(tǒng)1993年簽發(fā)了12866號行政命令,對聯(lián)邦的規(guī)制理念、規(guī)制方法和規(guī)制程序等做了改革。并指出了以美國為代表的西方國家及組織機構在執(zhí)行規(guī)制影響評估時的12項主要原則。布什總統(tǒng)2007年簽署的13422號行政命令強調對規(guī)制機構制定規(guī)章和制定統(tǒng)一的規(guī)制指引的要求。克林頓總統(tǒng)的12866行政命令經過修改和補充后更加完善,成為目前規(guī)制機構和行政機構依法監(jiān)管的重要法律文件。[1]

2.在總統(tǒng)令下頒布規(guī)制影響評估的指南性文件

美國以12886號行政命令和管理預算辦公室頒布的《第12866號行政命令下的聯(lián)邦規(guī)制經濟分析》與《規(guī)范成本和效益評估及會計報告格式指南》作為其規(guī)制影響評估的指南性文件,共同對規(guī)制影響分析的步驟和方法做出了具體規(guī)定。內容包括評估的基本步驟、評估方法、評估結果審查、和公眾評論4大部分。[2]

3.成立4部分分工合理的規(guī)制機構

美國的規(guī)制影響評估機構由4大部分構成,即行政機構、OMB和O IRA、規(guī)制工作小組和國會。[3]在行政機構建立方面,有州際商業(yè)委員會(ICC)、食品與藥物管理局 (FDA)、聯(lián)邦儲備局 (FRB)和聯(lián)邦貿易委員會等,這些機構被授予規(guī)制的權力。美國專門成立了OMB和O IRA。OMB是美國最早成立的規(guī)制影響評估機構。1980年,美國國會批準在OMB中設立信息和規(guī)制事務辦公室,簡稱O IRA,目的是為了集中審核規(guī)制機構的規(guī)章草案和評估規(guī)制的成本和效益。美國還成立了規(guī)制工作小組。規(guī)制工作小組是在總統(tǒng)頒布行政命令后的30天內,由O IRA行政官員召集相關人員組成的。

(二)英國強調“R I A指南”的核心作用和設立較為復雜的組織體系

1.法律保障主要源于白皮書文件

英國的規(guī)制影響評估法律保障主要來源于白皮書文件承諾和強制性的規(guī)制指南。英國最早的白皮書承諾在1985年發(fā)布,1990、1992和1996年分別發(fā)布了服從成本評價的進一步指導細則,絕大多數(shù)服從成本評價都要求公布。1998年,改善規(guī)制小組草擬了第一個規(guī)制影響評估新體系的指導方針。在此基礎上,于2000年和2003年分別出版了《制定好的政策:規(guī)制影響評估指導》以及《更好的政策制定:規(guī)制影響評估指導》兩部指導手冊。2005年,更好規(guī)制小組制定和發(fā)布了《R I A指南——怎樣實行R I A》,并于2006年對此進行了修改和補充。最終的版本規(guī)定了R I A的實施目的、原則、范圍、步驟、方法和要求等內容。為英國的R I A實施提供了法律依據(jù)和應用指南。[4]

2.強調“R I A指南”的核心作用

英國最為權威的R I A指導性文件是由改善規(guī)制小組于2006年修正發(fā)布的《R I A指南——怎樣實行R I A》。該指南包括7個部分。[5]包括背景知識介紹、R I A應用范圍、R I A模型介紹、簡化的R I A組成、完整的R I A組成及評估方法的補充介紹。

3.設立較為復雜的組織體系

為了推進政府規(guī)制改革,和保證R I A實施的準確性、高效性和透明性,英國設立以政府為中心的規(guī)制影響評估組織體系。具體組成如下:規(guī)制責任專門小組、規(guī)制影響小組、部門規(guī)制影響小組、規(guī)制改革大臣、小企業(yè)服務局、財政部、議會協(xié)商辦公室、更好規(guī)制特別小組、議會委員會中的法令文書聯(lián)合委員會、國家審計署。

(三)澳大利亞法律保障來源復雜、指南性文件多樣、機構設置不成體系

1.法律保障來源復雜

澳大利亞的“規(guī)制影響評估(簡寫R IS)”(澳大利亞法律文件習慣使用R IS,而不是R I A,其含義沒有實質差別。澳大利亞的部分我們用R IS來代替R I A)的法律保障主要來源于政府協(xié)議和立法文件,同時也來源于具有強制性的規(guī)制指南。[6]1995年4月,澳大利亞聯(lián)邦、州和準州政府共同簽署了《競爭原則協(xié)議》,要求各個政府參加立法審查計劃。1997年3月,為回應小企業(yè)放松管制團體的建議,澳大利亞規(guī)制審查辦公室制定了《規(guī)制指南》,并與1998年2月進行了修訂,成為規(guī)范聯(lián)邦和各州、地方政府部門規(guī)制的行為準則。2003年,澳大利亞聯(lián)邦政府發(fā)布了《2003年立法文件》,該法令要求所有澳大利亞政府立法文件全部要在“立法文件聯(lián)邦登記”上登記。

2.指南性文件多樣

澳大利亞的規(guī)制影響評估的指南性文件主要有澳大利亞聯(lián)邦政府、澳大利亞政府委員會、昆士蘭州、塔斯馬尼亞州和維多利亞州政府的5份指導文件。[7]由澳大利亞聯(lián)邦工業(yè)委員會規(guī)制審查處于1995年9月制定的《規(guī)制影響報告指南》,針對那些會對企業(yè)產生影響并需要獲得內閣批準的規(guī)制行為,等等。

3.機構設置不成體系

離心機，購自上海安亭科學儀器廠；生物安全柜，購自海爾集團；CO2培養(yǎng)箱，購自美國紐埃爾；IX71型倒置顯微鏡，購自日本OLYMPUS；Synergy HT酶標儀，購自美國博騰；Cell Insight CX7細胞高內涵篩選系統(tǒng)，購自美國賽默飛世爾科技公司。

澳大利亞成立了澳大利亞生產力委員會和澳大利亞聯(lián)邦工業(yè)委員會規(guī)制審查辦公室、澳大利亞政府委員會以及部長委員會來指導、監(jiān)督R IS運行,保證R IS的執(zhí)行質量。[8]

(四)幾國規(guī)制影響評估實施框架的特點與異同

如前所述,一個完整有效的R I A框架至少要包含3個部分:法律保障、R I A指南性文件和R I A機構組織體系。但由于各國的國情不同,這3個部分在各國的組成和實施情況也各不相同。

1.國體、憲政制度的不同導致法律保障的形式也各不相同

美國以總統(tǒng)令的形式確保 (或者說強制)R I A的實行。因為美國是一個在總統(tǒng)領導下的包括內閣、各部、辦事機構和獨立機構的聯(lián)邦制國家。英國則以白皮書和改善規(guī)制小組的強制性規(guī)制指南作為R I A的法律支持和保障。白皮書在英國作為一種官方有關重大事務的政府性說明文件,具有很高的法律地位和強制力,是政府意愿的立法性表達。改善規(guī)制小組則屬于獨立的R I A顧問團體,其R I A的指南性文件為政府接受,且由下議院授予法律效力。澳大利亞R I A法律保障來源更為復雜,包括政府協(xié)議、立法文件和強制性的R I A指南。

2.R I A指南的內容大同小異,只是在發(fā)布形式上存在差異

在美國,這類文件直接依附于總統(tǒng)的行政命令,形成了管理預算辦公室頒布的《第12866號行政命令下的聯(lián)邦規(guī)制經濟分析》與《規(guī)范成本和效益評估幾會計報告格式指南》,作為其規(guī)制影響評估的指南性文件,充分體現(xiàn)了其總統(tǒng)制在三權分立體制中的重心地位。英國的政府性指南文件統(tǒng)一為改善規(guī)制小組頒布的“R I A指南”,由指南引導出其他方法類、實踐類參考文獻。體現(xiàn)了下議院實質上的立法職權。本文中引用的5部澳大利亞指南性文件中,前兩部為全國性指導性文件,而后3部則具有區(qū)域性。充分體現(xiàn)了澳大利亞的立法統(tǒng)一和聯(lián)邦自治的特點。

3.在R I A的機構組織體系設計上,各國都體現(xiàn)了不同的智慧

美國的R I A組織機構體系是由行政機構、OMB和O IRA、規(guī)制工作小組和國會4大部分組成。其中,行政機構是實施R I A的權利中心;而OMB和O IRA是實施R I A的職能中心;規(guī)制工作小組負責R I A的完善和發(fā)展工作;國會的加入則代表了來自于最高權利機關的監(jiān)督和推動。英國的R I A組織體系構成較為復雜,包括規(guī)制責任專門小組、規(guī)制影響小組、部門規(guī)制影響小組等上述10個部門和機構。澳大利亞成立了澳大利亞生產力委員會和澳大利亞聯(lián)邦工業(yè)委員會規(guī)制審查辦公室、澳大利亞政府委員會以及部長委員會來指導、監(jiān)督R IS運行。但與英、美兩國的狀況比較而言,卻顯得不成體系。

三、構建我國規(guī)制影響評估實施框架的建議

(一)轉變思想觀念,出臺規(guī)制影響評估制度的政策和法律

我國并不是缺少對政府規(guī)制政策的評價,而是沒有像政府規(guī)制影響評估那樣系統(tǒng)的、規(guī)范的、法律化的評估制度。因此,為提高規(guī)制的有效性就應該及早引入和建立規(guī)制影響評估制度,而關鍵是盡早出臺建立規(guī)制影響評估制度的相關政策和法律。但是,某些觀念正影響或阻礙著我國引入和建立規(guī)制影響評估制度。譬如,我國缺少相關的法律法規(guī)依據(jù)、現(xiàn)有評估技術人員缺乏、收集數(shù)據(jù)能力不足、有些成本和收益難以量化、政治干預、規(guī)制能力弱、規(guī)制影響評估意識差、有效的磋商不易、易形成“官樣文章”等。這些問題有些是各國共同面臨的,有些是發(fā)展中國家所一致存在的,有些才是我國所特有的。而在我國,應當說建立這一制度的目的之一就是促進以上困難的解決,并進而提高政府規(guī)制質量。[9]當然,引入和建立不是完全的照搬,而應根據(jù)我國的具體國情進行創(chuàng)新,研究適合我國國情的指導原則和可適合我國現(xiàn)有人力資源、數(shù)據(jù)資料和法律框架的評估步驟和方法。[10]特別是要考慮我國的政府規(guī)制與西方市場經濟國家的政府規(guī)制的差異,尤其是在政府規(guī)制的機構設置和委托代理關系的差異和法律環(huán)境的差異。相關立法應包括一下幾點:①規(guī)定R I A的應用域,如在某些領域出臺規(guī)制政策時必須通過R I A檢驗,或者當規(guī)制項目涉及金額超過某一限額時就必須使用R I A為備選方案把關。②明確在我國構建R I A框架的目的。③制定我國相關部門應用R I A的原則。④設立相關懲罰條例。

(二)吸取各國經驗,制定我國的R I A指南

目前,除了前文涉及到的歐盟的R I A指南(R I A Guidelines)和美國國會出臺的13422號行政命令被廣泛用作形成R I A指南的參考外,大部分OECD的成員國也形成了符合各自國情的R I A指南,這為我國制定自己的R I A指南提夠了大量的參考材料和經驗依據(jù)。經驗表明:一份完整的R I A指南應該至少包括以下幾部分:第一,介紹部分。包括對指南的簡述和功能用途的簡介,R I A的定義描述以及R I A的目的、應用范圍和應用原則。第二,R I A的實施背景描述。包括何時需要采用R I A和立法支持程序、規(guī)制背景介紹、規(guī)制的替代方式選擇等。第三,R I A的實施步驟。包括步驟描述,方法工具介紹,案例輔助和注意事項。第四,指南的制定依據(jù)。包括咨詢過程和意見來源。第五,執(zhí)行監(jiān)督程序簡介。此外,由于我國的地區(qū)發(fā)展水平存在較大差異,所以建議在制定我國自己的R I A指南時,應著重強調指南的適用地區(qū);或根據(jù)各地的發(fā)展狀況,有針對性的制定小范圍區(qū)域適用的R I A指南文件。由國家制定R I A指南的制定標準,再由各地區(qū)政府按標準和區(qū)域發(fā)展實際來制定適用于本地區(qū)的R I A指南。

(三)建立評估機構,明確各職能單位的權責和義務

首先,應該明確指定或設定專門負責我國R I A相關事宜的中央行政部門,該部門應具有最高行政職權和監(jiān)督權。該部門將統(tǒng)一負責我國R I A制度體系的構建和修正,制定或委托其他部門機構制定R I A指南并指導和監(jiān)督下一級行政單位執(zhí)行相關政策和條例。其次,制定和設立各省級以及下一級R I A執(zhí)行部門,負責地方的相關R I A執(zhí)行并形成逐層向上反饋的文件。此外,建立獨立的R I A監(jiān)督機構在我國單一制的國家結構形式下是非常有必要的。R I A作為一種政府規(guī)制的輔助工具也有被權力部門和利益集團俘獲和利用的可能,設立非政府體系下的獨立的監(jiān)督部門及時向公眾和上級部門公示監(jiān)督結果可以有效約束職能部門的行為。另外,建議單獨設立促進R I A發(fā)展的政府機構,鼓勵建立民間R I A發(fā)展的R I A方法研討團體,促進R I A在我國的實際應用和發(fā)展。這類部門一旦有實際成績,就應予以政府性支持和授權,幫助其推廣研究成果并鼓勵其發(fā)展。只有相應的職能部門得以確立,R I A在我國實施才有了實體依附,不再是理論上的空談。這樣,我國的R I A框架體系也就有了骨骼支撐。

[1]全國人民代表大會常務委員會.全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于立法后評估試點工作情況的報告 [DB/OL].(2011-07-01)[2011-08-11].http://www.npc.gov.cn.

[2]梅黎明.西方國家的規(guī)制影響評價及其對我國的啟示[J].行政論壇,2009(16):83-87.

[3]吳 浩,李向東.國外規(guī)制影響分析制度 [M].北京:中國法制出版社,2010:74-79.

[4]肖興志,何能杰.英國規(guī)制影響評價體制與啟示 [J].云南財經大學學報,2008(4):24-25.

[5]Department of the Taoiseach.R I A GU I DEL I NES:How to conduct a Regulatory I mpact Analysis[DB/OL].(2000-05-20)[2010-08-20].http://www.betterregulation.ie.

[6]Public Governance and TerritorialDevelopmentDirectorate.Regulatory reform:Experience from OECD Countries[DB/OL].(2006-10-10)[2010-03-25].http://www.oecd.org/regreform.

[7]Sue Holmes,StevenA rgy.Review ing Existing Regulations:Australia’s NationalLegislative Review [R].Regulatory I mpact Analysis—Best Practices in OECD Countries,OECD,1997:89-123.

[8]Scott H.Jacobs:An Overview of Regulatory I mpactAnalysis in OECD Countries[R],Regulatory I mpactAnalysis—Best Practices in OECD Countries,OECD,1997:13-33.

[9]張會恒.英國的規(guī)制影響評估及對我國的啟示[J].經濟理論與經濟管理,2005(1):74.

[10]張會恒.我國公用事業(yè)政府規(guī)制有效性研究[M].合肥:中國科學技術大學出版社,2007:18.

The Construction of RIA’s Framework in China

ZHAN G Hui-heng,YOU Jia
(Econom ic Research Center,A nhuiU niversity of Finance Econom ics,Bengbu 233041,China)

The lacking of effective regulation assessment tools leads to many inefficient and non-scientific regulation policies in China.This paper focuses on how to bring in the Regulation I mpact A ssessment(R I A)toolw idely used in foreign countries in order to improve our regulation qualities.The necessity of bringing in the R I A tools lies on its improvement in government regulation quality,and it is also a main driving force to regulation reform.Its possibility lies on theoretical and practical basis we already have in China.The focalpoints are the localization of legalprotects,R I A guidelines and setting up institutions and distributing obligations.

government regulation;regulation quality;regulation impact assessment

D693.09

A

2095-042X(2012)01-0015-04

2011-09-15

張會恒 (1962—),男,安徽臨泉人,博士,教授,主要從事產業(yè)發(fā)展與政府規(guī)制研究。

教育部規(guī)劃課題 (10YJA 790245);安徽財經大學經濟發(fā)展研究中心招標項目 (2011sk740)

(責任編輯:朱世龍)