政府決策的代理理論分析

王春香

(中國(guó)人民大學(xué) 繼續(xù)教育學(xué)院,北京 100872)

委托代理理論(簡(jiǎn)稱代理理論)是20世紀(jì)30年代發(fā)展起來的一個(gè)重要的企業(yè)理論,現(xiàn)已廣泛應(yīng)用于企業(yè)內(nèi)部和外部的各種委托代理關(guān)系的分析.本文參照企業(yè)決策的基本思路,按照目標(biāo)函數(shù)、約束條件和代理問題的基本分析框架,探討代理理論在政府決策中的應(yīng)用以及上述分析框架對(duì)于更為復(fù)雜的政府決策的有效性.

一、企業(yè)決策中的代理理論分析框架

數(shù)學(xué)上求解最優(yōu)問題需要兩方面的信息:一是目標(biāo)函數(shù),二是約束條件.在約束條件規(guī)定的范圍內(nèi),能夠?qū)崿F(xiàn)目標(biāo)函數(shù)最大或最小的變量的值,就是問題的最優(yōu)解[1].然而,管理問題比抽象的數(shù)學(xué)問題更為復(fù)雜,復(fù)雜的原因之一是決策者會(huì)因個(gè)人利益的考慮而使決策偏離最優(yōu)目標(biāo),即在目標(biāo)函數(shù)和約束條件之外還存在所謂代理問題.因此,目標(biāo)函數(shù)、約束條件和代理問題就構(gòu)成分析企業(yè)決策的基本框架[2].

1.企業(yè)目標(biāo)

利潤(rùn)最大化是經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)企業(yè)目標(biāo)的經(jīng)典表述,也是經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè).從一般意義上講,企業(yè)是營(yíng)利性組織,營(yíng)利性組織追求利潤(rùn)是自然而然的.但是,進(jìn)入20世紀(jì)以后,隨著證券和資本市場(chǎng)的發(fā)展,出現(xiàn)了企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離,聘用的管理者往往只有有限的任期(明確的或不明確的).在這種情況下,如果企業(yè)仍然強(qiáng)調(diào)決策時(shí)以利潤(rùn)為目標(biāo),并根據(jù)利潤(rùn)大小考核和獎(jiǎng)懲管理者,必然造成管理者追求"任期內(nèi)利潤(rùn)最大化",從而造成各種短期行為.另一方面,在證券市場(chǎng)上,企業(yè)未來的利潤(rùn)前景好、風(fēng)險(xiǎn)小,投資者就愿意購買和持有其股票,從而推動(dòng)企業(yè)股票價(jià)格上升;相反,企業(yè)未來的利潤(rùn)前景不好、風(fēng)險(xiǎn)大,投資者就更可能拋售(或賣空)其股票,從而迫使企業(yè)股票價(jià)格下降.既然企業(yè)股票的價(jià)格或價(jià)值直接與企業(yè)未來的利潤(rùn)前景相聯(lián)系,而不是取決于過去或目前或短時(shí)間內(nèi)的利潤(rùn),以企業(yè)股票價(jià)值為決策目標(biāo),并根據(jù)企業(yè)股票價(jià)值的高低考核和獎(jiǎng)懲管理者,將有利于克服各種短期行為.同時(shí),作為企業(yè)主人的股東,也希望企業(yè)以股票的價(jià)格或價(jià)值為決策目標(biāo),因?yàn)槠湄?cái)富的大小直接取決于企業(yè)股票價(jià)格的漲跌.因此,利潤(rùn)最大化目標(biāo)就自然地為價(jià)值最大化目標(biāo)所取代.

現(xiàn)實(shí)中,人們?yōu)榱擞?jì)算和考核的方便,仍然經(jīng)常按照利潤(rùn)最大化來判斷決策的好壞.企業(yè)制定各種具體管理決策時(shí)也可能有具體短期或局部的考慮,比如銷售收入、市場(chǎng)份額、生產(chǎn)成本、風(fēng)險(xiǎn)等都有可能成為企業(yè)某一決策的具體目標(biāo).表面上看,這些短期或局部的目標(biāo)可能與利潤(rùn)或價(jià)值最大化不一致,但在理論上,從全局和長(zhǎng)期看應(yīng)該符合企業(yè)的根本利益,即有利于長(zhǎng)期增加企業(yè)利潤(rùn)或價(jià)值.

2.約束條件

在分析企業(yè)的目標(biāo)時(shí),假定企業(yè)及其股東是追求自身利益的.其實(shí),追求自身利益是無可厚非的,自身利益往往是經(jīng)濟(jì)和管理分析的前提;否則,經(jīng)濟(jì)和管理分析將無所適從.個(gè)人和組織思想境界的高低不在于有無自身利益的考慮,而在于是否為了個(gè)人或小集團(tuán)的利益而損害他人或公共利益,以及在追求利益的過程中不擇手段.

企業(yè)行為要受到各種各樣的約束,這些約束可分為兩個(gè)方面:一是企業(yè)在經(jīng)營(yíng)中必須承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任,可以說企業(yè)是在社會(huì)責(zé)任的約束范圍內(nèi)追求其利潤(rùn)或價(jià)值最大化的;二是監(jiān)督和約束企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的某些機(jī)制.

從理論上講,企業(yè)對(duì)其能夠影響的方方面面都負(fù)有責(zé)任①統(tǒng)稱為社會(huì)責(zé)任.注意社會(huì)責(zé)任是企業(yè)面臨的約束,不是目標(biāo).有的著述中說社會(huì)責(zé)任也是企業(yè)的一個(gè)目標(biāo),而且表述為"社會(huì)責(zé)任最大化",這完全是一種誤解..主要包括:(1)對(duì)環(huán)境的責(zé)任;(2)對(duì)債權(quán)人的責(zé)任;(3)對(duì)消費(fèi)者的責(zé)任;(4)對(duì)員工的責(zé)任;(5)其他社會(huì)責(zé)任,包括依法照章納稅,參與賑災(zāi)、助學(xué)、扶貧等在內(nèi)的慈善捐助,對(duì)文化教育和科學(xué)研究的支持,發(fā)起或參與其他公益項(xiàng)目等.這些是企業(yè)發(fā)展過程中必須承擔(dān)的義務(wù).

與利潤(rùn)或價(jià)值目標(biāo)不同,履行社會(huì)責(zé)任并不是企業(yè)的本質(zhì)追求.換句話說,履行社會(huì)責(zé)任可能不利于企業(yè)自身利益.因此,現(xiàn)實(shí)中需要適當(dāng)?shù)氖侄渭s束企業(yè)履行其社會(huì)責(zé)任.常見的監(jiān)督約束手段包括:(1)企業(yè)的自我約束.這一層次的約束取決于股東和管理者個(gè)人的道德修養(yǎng).(2)大眾輿論的約束.這一層次的約束取決于兩方面:一方面是社會(huì)大眾的道德標(biāo)準(zhǔn)和忍受能力,另一方面是言論的自由度,特別是新聞報(bào)道的自由度.如果社會(huì)大眾的道德標(biāo)準(zhǔn)低或忍受能力強(qiáng),對(duì)企業(yè)的非責(zé)任行為就可能聽之任之,約束力就弱.如果企業(yè)違背社會(huì)責(zé)任的行為能夠得到及時(shí)全面的報(bào)道,大眾輿論對(duì)企業(yè)的約束力就強(qiáng).(3)法律法規(guī)的約束.法律約束也有硬軟的區(qū)別,除法律規(guī)定不健全造成有漏洞可鉆外,在法律執(zhí)行不力的情況下,法律約束相對(duì)也就較軟. (4)政府行政手段的約束.政府行政手段的約束具有重要的地位,政府行政手段可以隨時(shí)根據(jù)情況需要調(diào)整,有靈活和有效的特點(diǎn).隨著以上三種約束"硬度"的增加,政府行政手段的使用應(yīng)該越來越少,因?yàn)檫@種做法違背我國(guó)市場(chǎng)化和法制化的基本發(fā)展方向,有副作用.

3.企業(yè)中的代理問題

在所有者和管理者分離的情況下,股東將公司委托給管理者,而管理者代理股東管理公司,股東和管理者的關(guān)系就成為委托-代理關(guān)系.在現(xiàn)實(shí)的公司中,這種委托-代理關(guān)系不僅存在于股東和管理者之間,而且存在于公司的上層管理者和下層管理者之間,也存在于公司的債權(quán)人與公司(股東和高層管理者)之間.可以說,現(xiàn)代公司正是依靠這種層層的委托-代理關(guān)系推動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)的.

與此同時(shí),公司中管理者的個(gè)人財(cái)富并不完全取決于公司的價(jià)值.其具體收入形式包括工資、獎(jiǎng)金、津貼、福利,此外還有各種非物質(zhì)方面的收益,包括工作條件、在公司內(nèi)外的地位、名譽(yù)等.不可否認(rèn)的是,與股東一樣,管理者也追求個(gè)人利益,而管理者的利益與股東的利益可能不一致.比如,管理者希望有盡可能高的工資、獎(jiǎng)金、津貼、福利,盡可能豪華的工作條件,包括辦公室、汽車等,甚至更多的休閑、娛樂.顯然,這些愿望在一定程度上是與股東財(cái)富最大化相矛盾的.

委托方和代理方利益的沖突會(huì)產(chǎn)生各種問題,統(tǒng)稱為代理問題.解決代理問題的方法之一是加強(qiáng)對(duì)代理方的監(jiān)督.然而,不幸的是,即使施行了最為充分的監(jiān)督,也不能完全解決代理問題,因?yàn)榇嬖谖蟹胶痛矸降男畔⒉粚?duì)稱,而這種信息不對(duì)稱的特征又總是代理方比委托方占有更多的信息.可以說,信息不對(duì)稱是代理問題存在的客觀原因.

制約代理問題的因素可以分為兩大類:一類是原本就存在的"天然"因素;另一類是特意為緩解代理問題而設(shè)計(jì)的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制.

天然因素包括管理者與企業(yè)兩方面.管理者自身的修養(yǎng)、責(zé)任心、事業(yè)心、羞恥心是決定管理者利己行為多少的重要因素.在企業(yè)方面,因?yàn)楣芾碚弋吘故鞘芷竵砉芾砥髽I(yè)的,如果業(yè)績(jī)太差會(huì)有被解聘的危險(xiǎn),進(jìn)而也會(huì)影響自己的名譽(yù)和前途.公司業(yè)績(jī)差的情況下,其價(jià)值容易被市場(chǎng)低估,公司有被收購的危險(xiǎn).一旦公司被收購,同樣會(huì)威脅到管理者的職位和名譽(yù).即使管理者暫時(shí)沒有被解聘的危險(xiǎn),公司也暫時(shí)沒有被收購的危險(xiǎn),如果公司業(yè)績(jī)和前景差,而管理者只顧自己的私利,更多的股東將會(huì)選擇"用腳投票"---賣掉其持有的公司股票①所以,所謂"用腳投票"是一種放棄的選擇.與之對(duì)應(yīng),"用手投票"是指在不放棄的情況下,股東通過公司股東代表大會(huì)、董事會(huì),參與公司的重要決策的投票,其中包括選擇或更換經(jīng)理層.,從而導(dǎo)致公司股票價(jià)格下降.因此在管理者收入與股票表現(xiàn)掛鉤的情況下,也會(huì)影響管理者的收入、名譽(yù)和前途.

上述天然因素對(duì)管理者的代理行為難以達(dá)到令人滿意的效果.因此,實(shí)際中往往通過各種監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)來進(jìn)一步"規(guī)范"管理者的行為[3].監(jiān)督方面包括各級(jí)管理者的決策權(quán)力劃分以及各種決策的請(qǐng)示匯報(bào)制度和程序.激勵(lì)方面包括將管理者的收入和福利與利潤(rùn)、股價(jià)等重要指標(biāo)或某種綜合指標(biāo)掛鉤.這些監(jiān)督與激勵(lì)措施都會(huì)引起一定的成本或潛在成本,因?yàn)槭菫橹卫泶韱栴}而發(fā)生的,稱為代理成本.可以理解,監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)得再周密,也難以保證管理者行為完全符合股東愿望.也就是說,管理者的自利考慮和自利行為是不可能完全消除的.

二、政府決策

下面按照上述代理理論的分析框架分析政府決策.

1.政府目標(biāo)

一般而言,政府目標(biāo)或稱為政策目標(biāo)應(yīng)該不是政府自身利益,而是公眾利益.按照企業(yè)目標(biāo)的表達(dá)方式,政府目標(biāo)應(yīng)該是公眾利益最大化或者社會(huì)福利最大化.雖然表達(dá)方式上可以與企業(yè)目標(biāo)類似,但從決策應(yīng)用和業(yè)績(jī)考核角度,上述政府目標(biāo)與企業(yè)目標(biāo)有著重要差異,主要表現(xiàn)在兩方面:其一,公眾利益或社會(huì)福利表現(xiàn)在多方面,比如物價(jià)穩(wěn)定、收入增加、社會(huì)安定、環(huán)境改善等,與企業(yè)利潤(rùn)和價(jià)值相比,很難找到一個(gè)指標(biāo)可以清晰明確地反映政府目標(biāo),即公眾利益或社會(huì)福利,而各項(xiàng)政府決策與公眾利益或社會(huì)福利最大化之間的關(guān)系就更不清楚了.其二,企業(yè)時(shí)時(shí)刻刻存在同行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng),競(jìng)爭(zhēng)迫使企業(yè)接受利潤(rùn)或價(jià)值最大化作為本質(zhì)的追求,否則會(huì)導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營(yíng)的失敗.然而,與各個(gè)行業(yè)中的企業(yè)相比,任何中央或地方政府都是"壟斷經(jīng)營(yíng)"的.由于不存在企業(yè)所面對(duì)的"天然"的競(jìng)爭(zhēng),公眾利益或社會(huì)福利目標(biāo)是否能成為各級(jí)政府的本質(zhì)追求就值得懷疑了.與此相關(guān),政府的某個(gè)決策失誤或有意偏離目標(biāo)可能不會(huì)很快被發(fā)現(xiàn),而其后果往往又需要更長(zhǎng)的時(shí)間才能表現(xiàn)出來,因此對(duì)政府官員的事先監(jiān)督和事后考核都更為困難[4].

與企業(yè)相同的是,政府目標(biāo)同樣也存在短期和長(zhǎng)期的差異.在長(zhǎng)期有利于大眾福利最大化的前提下,應(yīng)該也可以犧牲一定的目前福利和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng).比如,有些不可再生的資源應(yīng)該適當(dāng)保護(hù)和保留,不能竭澤而漁,將屬于子孫后代的財(cái)富在當(dāng)代就分光吃凈.但究竟應(yīng)該保留多少,這里的界限同樣不清楚.按照這個(gè)思路推理,發(fā)展速度高未必是好事.如果高發(fā)展速度的代價(jià)是資源過度開發(fā)、環(huán)境污染、非合理的貧富分化等,這種發(fā)展幾乎可以肯定是壞事,是不利于長(zhǎng)期社會(huì)或大眾福利最大化的.

2.約束條件

企業(yè)作為營(yíng)利性組織負(fù)有社會(huì)責(zé)任,那么,作為社會(huì)公益性質(zhì)的政府當(dāng)然負(fù)有更多的社會(huì)責(zé)任,甚至可以說其"主業(yè)"就是社會(huì)責(zé)任.從理論上講,政府通過財(cái)政上一收一支應(yīng)該能夠增進(jìn)大眾福利,否則,政府存在的意義就值得懷疑了.無論如何,這里的底限和原則是"取之于民,用之于民".如果政府取得財(cái)政收入的目的是為自己謀福利,即使法律上是合法的,也是違背原則的問題.這一點(diǎn)與企業(yè)獲得銷售收入是為自己賺得利潤(rùn)截然不同.

對(duì)于那些企業(yè)在經(jīng)營(yíng)牟利時(shí)必須顧及的社會(huì)責(zé)任,如前所述,對(duì)員工、消費(fèi)者、環(huán)境、債權(quán)人、社會(huì)文化和慈善事業(yè)等的責(zé)任,政府責(zé)無旁貸地必須負(fù)最終責(zé)任[5].例如,如果發(fā)生坑蒙拐騙的情況,作為企業(yè)而言,只要自己不坑蒙拐騙就算是履行社會(huì)責(zé)任了.但作為政府,保證自己不坑蒙拐騙還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有盡到職責(zé),只要轄區(qū)內(nèi)有坑蒙拐騙的情況,政府的責(zé)任就沒有完成.再如,如果發(fā)生企業(yè)拖欠員工工資的情況,作為企業(yè)而言,只要自己不拖欠員工工資就算是履行社會(huì)責(zé)任了.但作為政府,保證自己不拖欠員工工資還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有盡到職責(zé),只要轄區(qū)內(nèi)有企業(yè)拖欠員工工資的情況,政府的責(zé)任就沒有完成.這并不是說出現(xiàn)上述問題時(shí)政府一定有錯(cuò)誤或失誤,但至少說明政府的責(zé)任沒有完成,還需要繼續(xù)努力.

與企業(yè)的情況類似,這其中也有一些監(jiān)督約束機(jī)制.(1)上級(jí)的監(jiān)督考核.由于考核不合格也有可能失去職位,因此,這經(jīng)常成為最重要的制約因素.(2)下級(jí)的監(jiān)督或評(píng)議.如果下級(jí)對(duì)本級(jí)有監(jiān)督權(quán),并且上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)議非常重視,則下級(jí)的意見也有重要的約束作用.(3)社會(huì)公眾的監(jiān)督或評(píng)議.如果社會(huì)是民主的,新聞報(bào)道和群眾言論是自由的,則官員需要更為顧忌新聞報(bào)道和社會(huì)輿論,從而這方面的約束力就較強(qiáng);否則,這方面的約束力就不強(qiáng).(4)社會(huì)公眾用腳投票的權(quán)利.也就是說,如果某地方政府表現(xiàn)太差,當(dāng)?shù)鼐用窨梢宰杂梢凭悠渌胤?如果居民的移居不受嚴(yán)重的限制,則地方政府執(zhí)政太差容易導(dǎo)致太多的居民移居他鄉(xiāng),從而也形成對(duì)官員行為的約束.(5)官員自身道德修養(yǎng)的約束.可以理解,如果官員有較高的道德修養(yǎng)和原則,比如不說假話,就不會(huì)有欺上瞞下的事情,比如不損公肥私,就不會(huì)有貪污受賄的事情.

綜上所述,政府不以贏利為目的,社會(huì)責(zé)任約束標(biāo)準(zhǔn)比一般企業(yè)要高得多.但與社會(huì)責(zé)任對(duì)企業(yè)的約束一樣,政府官員是否會(huì)"自覺自愿"或"被動(dòng)"地接受上述約束,取決于政府官員的個(gè)人道德修養(yǎng),也取決于大眾輿論監(jiān)督、相關(guān)立法和執(zhí)法等層次的約束手段.然而,由于沒有競(jìng)爭(zhēng)"約束",政府即使有過分的利己行為,也不會(huì)有破產(chǎn)或被收購的擔(dān)憂,多數(shù)情況下也缺少"政府行政干預(yù)"的約束.在這種情況下,要保證政府行為不"越軌",而且還要達(dá)到更高的標(biāo)準(zhǔn),道德、輿論和法律約束就格外重要.

3.政府決策中的代理問題

政府內(nèi)部與企業(yè)內(nèi)部類似,也是通過層層委托代理關(guān)系進(jìn)行管理和運(yùn)轉(zhuǎn)的.本級(jí)政府一方面是上級(jí)政府的代理人,另一方面是下級(jí)政府的委托人.嚴(yán)格地講,由于國(guó)家是全國(guó)人民的,而不是政府的,因此中央政府也不是最高委托人.最高委托人是全國(guó)人民,中央政府是受全國(guó)人民委托管理國(guó)家并任命地方政府官員的.因此,各級(jí)政府官員有責(zé)任以全國(guó)或轄區(qū)內(nèi)的公眾利益為重,將公眾利益作為自己工作中各種決策的追求目標(biāo).

然而,與企業(yè)的情況一樣,具體決策者是有自身利益的.由于具體的決策難免受官員自身利益的影響,因此也必然存在代理問題.這種代理問題的集中表現(xiàn)是為自己的個(gè)人利益或地方和部門的局部利益而犧牲更大的整體或國(guó)家利益.當(dāng)然,如前所述,由于政府目標(biāo)在計(jì)量上不像利潤(rùn)和價(jià)值指標(biāo)那樣簡(jiǎn)單清楚,而且在沒有"競(jìng)爭(zhēng)"和破產(chǎn)壓力的情況下,決策失誤或有意偏離目標(biāo)難以被察覺,政府機(jī)構(gòu)中的代理問題會(huì)比企業(yè)嚴(yán)重.特別明顯的是,由于存在競(jìng)爭(zhēng),企業(yè)中的管理者采取無所作為的策略往往會(huì)很快導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)失敗,從而影響管理者的個(gè)人收入、地位和名譽(yù).但在政府機(jī)構(gòu)中,采取無所作為的策略往往是"穩(wěn)坐釣魚船"的上策.在很多情況下,政府官員只要"無過",無論"有功"與否,都有得到提升的資格,至少可保目前職位無憂.由此也可以說明官員的職位一般要比企業(yè)管理者的職位穩(wěn)定.這也是政府機(jī)構(gòu)容易出現(xiàn)官僚主義、人浮于事和效率低下的原因之一[6].

不僅如此,政府機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間同樣存在信息不對(duì)稱.在涉及上級(jí)對(duì)下級(jí)的決策審批和業(yè)績(jī)考核以及獎(jiǎng)勵(lì)和提升方面,客觀規(guī)律同樣是下級(jí)比上級(jí)掌握更多的相關(guān)信息,或者說上級(jí)的結(jié)論和評(píng)價(jià)可能并不正確.在新聞和輿論受到控制的情況下,信息的不對(duì)稱會(huì)更為嚴(yán)重.這種情況可能對(duì)上級(jí)和下級(jí)都不算好消息.對(duì)于下級(jí)而言,上級(jí)評(píng)價(jià)錯(cuò)誤幾乎成為司空見慣,而且在非民主的情況下,下級(jí)對(duì)上級(jí)的評(píng)價(jià)無力爭(zhēng)辯.既然努力工作或工作成績(jī)好不一定得到好評(píng)價(jià),于是下級(jí)就不得不花費(fèi)很多時(shí)間和精力包括更多的工作經(jīng)費(fèi)去討好上級(jí),或者做表面文章,這當(dāng)然是不利于干好本職工作和增加公眾福利的.對(duì)于上級(jí)而言,下級(jí)可能利用其信息優(yōu)勢(shì)對(duì)于作為委托人的上級(jí)的指令陽奉陰違,造成"令不行禁不止"的局面,工作將難以開展,各種問題會(huì)越積越多,最終局面將不可收拾.

綜上所述,政府機(jī)構(gòu)中同樣存在代理問題和信息不對(duì)稱.與企業(yè)中的情況相比,在缺少有效監(jiān)督約束的情況下,政府中的代理問題和信息不對(duì)稱可能更為復(fù)雜,也更為嚴(yán)重,因而緩解這些問題可能更為困難,從而代理成本更高.從現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)來看,政府代理問題多種多樣.比如,各級(jí)或同級(jí)政府機(jī)構(gòu)之間,想方設(shè)法爭(zhēng)奪(審批和決策)權(quán)力,而在監(jiān)督和承擔(dān)責(zé)任方面事前推諉、事后推脫,從而使大眾和國(guó)家利益落空,而重大決策失誤最后卻找不到具體責(zé)任人.在新聞和輿論不自由的情況下,下級(jí)和群眾的監(jiān)督也就不重要,官員會(huì)將主要的時(shí)間和精力用于討好上級(jí),而不是干好工作,從而官場(chǎng)中請(qǐng)客送禮、行賄受賄會(huì)日益嚴(yán)重.這也是政府代理問題的常見表現(xiàn).

三、政策建議

要減少政府決策中的代理問題,提高政府的工作績(jī)效,可以從兩方面考慮.

一方面,應(yīng)該增加政府決策的"競(jìng)爭(zhēng)"壓力.這可以從干部的考核、評(píng)價(jià)制度和用人制度上考慮.應(yīng)該盡力改變政府機(jī)構(gòu)中"能上不能下"、"注重形式而不求實(shí)效"等長(zhǎng)期存在的弊端,從而在一定程度上彌補(bǔ)政府機(jī)構(gòu)獨(dú)家"經(jīng)營(yíng)"、缺少"競(jìng)爭(zhēng)"壓力的缺陷[7].另一方面,應(yīng)該增加群眾用手投票和用腳投票的權(quán)利.用手投票依賴于民主制度特別是選舉制度的改進(jìn),應(yīng)該適當(dāng)引入差額選舉特別是競(jìng)選制度,讓群眾有機(jī)會(huì)首先充分聽取"候選官員"的施政綱領(lǐng)和競(jìng)選演說,然后進(jìn)行投票選舉,改變長(zhǎng)期以來單一的由上級(jí)任命的模式.用腳投票依賴于對(duì)大眾在地域之間遷移限制的放松,包括戶口制度以及就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)方面的歧視政策等.另外,群眾用腳投票的權(quán)利還取決于個(gè)人和家庭的收入水平.從這個(gè)角度講,由于我國(guó)大部分個(gè)人和家庭收入還非常微薄,這就自然限制了我國(guó)居民用腳投票的能力.而由于居民收入的增加受客觀因素制約,這就越發(fā)說明引入競(jìng)選制度、增加居民用手投票權(quán)利的重要性和緊迫性.這些方面都有復(fù)雜的細(xì)節(jié)問題需要進(jìn)一步地深入研究.短期中較為緊迫和容易收效的政策建議是:

1.逐步開放新聞和輿論自由

導(dǎo)致腐敗嚴(yán)重的重要原因是政府行為缺少有效的監(jiān)督,作為最高委托人的普通百姓事先根本不知道政府要做什么決策,目的是什么;對(duì)犯有明顯錯(cuò)誤的官員,除了等待"為民做主"的上級(jí)來處理,群眾沒有任何投票處理的權(quán)利,甚至因?yàn)闀?huì)受到打擊報(bào)復(fù),實(shí)際上也沒有檢舉和揭發(fā)的權(quán)利.從而,作為"國(guó)家的主人"的人民群眾對(duì)政府活動(dòng)中的人和事都談不上有效的監(jiān)督.因此,治理政府中代理問題和腐敗問題的途徑之一是增加政府辦公的透明度,增加公眾對(duì)政府行為的知情權(quán),減少助長(zhǎng)腐敗的信息不對(duì)稱.就各級(jí)政府所受到的監(jiān)督而言,最高級(jí)別的監(jiān)督應(yīng)該是大眾的輿論監(jiān)督,而大眾輿論監(jiān)督的前提是新聞和言論自由.如果缺少這種低成本的最高監(jiān)督,從邏輯上講,政府的腐敗和對(duì)自身利益的追求都將是不可控制的.我國(guó)多年來的實(shí)踐已經(jīng)充分證明,靠上級(jí)政府懲治下級(jí)政府的腐敗如杯水車薪一樣,是不可能真正解決問題的.

2.改變以 GDP為核心指標(biāo)考核官員政績(jī)的做法

GDP目標(biāo)方便計(jì)量,卻與大眾福利不一致,甚至有嚴(yán)重偏離.很多情況下,GDP增長(zhǎng)意味著大眾福利的下降.比如,我國(guó)近些年各級(jí)政府大搞所謂的政績(jī)工程,包括不講求實(shí)際效果的機(jī)場(chǎng)、港口、廣場(chǎng)以及政府豪華辦公大樓建設(shè).這種大興土木的政府行為基本上都有三個(gè)直接后果,即擾民(動(dòng)工前的拆遷,建設(shè)中的噪音、粉塵污染,堵塞交通等)、浪費(fèi)資源(土地、建材等)和增加GDP總值.當(dāng)然,間接后果是滋長(zhǎng)了干部為有關(guān)項(xiàng)目得到審批而拉關(guān)系、請(qǐng)客送禮、行賄受賄等利己行為和風(fēng)氣.顯然,之所以會(huì)出現(xiàn)官員政績(jī)與群眾福利背道而馳的情況,主要是因?yàn)檫x用了GDP作為核心考核標(biāo)準(zhǔn).

上述政策建議只是基于代理理論分析框架得到的一個(gè)方向性意見.政府決策要真正實(shí)現(xiàn)這種方向轉(zhuǎn)變還有很多細(xì)節(jié)問題有待進(jìn)一步研究.

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