淺議美國特許學校制度對我國薄弱學校改造的借鑒性*

劉麗軍，劉上梅

(1.湖南師范大學教育科學學院，湖南長沙410081;2.湖南女子學院，湖南長沙410000;3.湖南省廣播電視大學，湖南 長沙410000)

淺議美國特許學校制度對我國薄弱學校改造的借鑒性*

劉麗軍1，2，劉上梅3

(1.湖南師范大學教育科學學院，湖南長沙410081;2.湖南女子學院，湖南長沙410000;3.湖南省廣播電視大學，湖南 長沙410000)

美國特許學校制度的借鑒和推行，對于擴大優(yōu)質(zhì)教育和促進教育公平的改革愿望、教育發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)和改造薄弱學校中的作用等方面具有現(xiàn)實意義。因為機構(gòu)設(shè)置、隸屬關(guān)系、管理權(quán)限的不同，借鑒美國特許學校制度應(yīng)尊重體制的差異性。

特許學校;學校制度;制度借鑒

特許學校是20世紀90年代初期美國的一種新型公立學校，是原有公立薄弱學校改造的產(chǎn)物。它是把市場機制引入到教育領(lǐng)域，并吸引那些有教育理想、有抱負且才能出眾的學校領(lǐng)導、教師、其他教育工作者及學生家長或各種社會機構(gòu)參與到學校組建中來，和授權(quán)單位簽訂合同，符合條件的特許學校要提出明確的辦學目標，立下特許狀，政府對其實行績效管理和結(jié)果管理。特許學校在享受公共經(jīng)費支持同時又享有很大的自主權(quán)。所以，特許學校一方面具備公立學校公平、不收費的特點，另一方面又有私立學校重視經(jīng)營業(yè)績和教學質(zhì)量的優(yōu)點。作為一種學校制度，由于國情不同，有一定的借鑒性，同時借鑒的時候必須尊重兩國教育管理體制的差異性。

一、美國特許學校制度具有可借鑒性

任何事物，離開它賴以生存的環(huán)境，都將得不到正常成長。美國特許學校之所以能夠迅速發(fā)展壯大，有其適應(yīng)于生長的社會、政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)等環(huán)境。特許學校是美國基礎(chǔ)教育改革的產(chǎn)物，是20世紀90年代以來美國中小學教育領(lǐng)域出現(xiàn)的一種新型學校。它的發(fā)展得到了來自政府、社會、教育界大多數(shù)人士、家長等的支持。我國中小學薄弱學校也有其生存環(huán)境，且和特許學校的生存環(huán)境有一定的相近性，兩者都具有公立性。

(一)促進教育公平的改革愿望

教育公平是教育發(fā)展的核心，是各國政府教育改革的基本出發(fā)點和共同目標，它始終左右著教育發(fā)展的方向并最終決定著教育改革的成敗。促進教育公平是美國教育一直堅持的原則，也是我國構(gòu)建和諧社會不可或缺的一部分。

在美國，由于人們對原有公立學校的不滿，自20世紀70年代的社會政治危機以來，人們開始用新的眼光審視公立學校。1983年美國教育質(zhì)量委員會提交的一份報告《國家處在危機之中:教育改革勢在必行》明確表示將“提高教育質(zhì)量”置于教育改革的核心地位。此報告大篇幅指出了公立學校有諸多不如意的地方，比如很多公立學校辦學目標不明確，師資配備、教學時間安排、課程設(shè)置、教學方法等方面問題不少，導致教學質(zhì)量不高，教學效果太差，學生的興趣愛好發(fā)展無法得到滿足，厭學情緒有增無減，暴力事件層出不窮等;其次，由于政府對公立學校的大包大攬，使公立學校沒有競爭的壓力，許多學校管理呆板僵化，官僚主義嚴重，不思改進，一些具有新意的教育思想、方法、手段以及課程無法在公立學校體制內(nèi)施行，教育資源的浪費現(xiàn)象十分嚴重等。美國公立學校這些糟糕的表現(xiàn)時常成為媒體和公眾強烈批評的對象。他們希望孩子能有一個更公平的教育環(huán)境，能多一些選擇學校的機會，而不僅僅是不盡如人意的公立學校，他們也希望教師能有一個積極參與教育改革的良好平臺，使一些真正具有價值的教育理念能在學校教學中得以實施。他們更希望更充分發(fā)揮教育資源的作用，使教育質(zhì)量和學生質(zhì)量都得到提高。在眾人的呼聲中，特許學校以寵兒般的姿態(tài)出臺了。這說明特許學校從一出生就具有良好的體魄和優(yōu)越的地位。這對特許學校而言，是一個良好的契機。

我國中小學薄弱學校的辦學狀況與美國特許學校產(chǎn)生前美國公立學校槽糕的狀況有著相似性。我國中小學薄弱學校薄也就薄在學校沒有明確的辦學靈魂，硬件和軟件設(shè)施跟不上，師資力量和領(lǐng)導力量比較弱，管理體制僵化，教育質(zhì)量不高，學生質(zhì)量差，教育資源浪費嚴重等方面。而社會和家長對優(yōu)質(zhì)教育的追求，教育公平理論和教育的均衡發(fā)展，就不允許大量的薄弱學校存在，讓薄弱學校明顯的有了危機感，也讓社會和家長們意識到了薄弱學校改造的重要性，意識到薄弱學校改造的刻不容緩。所有這些條件，對薄弱學校而言，既是壓力，也是動力。因為薄，需要改造;因為需要改造，可能引來更多的關(guān)注和支持;當然也因為關(guān)注和支持，可能會帶來更多的發(fā)展。

(二)教育發(fā)展的經(jīng)濟基礎(chǔ)

特許學校實踐是一種準市場的教育方式的實踐。美國和中國都把教育市場機制引入到學校領(lǐng)域中來，利用教育市場這只無形的手調(diào)節(jié)學校的發(fā)展。市場經(jīng)濟的引入，意味著就要打破以往傳統(tǒng)、僵化的教育體制，這對美國公立學校是這樣，對我國中小學薄弱學校也是這樣，特許學校就是運用市場機制，以消費者為導向的新型學校。同時市場經(jīng)濟的發(fā)展，為我國中小學薄弱學校的改造提供了經(jīng)濟基礎(chǔ)。薄弱學校要抓住機遇，充分利用條件和創(chuàng)造條件改造自我。

美國把市場機制被引入到教育領(lǐng)域，掀起了教育市場化的高潮。針對公立教育系統(tǒng)的弊端，一些經(jīng)濟學家提出了教育市場化構(gòu)想，主張將市場競爭機制引入學校系統(tǒng)，激活公立學校僵化的辦學和管理體制，增強市場對公共需求的及時調(diào)節(jié)和反饋，以提高教育質(zhì)量。其中有當代著名經(jīng)濟學家彌爾頓·弗里德曼教授積極主張教育市場化改革，他認為在公共服務(wù)領(lǐng)域如福利、教育領(lǐng)域等，必須模擬市場的機制。奧地利經(jīng)濟學家哈耶克也認為，在教育和市場的關(guān)系上，市場是教育活動的基礎(chǔ)和依據(jù)，教育領(lǐng)域應(yīng)引入競爭的原則。該思想在美國產(chǎn)生了廣泛影響，通過市場機制來調(diào)節(jié)公立學校的思想得到了大力支持。在這種背景下，特許學校應(yīng)運而生。特許學校引入了市場機制，但不是把學校完全放手于市場，而是在政府嚴格監(jiān)管下的市場趨向的教育形式。

我國市場經(jīng)濟的建立為薄弱學校提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。在改革開放過程中我們逐步取消了原有的那種己經(jīng)僵化保守的計劃經(jīng)濟，同時，逐步建立起了社會主義市場經(jīng)濟。市場經(jīng)濟有其自動調(diào)配資源的長處，有講求效率的優(yōu)點，也積極促進了我國教育事業(yè)的大發(fā)展。由于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國經(jīng)濟實力大大提高，也為我國教育的發(fā)展提供了一定的經(jīng)濟基礎(chǔ)，為薄弱學校的改造創(chuàng)造了一定的條件。市場經(jīng)濟的發(fā)展對我國中小學薄弱學校也是嚴峻挑戰(zhàn)，由于市場經(jīng)濟的深化，我教育投資主體出現(xiàn)多元化，一些民辦學校、私立學校興辦起來，它們以其雄厚的資金，較高的起點，先進的管理，優(yōu)質(zhì)的條件吸引了眾多的“名教師”和基礎(chǔ)較好的學生。這使得薄弱學校面臨更為嚴峻的形勢。市場經(jīng)濟對薄弱學校而言是一把雙刃劍。由于沒有充實的資金、良好的品牌，缺乏足夠的競爭力，薄弱學校往往只能得到的是“三流”的師資和“三流”的生源，它們心有余而力不足，無奈地眼睜睜地看著“一流”的師資和“一流”的生源流向競爭的“東家”，甚至使得本來該屬于自己的師資和生源也難以保證留住而被“競爭者”挖走。特別是20世紀90年代以來，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型時期，教育系統(tǒng)深受市場經(jīng)濟的影響，不同地區(qū)的經(jīng)濟實力及同一地區(qū)校際資源的差距，直接決定學校建設(shè)水平和辦學質(zhì)量上的差距。一些本來條件就遠遠不如重點校的普通學校，在市場經(jīng)濟的競爭中，面對實力雄厚的重點校、民辦校和私立學校在爭奪師資、生源的激烈競爭中不可避免地敗下陣來，這種難堪的形勢會使它們雪上加霜，一些學校受沖擊而成為薄弱學校。

(三)法制在改造薄弱學校中的作用

立法保障是學校發(fā)展的一大法寶，特許學校的發(fā)展就享受了法律支持，我國中小學薄弱學校的發(fā)展也在相關(guān)法律法規(guī)影響下得到改善。

美國特許學校作為在公立學校系統(tǒng)內(nèi)建立起來的新型學校，以其明確的教育目標，富有成效的管理贏得了美國政府和公眾的普遍贊許。2008年10月底，美國聯(lián)邦教育部發(fā)布了一份旨在推廣成功特許學校辦學經(jīng)驗的官方報告，表達了美國官方希望把特許學校做大做強的決心。為了滿足所有美國兒童對優(yōu)質(zhì)公共教育的需求，聯(lián)邦教育部大力支持擴大學生就學選擇的措施，發(fā)展特許學校便在其中。美國政府、社會公眾以及教育界都把創(chuàng)辦特許學校作為改革公立中小學校教育、全面提高教育質(zhì)量、在全球教育競爭中重新奪取優(yōu)勢的根本途徑之一。為了保障特許學校的發(fā)展，專門制訂了《特許學校法》為特許學校提供指導和幫助，如明尼蘇達州早在1991年率先頒布了特許學校法，以法律形式確立了特許學校的合法地位。此后，各地的特許學校迅速發(fā)展起來，《特許學校法》為特許學校的發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境。

我國中小學薄弱學校得到了政府越來越多的關(guān)注，早在1997年的時候，國家教委已經(jīng)把治理薄弱學校作為現(xiàn)階段基礎(chǔ)教育全面提高教育質(zhì)量的重要舉措。指出改變薄弱學校的面貌，縮小校際之間的差距是普及九年義務(wù)教育后基礎(chǔ)教育工作中的一項重要任務(wù)。從1998年到現(xiàn)在，也出臺了一些相關(guān)的文件針對薄弱學校的改造，起到了一定的效果，但我國這些政策法規(guī)還只是在宏觀方面做出解釋，沒有一個完整的具體可行的政策方案、法律條文指導薄弱學校改造，薄弱學校的改造道路還在摸索中。

二、借鑒美國特許學校制度應(yīng)尊重體制的差異性

(一)機構(gòu)設(shè)置不同

美國特許學校有專門的管理機構(gòu)。美國各州特許學校的外部管理機構(gòu)有:州教育委員會、州特許學校管理委員會、學區(qū)教育管理委員會等，因美國是分權(quán)制管理國家，各州《特許學校法》對特許學校機構(gòu)設(shè)置的具體規(guī)定不同，可能是其中的一個或幾個部門。而特許學校機構(gòu)的管理機構(gòu)的成員組成包括由教育行政管理部門或其指定的人員。以亞尼桑納州為例，州特許學校的管理人員由州教育局局長或教育局局長委派，還有州長委派的公眾成員和商業(yè)界成員，參眾兩院議長聯(lián)合任命的州議會成員等。特許學校內(nèi)部的管理機構(gòu)有:學校董事會，家長委員會，教師商會等。

我國沒有專門的中小學薄弱學校管理機構(gòu)。我國現(xiàn)行的教育管理體制，是中央統(tǒng)一領(lǐng)導下的分級管理制度，是一種以中央集權(quán)為基礎(chǔ)，中央管理與地方管理適當結(jié)合的制度。我國中小學薄弱學校并沒有專門的外部管理機構(gòu)，與所有學校一樣都是在國務(wù)院領(lǐng)導下，實行“地方負責、分級管理、以縣為主”的體制。中小學薄弱學校的學校內(nèi)部組織機構(gòu)與一般學校一樣也沒有特別的自治機構(gòu)。

(二)管理權(quán)限不同

在美國，政府授予特許學?！疤卦S狀”。由于實行地方分權(quán)制，教育行政的法律責任在州，聯(lián)邦只對影響全國的重大教育問題實行引導，其主要手段是通過國會的各種撥款對教育進行直接的控制。各州有權(quán)建立和推行其認為合適的教育制度，決定學年和學時長短、畢業(yè)生要求、教師合格標準等等。各州以下均設(shè)地方學區(qū)。地方學區(qū)在建立和管理公立中小學方面享有廣泛的權(quán)力，并通過督學和其下屬管理學校，決定課程設(shè)置、聘請職員、維修管理校舍、購置教學設(shè)備、頒布有關(guān)規(guī)章制度。美國特許學校管理機構(gòu)的主要權(quán)職責可以概括為:向符合條件的申請人授予特許學校舉辦資格，并與之簽訂合約;對特許學校實行全面監(jiān)督;向議會提交有關(guān)特許學校法修改意見等。州教育委員會和州特許學校教育委員會負責監(jiān)督特許學校。校董事會主要對學校的財政和教師聘任等重大決策進行管理，起到掌舵作用。在授權(quán)問題上，允許授予特許狀的機構(gòu)類型和數(shù)量因州而異，其中14個只有地方委員會可以授予“特許狀”(其中8個州地方委員會的決定還需上級當局做出批準);7個州中一些州級機構(gòu)(通常是州教育委員會)是唯一能夠批準的授權(quán)機構(gòu);在剩下的16個州中，可以由多種機構(gòu)授權(quán)，通常包括地方委員會和州一級團體，其中5個州中有多種特許授權(quán)機構(gòu)。除上述機構(gòu)外，大學和社區(qū)學院也可以有權(quán)授予辦學“特許狀”。

我國中小學薄弱學校并沒有享受什么“特許狀”。教學制度、課程設(shè)置、課程標準，教科書的審定等基本上由國家確定。本地中小學的規(guī)劃、布局調(diào)整、建設(shè)和管理，教職工工資發(fā)放，中小學校長、教師的管理等由縣級人民政府負責。我國中小學薄弱學校并沒獲得什么特別的授權(quán)，也不存在特別的權(quán)限。各地學校的管理權(quán)限基本上由國家統(tǒng)一規(guī)定。

(三)隸屬關(guān)系不同

在美國地方分權(quán)制體制下，中央和地方的教育行政機構(gòu)之間是一種對應(yīng)與平行的關(guān)系;各層機構(gòu)各司其職，上層機構(gòu)無權(quán)干涉下層機構(gòu)在權(quán)利范圍內(nèi)的事務(wù);特許學校的管理主要由下層機構(gòu)自主辦理。中央教育行政部掌管教育權(quán)，一般不直接干預(yù)教育，而只是在必要的范圍內(nèi)予以指導和干預(yù);教育事務(wù)由地方公共團體獨立自主舉辦和管理。

我國實行中央統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理，中央教育行政管理機構(gòu)與地方教育行政管理機構(gòu)之間是上下級關(guān)系，同時作為教育行政管理機構(gòu)的國家教育部、地方教育廳、教育局等，隸屬于同級政府部門的領(lǐng)導，是一種從屬制。而對于轉(zhuǎn)制的中小學薄弱學校，一般情況下，學校承辦者與政府之間是“承辦”與委托的關(guān)系，實行校長負責制，校長對上級政府和主管部門負責，并接受政府主管部門的領(lǐng)導，政府主管部門主要對其進行宏觀管理;轉(zhuǎn)制學校校長以學校法人代表的身份，依法獨立辦學。政府主管部門對改制薄弱學校除提供校舍及第一學年運作所需的教學硬件、設(shè)備外，還有繼續(xù)撥付和逐漸停撥辦學經(jīng)費的多種做法，此外，政府要按一定比例向?qū)W校下?lián)芙處熅幹浦笜?，使其與公辦校教師享受分房、公費醫(yī)療、評定職稱、退休等同等待遇的權(quán)利。

［1］劉堯.教育發(fā)展要追求公平與效率和諧［N］.中國教育報，2007－05－12(3).

［2］信息中心.美國特許學校的發(fā)展及其啟示［DB/OL］.安徽教育網(wǎng)，2009－11－24.

［3］李孔珍.美國特許學校的發(fā)展及其啟示［J］.中國教育學刊，2008，(7):24－27.

［4］韓伏彬.美國特許學校研究［D］.石家莊:河北師范大學，2003.

2012－02－22

全國教育科學規(guī)劃教育部重點課題(DHA100229);湖南省教育廳項目(11C0806)

劉麗軍(1973－)，女，湖南益陽人，講師，碩士研究生。