論當(dāng)前我國(guó)旅游消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)

劉 青

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350001）

論當(dāng)前我國(guó)旅游消費(fèi)者權(quán)益的法律保護(hù)

劉 青

（福州大學(xué) 法學(xué)院，福建 福州 350001）

當(dāng)前我國(guó)旅游消費(fèi)者權(quán)益受到嚴(yán)重?fù)p害的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，旅游消費(fèi)者的合法權(quán)益得不到有效的保護(hù)，這必將打擊人們出游的積極性，對(duì)未來(lái)旅游業(yè)的發(fā)展非常不利。從旅游市場(chǎng)的現(xiàn)狀入手，分析旅游消費(fèi)者權(quán)益遭受侵害的法律原因，并從立法、執(zhí)法、糾紛解決機(jī)制三方面探討了旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法律制度的完善問(wèn)題。

旅游業(yè)；旅游消費(fèi)者；權(quán)益保護(hù)

旅游消費(fèi)者就是暫時(shí)離開(kāi)常住地，通過(guò)游覽、消遣等活動(dòng)，以獲得精神上的愉快感受為主要目的的人。由此定義可看出旅游消費(fèi)者屬于消費(fèi)者范疇具有消費(fèi)者的一般特點(diǎn)，但旅游消費(fèi)者也具有其自身的特性：一是身份的短暫性，我們不可能每天都在旅游，只有在旅游期間才能成為旅游消費(fèi)者；二是接受服務(wù)的異地性，要成為旅游消費(fèi)者就必須離開(kāi)常住地前往另一地接受服務(wù)；三是以休閑娛樂(lè)為目的，旅游消費(fèi)者以獲得精神上的愉悅為主要目的，通過(guò)旅游過(guò)程中的食、住、游、行、購(gòu)、娛等環(huán)節(jié)來(lái)達(dá)到休閑享受、娛樂(lè)的目的；四是權(quán)益保護(hù)方式的可選擇性，旅游者可以選擇是由旅行社進(jìn)行整體權(quán)益保護(hù)還是將旅游的各個(gè)環(huán)節(jié)分開(kāi)進(jìn)行單獨(dú)保護(hù)。正是由于旅游消費(fèi)者有別于一般的消費(fèi)者，而現(xiàn)實(shí)中旅游消費(fèi)者權(quán)益受損事件日益增多，我們才需要對(duì)其給予較多保護(hù)。

一、我國(guó)旅游消費(fèi)者合法權(quán)益受損現(xiàn)象嚴(yán)重

隨著我國(guó)旅游市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展，旅游中侵害旅游消費(fèi)者權(quán)益的問(wèn)題也層出不窮且有愈演愈烈之勢(shì)。歸結(jié)起來(lái)侵害旅游者權(quán)益的行為主要有以下幾種：（1）旅游合同中的約定不明確。旅行社在旅游合同中常使用豪華或超豪華等目前沒(méi)有統(tǒng)一定位的字眼，告知游客的吃住行標(biāo)準(zhǔn)較為籠統(tǒng)，導(dǎo)致游客的投訴索賠難找證據(jù)。（2）旅行社實(shí)行低價(jià)團(tuán)欺詐。旅行社常采取壓低團(tuán)費(fèi)等惡性競(jìng)爭(zhēng)手段，來(lái)吸引旅游消費(fèi)者獲取市場(chǎng)份額。而此時(shí)導(dǎo)游和旅行社的利潤(rùn)就只能從誘導(dǎo)游客購(gòu)物上來(lái)彌補(bǔ)，使得旅游變成購(gòu)物游，而在消費(fèi)過(guò)程中，又設(shè)有各種消費(fèi)陷阱，旅游消費(fèi)者無(wú)法分辨服務(wù)的真實(shí)情況，從而作出錯(cuò)誤的消費(fèi)決策，最終利益受損的還是游客。（3）導(dǎo)游和旅行社不守信用，違背當(dāng)初的旅游承諾。導(dǎo)游服務(wù)項(xiàng)目不僅包括參觀旅游景點(diǎn)講解，還包括旅游者的住宿與吃飯。當(dāng)真正背起背包，跟著旅游團(tuán)出發(fā)時(shí)，問(wèn)題就出現(xiàn)了。吃飯住宿等服務(wù)往往與當(dāng)初承諾的有很大差別，服務(wù)質(zhì)量也很差，還有些導(dǎo)游不履行其旅游承諾，在游覽過(guò)程中擅自改變旅游路線、車程，甚至縮短天數(shù)，減少旅游景點(diǎn)。如大量安排購(gòu)物的時(shí)間，景點(diǎn)參觀的時(shí)間不夠或者只能遠(yuǎn)處看到景點(diǎn)等行為。（4）旅游市場(chǎng)管理混亂，旅游景區(qū)飯店酒店亂收費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重如海南天價(jià)海鮮事件。（5）當(dāng)前我國(guó)旅游市場(chǎng)中存在的黑旅行社、黑導(dǎo)游、黑景點(diǎn)、低團(tuán)費(fèi)、騙購(gòu)物、惡意拼團(tuán)、修改行程、添加景點(diǎn)、刪減預(yù)設(shè)景點(diǎn)等現(xiàn)象已嚴(yán)重侵害旅游者的合法權(quán)益，因此維護(hù)旅游者合法權(quán)益已刻不容緩。

二、旅游消費(fèi)者合法權(quán)益受到侵害的原因分析

（一）旅游立法不夠完善

主要表現(xiàn)為：一是旅游基本法缺失，目前我國(guó)缺乏一部直接調(diào)整旅游關(guān)系的旅游基本法即《中華人民共和國(guó)旅游法》，使得我國(guó)對(duì)旅游消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)主要依靠一些難以體現(xiàn)對(duì)旅游消費(fèi)者特殊保護(hù)的通用性的法律法規(guī)如《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和法律效力層次較低的專門性法律規(guī)范如《旅行社條例》，使得旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)缺乏最直接的法律依據(jù)，旅游立法缺乏法律權(quán)威性；二是缺乏配套的旅游法律法規(guī)，目前我國(guó)有關(guān)旅游業(yè)的《飯店法》、《旅游安全法》、《旅游景區(qū)安全管理法》等相關(guān)的配套法律法規(guī)尚未出臺(tái)，旅游立法滯后，使得出現(xiàn)旅游的相關(guān)市場(chǎng)如飯店業(yè)混亂不堪，漫天要價(jià)，卻無(wú)相應(yīng)的法律予以明確規(guī)制的不良現(xiàn)象；三是缺乏旅游合同方面的立法，旅游合同已成為旅游者與旅行社交易的必備協(xié)議，在實(shí)際旅游活動(dòng)中的運(yùn)用十分普遍，旅游合同與其他合同相比也具有一定特殊性，然而實(shí)際中旅游合同大多數(shù)是旅行社事先擬定好的格式合同，其內(nèi)容大多有利于旅行社，旅游消費(fèi)者不能因自己的特殊情況做出修改，而且旅游合同在我國(guó)《合同法》中屬于無(wú)名合同，其調(diào)整主要是適用《合同法》總則中的相關(guān)規(guī)定，這在一定程度上抹殺了旅游合同的特殊性，不能有效地保護(hù)旅游消費(fèi)者的權(quán)益。

（二）旅游執(zhí)法不夠健全

主要表現(xiàn)為：一是旅游執(zhí)法混亂，“有法不依”現(xiàn)象嚴(yán)重。旅游業(yè)的監(jiān)督管理部門沒(méi)有嚴(yán)格按照法律規(guī)定執(zhí)法，沒(méi)有及時(shí)處理違約行為，也沒(méi)有盡心的對(duì)旅行社進(jìn)行監(jiān)督檢查，沒(méi)有采取有效措施整頓旅游市場(chǎng)，即沒(méi)有有效的做到法律規(guī)定的監(jiān)督管理旅游社的工作。二是旅游執(zhí)法部門交叉，缺乏統(tǒng)一管理。由于旅游資源涉及的面廣，且各個(gè)方面分屬于不同的部門如建設(shè)部門管理風(fēng)景名勝區(qū)、世界遺產(chǎn)而林業(yè)部門管理森林、自然保護(hù)區(qū)，而有些地方的自然保護(hù)區(qū)也屬于風(fēng)景名勝的一部分，此時(shí)就存在兩個(gè)部門交叉管理的現(xiàn)象，此時(shí)各個(gè)部門的法律和利益沖突就會(huì)造成管理的混亂，而旅游局作為旅游業(yè)的主管部門在各個(gè)部門的協(xié)調(diào)方面仍存在很大欠缺。

（三）旅游糾紛解決機(jī)制不暢

旅游糾紛的解決機(jī)制包括旅游糾紛事前預(yù)防機(jī)制和旅游糾紛事后解決機(jī)制。旅游糾紛事后解決的途徑主要有與旅游經(jīng)營(yíng)者協(xié)商和解，請(qǐng)求消費(fèi)者協(xié)會(huì)調(diào)解，向有關(guān)行政部門申訴，根據(jù)與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成的仲裁協(xié)議提請(qǐng)仲裁機(jī)構(gòu)仲裁，向人民法院提起訴訟這5種途徑。而在具體的旅游爭(zhēng)議中協(xié)商的可能性較小，消協(xié)調(diào)解成功與否須依賴于雙方的同意和善意，而當(dāng)爭(zhēng)議涉及利益重大，雙方分歧嚴(yán)重時(shí)，這種前提一般是不存在的，旅游投訴雖然在解決旅游爭(zhēng)議、保護(hù)旅游者權(quán)益方面發(fā)揮著積極作用，但其在具體實(shí)施過(guò)程中，仍然存在很多缺陷，并且其處理結(jié)果也并非最終決定，經(jīng)過(guò)旅游投訴處理的爭(zhēng)議還是有可能被提起訴訟，這就減少了旅游投訴的權(quán)威性；仲裁機(jī)構(gòu)仲裁的前提是旅游者與經(jīng)營(yíng)者達(dá)成將爭(zhēng)議提交仲裁的仲裁協(xié)議，而仲裁制度目前的社會(huì)認(rèn)知度還不甚高，仲裁在解決旅游糾紛中發(fā)揮的作用仍十分有限。同時(shí)訴訟作為最值得信賴的糾紛解決方式本因受到廣大旅游者的青睞，然而由于其具有的成本高、耗時(shí)長(zhǎng)等缺點(diǎn)致使其在人員流動(dòng)性大的旅游業(yè)發(fā)揮的作用十分有限。目前我國(guó)的旅游糾紛的事前預(yù)防機(jī)制仍十分不完善，主要體現(xiàn)在主要負(fù)責(zé)旅游市場(chǎng)監(jiān)督管理工作的旅游質(zhì)監(jiān)所對(duì)于散客的權(quán)益保障的力度不夠，工作重心過(guò)于偏重于旅客對(duì)旅行社的投訴，忽視了對(duì)旅游市場(chǎng)的整頓，使旅游市場(chǎng)上充斥著“黑車”、“黑導(dǎo)”、“黑社”，嚴(yán)重?fù)p害了日益增多的散客權(quán)益。

三、完善旅游消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律措施建議

（一）完善旅游立法，實(shí)現(xiàn)依法治旅

目前我國(guó)的當(dāng)務(wù)之急是制定一部旅游業(yè)的“憲法”即《中華人民共和國(guó)旅游法》該旅游基本法的內(nèi)容應(yīng)涵蓋吃住行游購(gòu)?qiáng)柿?、旅游者與旅游經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利義務(wù)、旅游合同、相關(guān)部門的管理、旅游資源的開(kāi)發(fā)利用保護(hù)、對(duì)外旅游關(guān)系和責(zé)任承擔(dān)等，且必須在基本法中確立旅游立法基本原則和指導(dǎo)思想。如可持續(xù)開(kāi)發(fā)，服務(wù)旅游者等。同時(shí)有關(guān)飯店管理、酒店經(jīng)營(yíng)、旅游運(yùn)輸、旅游保險(xiǎn)等相關(guān)配套法律法規(guī)也應(yīng)及時(shí)訂立及更新。此外，應(yīng)完善旅游合同方面的立法。一是我國(guó)《合同法》應(yīng)將旅游合同有名化，為旅游合同的訂立、履行及旅游合同糾紛提供更加具體明確、更具針對(duì)性的法律依據(jù)。二是規(guī)制格式合同。明確規(guī)定旅行社在與旅游消費(fèi)者簽訂格式合同前的提示義務(wù)及法律責(zé)任。規(guī)定旅游格式合同中與旅游消費(fèi)者利益密切相關(guān)的條款，尤其是責(zé)任條款應(yīng)當(dāng)采取醒目的方式向旅游消費(fèi)者展示，如在該條款前做特殊，或者規(guī)定旅行社負(fù)有口頭提示義務(wù)等。

（二）健全旅游執(zhí)法，提高旅游執(zhí)法水平

旅游執(zhí)法應(yīng)公開(kāi)透明，除國(guó)家機(jī)密之外的其他執(zhí)法行為都應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，應(yīng)將旅游主管部門不定期及定期對(duì)旅行社的監(jiān)督檢查工作內(nèi)容及結(jié)果向社會(huì)大眾公布如可公布在其官方網(wǎng)站上供人民監(jiān)督。另外上級(jí)旅游主管部門也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)旅游主管部門的監(jiān)督，尤其是對(duì)旅游主管部門內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)的履行職能情況的監(jiān)督。旅游主管部門要加強(qiáng)旅游管理就必須增強(qiáng)旅行社的自律性。建議對(duì)旅行社實(shí)行星級(jí)評(píng)選，要求旅行社制定游客回饋表供游客填寫，將游客滿意度作為評(píng)選的重要標(biāo)準(zhǔn)，并且對(duì)評(píng)選后的旅行社進(jìn)行不定期調(diào)查，讓旅行社為了信譽(yù)自覺(jué)遵守法律。另外旅游局作為旅游主管部門應(yīng)做好旅游相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作，對(duì)于與旅游有關(guān)的工作，各有關(guān)部門應(yīng)接受旅游局的監(jiān)督檢查及對(duì)于各部門沖突的調(diào)解工作，力求實(shí)行統(tǒng)一管理。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)與價(jià)格、工商、商務(wù)、外匯等法律規(guī)定在其職責(zé)范圍內(nèi)對(duì)旅行社享有監(jiān)督權(quán)的部門的合作與溝通。如可與價(jià)格主管部門一起采取措施整頓旅行社的零收費(fèi)或低價(jià)收費(fèi)的現(xiàn)象。

（三）建立有效的糾紛解決機(jī)制

主要包括：一是加大仲裁制度在旅游業(yè)的推廣力度，建立旅游仲裁中心。由當(dāng)?shù)刂俨脵C(jī)構(gòu)會(huì)商政府旅游行政管理部門，在各地仲裁委員會(huì)下建立起專門負(fù)責(zé)旅游糾紛仲裁的旅游仲裁中心，仲裁的程序以簡(jiǎn)易程序?yàn)橹鳎申P(guān)系簡(jiǎn)單的糾紛甚至可當(dāng)日立案當(dāng)日裁處，并且鼓勵(lì)旅游經(jīng)營(yíng)者自愿向旅游消費(fèi)者承諾將其未來(lái)可能發(fā)生的旅游消費(fèi)糾紛提交旅游仲裁中心，這種承諾一旦被旅游消費(fèi)者接受就構(gòu)成了仲裁協(xié)議，無(wú)需再與旅游經(jīng)營(yíng)者另訂仲裁協(xié)議。二是設(shè)立小額旅游糾紛法庭。針對(duì)旅游糾紛金額小、追求高效率的特點(diǎn)，我們可嘗試在旅游熱門地設(shè)立小額旅游糾紛法庭，以最經(jīng)濟(jì)、最快捷的方式解決旅游糾紛。而該法庭可以直接“搬”到旅游景區(qū)辦案，旅游糾紛也一律適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖?，還可通過(guò)立法規(guī)定采取一審終局原則，當(dāng)事人不得提起上訴，且法庭應(yīng)當(dāng)庭宣判等更加簡(jiǎn)化法律程序的內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)快立案、快審理、快執(zhí)行的目的。三是加強(qiáng)旅游質(zhì)監(jiān)所對(duì)旅游市場(chǎng)的整頓工作，建立有效的事前預(yù)防機(jī)制，旅游質(zhì)監(jiān)所應(yīng)加強(qiáng)對(duì)旅游市場(chǎng)的管理工作，不定期對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行全面排查，通過(guò)取締“黑社”，查處“黑導(dǎo)”，查扣“黑車”，清理違法違章旅游廣告等工作凈化旅游環(huán)境，也進(jìn)一步保障了散客的權(quán)益。

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The Exploring of Legal Protection on Current Travel Consumers’ Rights and Interests in China

LIU Qing
(School of Law, Fuzhou University，F(xiàn)uzhou Fujian 350001, China)

At present, phenomena damaging Chinese travel consumers’ rights and interests have happened constantly. The legal rights and interests of travel consumers are not effective protected and which will blow enthusiasm of people travel and which will work against the future development of the tourism industry. Though researching from the tourist market situation, the author analyses the causes of violation of travel consumers’ legal rights. From legislation, law enforcement and dispute resolving mechanism aspects, we talked about the improvement of the law system of travel consumers’ rights and interests protection.

Tourism Industry；Travel Consumers；Rights and Interests Protection

F592.6

A

2095－414X(2012)04－0040－03

劉青（1989-），女，碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)基本理論.