政社互動：社會管理創(chuàng)新格局下的城市管理新模式

路在府，鐘文圣

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇蘇州 215123）

改革開放以來，我國社會經(jīng)濟各方面建設(shè)成就斐然，2011年我國城市化率首次超過50%，標志著我國社會結(jié)構(gòu)迎來歷史性的轉(zhuǎn)折，與此同時，城市管理方面的諸多問題也為當前的城市管理提出了挑戰(zhàn)。尤其在當前，改革過程中累積下來的矛盾逐漸凸顯，為構(gòu)建和諧社會，必須加強社會管理創(chuàng)新。長期以來，政府在社會管理中唱“獨角戲”，承擔了社會管理的重任，在轉(zhuǎn)型時期則越來越凸顯其問題，隨著改革開放以來社會動能的釋放，同時“社會主義國家政府的人民性與社會性逐漸趨于一致，社會公共事務(wù)的增長，必然客觀地要求政府增加和擴大對社會公共事務(wù)的管理力度，但這并不意味著政府事必躬親地去直接管理每項社會公共事務(wù)?！保?］以積極培育社會力量的方式承接政府部分職能是必然趨勢。而“政社互動”所體現(xiàn)的是政府和社會協(xié)同互動、公眾參與管理的內(nèi)涵，目的是形成政府與社會協(xié)同配合、有效對接的互動治理局面。

一、城市管理中“政社互動”的哲學基礎(chǔ)

對照我國的城市管理格局，以哲學向度層面加以學理分析，能夠在城市管理中更好地把握“政社互動”的內(nèi)在脈絡(luò)。相較而言，這些要求恰恰能夠在德國思想家哈貝馬斯的理論中找到支撐。

（一）哈貝馬斯與交互主體哲學

主體是相對于客體而言的，語法學認為主語是謂語動詞動作的發(fā)行者和行為的執(zhí)行者，存有對于客體的主動性和自由性。主體主義即體現(xiàn)此種要義：“主體主義是指在知識論和價值論意義上，在知識建構(gòu)的根基、價值評價的基礎(chǔ)上，以及確定性、真理性的評判標準上，堅持始基性的東西是自我主體而不是非我的外在客體的一種理論。”［2］實際上，主體哲學的發(fā)展歷史悠長，近代主體哲學的奠基人是笛卡爾，肇始于他的有限自我實體，然后到康德以否定個體的自我真實性為前提的“絕對命令”，再到胡塞爾的先驗的構(gòu)成范疇并通過自由想象構(gòu)造無限大的先驗自我，至此主體主義發(fā)展到了頂峰期。但主體哲學存有明顯的問題，絕對的主體哲學認定人類相對于自然擁有絕對邏輯上的先在和價值上的優(yōu)先地位，取消了對象世界自身存在的意義，這也激發(fā)了哲學家尋求突破主體哲學的困境，這當中，哈貝馬斯做的努力最大，成效也最顯著。“哈貝馬斯基于語言互動規(guī)范結(jié)構(gòu)的社會行動交往行動理論，注重的則是人與人在話語交流過程中所形成的主體間性，在思想觀念、語言符號、道德價值等精神方面的聯(lián)系，凸顯的是主體間的精神溝通、視界融合、道德同情等交往關(guān)系，以及在相互承認言語有效性前提下的話語交流形式。”［3］主體間性哲學是一大進步，它深刻地揭示了交往行為中的主體交互性內(nèi)涵，以此觀之，現(xiàn)代城市管理愈加注重管理主體與被管理主體之間、政府與社會多向互動等，無不具有這樣的內(nèi)涵。

（二）交往行為理論與商談治理

城市管理歸屬于人類活動行為，哈貝馬斯從哲學層面概括了人類行為，他認為根據(jù)行為者，可以把行為劃分為四種：目的行為，即通過在一定情況下使用有效的手段和恰當?shù)姆椒?，行為者實現(xiàn)了一定的目的，或進入了一個理想的狀態(tài)；規(guī)范調(diào)節(jié)的行為，這與社會群體的成員有關(guān)，他們的行為具有共同的價值取向，在一定的語境中，一旦具備可以運用規(guī)范的前提，每個行為者都必須服從（或違抗）某個規(guī)范；戲劇行為，涉及的是互動參與者，他們相互形成觀眾，并各自在對方面前表現(xiàn)自己；最后是交往行為，它所涉及到的是至少兩個以上具有言語和行為能力的主體之間的互動，這些主體使用（口頭的或口頭之外的）手段，建立一種人際關(guān)系［4］。實際上，城市管理行為已經(jīng)不再是單個主體的封閉行為了，也可以適用哈貝馬斯所界定的交往行為。與此同時，交往行為也是和交互主體的內(nèi)涵相一致的，交往行為是主體間相互交往成型的，其中，交往行為理論的主張是以普遍語言學說為基礎(chǔ)的，語言哲學是交往行為的核心緯度，以言語行為實現(xiàn)實際交往。正如哈貝馬斯指出的，交往行為和理性有著內(nèi)在的關(guān)系，交往理性是交往行為的核心，交往理性是語言性的；與哲學交互主體性是相對應的；交往行為本質(zhì)上是對話的。交往行為即是體現(xiàn)在商談過程中，商談關(guān)涉交互主體利益分配、行為施展和理念實施等，“商談過程使所有的利益相關(guān)者都有機會發(fā)表自己的意見，從而達到利益上的均衡?！保?］實際上，交往行為體現(xiàn)了一種商談的范式，它所體現(xiàn)的“商談治理”內(nèi)涵與城市管理理念具有很高的契合度。

（三）政社互動與城市管理理念

縱觀我國城市管理發(fā)展的理路，在計劃經(jīng)濟時代，政府被賦予了“全能政府”的角色，政府在城市管理中也是如此。隨著社會主義市場經(jīng)濟地位的確立，“有限政府”、“小政府，大社會”、“服務(wù)型政府”等理念代替“全能政府”理念，呈現(xiàn)出由政府為中心向政府與社會均衡的位移，以社會組織彌補政府職能也日漸可能。以政府提供公共服務(wù)為例，政府開始“與改革開放前國家提供福利服務(wù)的方式不同，政府不再是公共服務(wù)供給中的唯一主體，而是通過與市場、社會主體的緊密合作，形成了政府購買服務(wù)、外包和協(xié)同治理等多種形態(tài)的公私部門伙伴關(guān)系。”［6］在城市管理中，通過政府改革公共服務(wù)為社會主體參與城市管理創(chuàng)造條件，這是“政社互動”理念的一種體現(xiàn)?？偟膩碚f，城市管理中的“政社互動”已然體現(xiàn)了社會主體地位的提升，在實際中突破了政府主導的一元的城市管理體制，呈現(xiàn)出了越來越明顯的交互主體的特征，表明了城市管理的一種全新范式已然出現(xiàn)。

二、政社互動：推動當前城市管理新格局的形成

政社互動既有理論的支撐，也在實際中取得了不錯的成效，將其引入到城市管理中，將有助于推動當前城市管理新格局的形成。

（一）加快推動城市管理向“多元共治”轉(zhuǎn)變

隨著我國從計劃經(jīng)濟轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟，“在國家退場、逐漸釋放市場力量的過程中，中國社會利益結(jié)構(gòu)與關(guān)系日益分化，利益結(jié)構(gòu)分化主要表現(xiàn)為：宏觀上，出現(xiàn)體制內(nèi)與體制外利益結(jié)構(gòu)，以及強勢利益階層與弱勢利益階層；微觀上，從“以公滅私”的國家 (集體/單位)單一主體轉(zhuǎn)化為多元化利益主體?！保?］在城市管理中同樣需要兼顧日益多元的利益主體，需要吸納越來越多的利益主體，我們能夠看到其中一個鮮明的變化就是：城市的管理主體也從單一向多元轉(zhuǎn)變。諸如“善治”理論在城市管理中的運用就是這樣體現(xiàn)的：“實現(xiàn)城市善治，形成善治城市的關(guān)鍵戰(zhàn)略是適當?shù)哪芰ㄔO(shè)和協(xié)作管理，即城市政府通過自身‘再造’提升治理能力，增進政府治理的有效性，同時，努力尋求和發(fā)展非政府組織、企業(yè)、公眾對城市治理的支持、參與和合作?！保?］事實上，引入公共參與和社會組織能夠加快推動城市管理向“多元共治”轉(zhuǎn)變，通過“政社互動”能夠使得城市管理呈現(xiàn)出更為清新活潑的生動局面。

（二）加快推進城市管理向“規(guī)范治理”轉(zhuǎn)變

成熟社會內(nèi)在地蘊含法律規(guī)范性要求，正如哈貝馬斯所認為的：“利益取向的行動始終是已經(jīng)在一種規(guī)范秩序的框架之內(nèi)被給定的。在以國家形式組織起來的社會中，成熟的規(guī)范秩序之上就已經(jīng)加上了法律的規(guī)范?！保?］法律的規(guī)范性效用在現(xiàn)代法治社會，作為型塑穩(wěn)定的良序社會的有力保障。我們也可以發(fā)現(xiàn)法律有效性涵蓋兩個方面，“一方面是根據(jù)其平均被遵守情況來衡量的社會有效性，另一方面是對于要求它得到規(guī)范性接受的那種主張的合法性。這兩種雙重關(guān)聯(lián)使得法律共同體成員面對同一條規(guī)范時可以或者選擇一種客觀化態(tài)度，或者選擇一種施為性態(tài)度，并采納相應的理解方式?！保?0］哈貝馬斯延伸推演的結(jié)果表示，這當中蘊含內(nèi)在的“合法律性”，使得對法律的遵守成為事實上的可能。哈氏的邏輯具抽象性，但我們依然可以發(fā)現(xiàn)，以法律為代表的規(guī)范性事實在實際中的重要意義。政社互動內(nèi)在地要求規(guī)范政府與社會的界限關(guān)系，這些有賴于法律規(guī)范的完善，實際上，政社互動能夠推動城市管理向以法律為主體的“規(guī)范治理”轉(zhuǎn)變。

（三）加快推進城市管理向“合理共識”轉(zhuǎn)變

這里所說的合理化，實際上也是哲學意義上的合理化?！昂侠怼迸c“理性”既有重疊之處，更存有內(nèi)在的不同，正如哈貝馬斯與羅爾斯在論爭中所呈現(xiàn)的“合理”與“真理”的區(qū)別，“哈貝馬斯發(fā)現(xiàn)，羅爾斯不想把正義論看做是一種具有認識論意義上的真的理論……于是，他（羅爾斯）企圖在這里走一條中間道路。他的中間道路是，正義論雖然沒有認識上真的意義，但卻是合理的?！保?1］可以說“合理”更多地不是尋求獨一的真理性，而是一種共識性的理解，所以也解釋了為什么羅爾斯在《政治自由主義》轉(zhuǎn)向“重疊共識”的討論并借此以整合理性多元社會以達致一個良序社會?？傮w而言，在社會走向姿態(tài)多元的當下，尤其是利益分化日趨加劇，利益主體的多元，在事實上也不太容易達成絕對化狀態(tài)，故而合理化可以成為一個替代性較強的理念，在社會生活中日趨體現(xiàn)了獨到的作用。“政社互動”凝聚各方力量參與管理，注重民主管理，內(nèi)在地要求形成共識，勢必推進城市管理中的“合理共識”轉(zhuǎn)變。

三、城市管理“政社互動”的實現(xiàn)方式

我國當下城市管理的“政社互動”實現(xiàn)機制，是奠基于交互主體這樣一個現(xiàn)狀之上的。宏觀上來說這種主體可以是“國家—市場—社會”形式，就微觀而言，是政府與社會的互治。而它的實現(xiàn)，很大程度就是完善和創(chuàng)新社會力量參與機制、服務(wù)型政府的建設(shè)以及公民達成理性共識能力的建設(shè)過程。

（一）完善和創(chuàng)新社會力量參與城市管理的機制

就目前而言，城市管理的多元主體特征明顯，理應順勢而為，不斷完善和創(chuàng)新社會力量參與城市管理的機制，以此為城市管理的穩(wěn)步發(fā)展和有序開展奠定基礎(chǔ)。正如有些學者指出的：“在我國，要確保公眾參與城市管理，實現(xiàn)真正意義上的公眾參與，除了健全公眾參與管理制度，創(chuàng)造有效的公眾參與途徑，如完善社區(qū)自治制度和人民代表大會制度、普遍建立市民聽證制度等等之外，特別重要的是增強公眾參與城市管理的意識?！保?2］在實踐中，諸如聽證會、引入專家參與到領(lǐng)導決策等方式，顯現(xiàn)了一定的效果。事實上，諸如遴選有專業(yè)知識和技能的公民參與到監(jiān)督城市建設(shè)與管理，甚至創(chuàng)建市民城市委員會都是可行的機制。此外，完善和創(chuàng)新社會力量參與城市管理的機制，也必須營造和維護社會力量參與到城市管理中的公共空間。正如政治哲學家漢娜·阿倫特所表述的，公共空間是復數(shù)的人流動交互溝通的領(lǐng)域，是生機盎然的自由空間，“人類事務(wù)的領(lǐng)域由人際關(guān)系網(wǎng)組成，這個網(wǎng)絡(luò)存在于任何人們一起生活的地方?！保?3］維系這一公共空間的機制則是及其重要的，諸如進一步推進公民參與城市管理的利益表達空間建設(shè)，包括對信息網(wǎng)絡(luò)空間的建設(shè)；對城市管理發(fā)表建議和意見的制度保障等，這些都可以強化和完善社會力量參與城市管理。

（二）大力推進服務(wù)型政府建設(shè)

城市管理“政社互動”內(nèi)在要求政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。服務(wù)型政府以人民主權(quán)為起點，以公共服務(wù)為核心職能，契合時代潮流，而且服務(wù)型政府不僅僅體現(xiàn)著政府變革所帶來的自身的效益，也引領(lǐng)著社會管理創(chuàng)新變革，折射成為城市管理變革的新聲。政社互動是城市管理變革的正確方向，接納社會力量的健康成長，而社會力量的發(fā)展在其茁壯成長的過程，更需政府的“照料”，尤其是公益性社會組織，由于先天的不存有利益驅(qū)動機制，發(fā)展更是離不開政府，這當中，政府必須轉(zhuǎn)型為服務(wù)型政府。服務(wù)型政府服務(wù)民生和社會，服務(wù)于培育社會組織，在實際中諸如政府購買社會組織服務(wù)、創(chuàng)造社會組織孵化和培育發(fā)展的政策和法律保障機制等等，能夠真正地為社會力量的有序發(fā)展和壯大奠定基礎(chǔ)。大力推進政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，這也是實現(xiàn)有限政府和高效政府的必由之路。服務(wù)型政府職能具體體現(xiàn)在政府行政中，在民政、財政、學政、醫(yī)政、市政和廉政等方面呈現(xiàn)，真正回歸政府本位，如此，政府在城市管理中的定位就科學而明確了，實現(xiàn)城市管理政社互動也水到渠成。

（三）加強公民達成理性共識的能力建設(shè)

隨著現(xiàn)代社會朝公民社會發(fā)展，公民社會的主要特征之一便是權(quán)利本位的回歸。在城市管理中，公民參與城市管理凸顯了權(quán)利的落實，也具有正當性基礎(chǔ)，公民參與城市管理是大勢所趨。從某種意義而言，公民具備達成理性共識的能力，這也是在社會管理大格局下的城市管理應該認知到的一個事實。讓改革成果惠及普羅大眾是當前的共識，以民生為導向加強公民“理性共識”建設(shè)是可行的，城市管理是與公民切身利益相關(guān)的公共事業(yè)，諸如城市規(guī)劃和環(huán)境衛(wèi)生等公共服務(wù)，承載著公平正義以及利益合理分配的內(nèi)涵。以民生為先導，在實際的交互實踐理性中，通過政府引導、放權(quán)、培育和推動，社會自我管理能力會得到提升，公民社會也將日漸成型，也將意味著公民在互惠準則、和諧共融等方面理性共識能力的達成，如此，將對城市管理中的政社互動大有裨益。

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