山區(qū)高速公路建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題及對(duì)策——以貴州省為例

文永輝

（ 貴州師范大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550001 ）

山區(qū)高速公路建設(shè)中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題及對(duì)策
——以貴州省為例

文永輝

（ 貴州師范大學(xué) 法學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550001 ）

針對(duì)貴州目前高速公路建設(shè)快速推進(jìn)的現(xiàn)實(shí)，探討貴州高速公路建設(shè)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題。通過(guò)對(duì)廈蓉高速公路的實(shí)地調(diào)查，分析目前貴州在建高速公路環(huán)境保護(hù)中存在的問(wèn)題，并提出了相關(guān)建議。

貴州； 高速公路； 環(huán)境保護(hù)

根據(jù)規(guī)劃，2008年～2030年，貴州高速公路建設(shè)規(guī)模將達(dá)約 6851公里，形成“縣縣通高速”的高速公路網(wǎng)絡(luò)。然而，國(guó)內(nèi)外高速公路建設(shè)的例子表明，這些大規(guī)模的工程建設(shè)，可能會(huì)帶來(lái)一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。因此，在貴州這樣的典型生態(tài)脆弱地區(qū)進(jìn)行高速公路建設(shè)，我們應(yīng)該特別關(guān)注環(huán)境保護(hù)。

本文作者通過(guò)在廈蓉高速公路水口至都勻段進(jìn)行調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建設(shè)單位在建設(shè)中比較重視環(huán)境保護(hù)，盡量避免高填深挖，在節(jié)約用地、水土保持、便道使用、文物避讓等方面采取的措施也基本適當(dāng)，未出現(xiàn)大的破壞行為。不過(guò)，目前貴州省高速公路建設(shè)任務(wù)繁重，各地建設(shè)熱情高昂，設(shè)計(jì)及建設(shè)周期短，可行性研究時(shí)間短，環(huán)境影響評(píng)價(jià)中對(duì)生態(tài)和社會(huì)環(huán)境的調(diào)查不夠等情況也有發(fā)生。一些項(xiàng)目方案欠缺仔細(xì)斟酌，標(biāo)準(zhǔn)把握不夠精細(xì)，有必要關(guān)注從選線、施工到建成后的環(huán)境保護(hù)工作。

1.環(huán)保選線理念

高速公路設(shè)計(jì)中的線形設(shè)計(jì)對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作至關(guān)重要。如果線形設(shè)計(jì)不合理，在建設(shè)過(guò)程中會(huì)導(dǎo)致環(huán)境破壞大、資金消耗大等問(wèn)題。我國(guó)在各個(gè)時(shí)期，設(shè)計(jì)理念上分別出現(xiàn)了一些有明顯目標(biāo)傾向和不同側(cè)重點(diǎn)的名稱和提法。如，地形選線——強(qiáng)調(diào)路線與實(shí)際地形相適應(yīng)、路景合一，早期的初級(jí)公路選線大都比較強(qiáng)調(diào)地形問(wèn)題；地質(zhì)選線——強(qiáng)調(diào)路線走廊帶的地質(zhì)控制因素，要求所選路線避讓大型滑坡群、不良地質(zhì)路段等，這是在部分山區(qū)高速公路出現(xiàn)了較多的地質(zhì)問(wèn)題后，管理人員和設(shè)計(jì)人員開(kāi)始注重的設(shè)計(jì)理念；景觀選線——強(qiáng)調(diào)公路選線要適應(yīng)當(dāng)?shù)氐娜宋木坝^等，一些旅游公路常常強(qiáng)調(diào)景觀設(shè)計(jì)理念；指標(biāo)選線——以最大程度滿足行車(chē)舒適和速度、安全等為目標(biāo)。2004年，交通部明確提出了“六個(gè)堅(jiān)持、六個(gè)樹(shù)立”的公路勘察設(shè)計(jì)新理念，按照環(huán)境要求選擇合理路線線位成為了公路設(shè)計(jì)的最大目標(biāo)。

環(huán)保選線的設(shè)計(jì)理念是綜合性的設(shè)計(jì)理念，強(qiáng)調(diào)路線選線考慮的因素主要是生態(tài)影響、土地占用、公路水污染、噪聲擾民以及干擾其他功能單位等。這是和其他選線目標(biāo)有不同側(cè)重的。環(huán)保選線設(shè)計(jì)理念要求公路選線設(shè)計(jì)人員除了具備公路行業(yè)本身的基礎(chǔ)知識(shí)以外，還必須具備關(guān)于環(huán)境保護(hù)要素的基本知識(shí)，如生態(tài)功能區(qū)動(dòng)植物的基本知識(shí)、公路走廊等相關(guān)土地政策，尤其是基本農(nóng)田保護(hù)政策、對(duì)公路噪聲的基本認(rèn)識(shí)、對(duì)公路施工和運(yùn)營(yíng)期的水污染的明確認(rèn)識(shí)等。路線設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)力求結(jié)合地形、順應(yīng)地勢(shì)，接近自然、融入自然，減少大填大挖，盡可能減少人為造成的影響，堅(jiān)持“不破環(huán)就是最大的保護(hù)”的原則。同時(shí)，借鑒國(guó)際先進(jìn)理念，實(shí)現(xiàn)公路建設(shè)與自然環(huán)境、人文環(huán)境的和諧統(tǒng)一，不片面追求高標(biāo)準(zhǔn)、高指標(biāo)，在滿足交通要求的情況下，不強(qiáng)拉直線，硬切山梁，要順勢(shì)而為，減少占地，且必須滿足有關(guān)指標(biāo)要求。這一點(diǎn)對(duì)貴州這樣的山區(qū)修建高速公路特別重要。在規(guī)劃線路設(shè)計(jì)時(shí)，要注意行車(chē)道的多樣化，不應(yīng)該千篇一律。交通流量大的路段，應(yīng)當(dāng)車(chē)道寬敞，線型流暢；交通流量小的路段，車(chē)道可以少一點(diǎn)，線型應(yīng)自然。另外，如取土場(chǎng)、棄土場(chǎng)等不得占用基本農(nóng)田，并要求有功能恢復(fù)設(shè)計(jì)等。在選線中，還要少拆遷、多避讓人群密集居住區(qū)，并優(yōu)先考慮公路噪聲的影響范圍，讓路線符合環(huán)保理念?？傮w上，堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先，貫徹環(huán)保選線理念，應(yīng)是高速公路建設(shè)中環(huán)境保護(hù)工作中首要和重要的一步，必須大力提倡。

2.環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效性問(wèn)題

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是我國(guó)目前項(xiàng)目建設(shè)中環(huán)境保護(hù)最主要的事前防范措施，對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了巨大的作用。當(dāng)然，我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度本身存在一定的問(wèn)題，如公眾參與制度不健全，環(huán)評(píng)程序過(guò)于粗略，建設(shè)單位、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)、評(píng)審者的法律責(zé)任不完善，對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)無(wú)司法審查權(quán)等。[1]由于“欠開(kāi)發(fā)、欠發(fā)達(dá)”的省情，貴州省各地對(duì)于爭(zhēng)取高速公路建設(shè)這樣對(duì)經(jīng)濟(jì)提升作用巨大的項(xiàng)目的熱情十分高漲?？梢钥隙ǖ卣f(shuō)，大家?guī)缀醵紩?huì)不惜代價(jià)地來(lái)爭(zhēng)取項(xiàng)目，環(huán)境保護(hù)的問(wèn)題會(huì)放在次要位置，環(huán)境影響評(píng)價(jià)“走過(guò)場(chǎng)”的情況可能會(huì)比較嚴(yán)重。例如，根據(jù)相關(guān)報(bào)道，貴州省環(huán)保廳為擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)辟環(huán)評(píng)審批“綠色通道”，把為國(guó)家和省確定的擴(kuò)大內(nèi)需重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目做好服務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，堅(jiān)持特事特辦、急事先辦原則，提速環(huán)保審批效能。一是對(duì)符合拉動(dòng)內(nèi)需政策的建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)其環(huán)境影響報(bào)告書(shū)、報(bào)告表、登記表審批時(shí)限從原來(lái)的20、15、3個(gè)工作日，分別縮短為15、7、1個(gè)工作日；二是根據(jù)擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)程的實(shí)際情況，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)文件不能在短期內(nèi)編制完成的情況，開(kāi)辟環(huán)評(píng)審批“綠色通道”，提前為143個(gè)建設(shè)項(xiàng)目出具環(huán)保意見(jiàn)，積極支持項(xiàng)目業(yè)主向有關(guān)部門(mén)申請(qǐng)辦理其他前期手續(xù)，推動(dòng)擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)項(xiàng)目盡快落地、盡快開(kāi)工、盡快產(chǎn)生投資帶動(dòng)作用。[2]

可見(jiàn)，在特事特辦的要求下，環(huán)評(píng)報(bào)告肯定會(huì)為項(xiàng)目的上馬開(kāi)綠燈。以廈蓉高速公路水口至都勻段為例，從2006年9月18日貴州省向交通部報(bào)送關(guān)于請(qǐng)求將廈蓉高速公路貴陽(yáng)至水口段列入“十一五”建設(shè)規(guī)劃的請(qǐng)示，到國(guó)家發(fā)改委正式批準(zhǔn)這條高速公路的建設(shè)，僅用了7個(gè)月零9天。而美國(guó)一項(xiàng)較大的工程從立項(xiàng)、規(guī)劃到建設(shè)實(shí)施至少需要 5年以上的時(shí)間。其中，若環(huán)保評(píng)估通不過(guò)，項(xiàng)目就無(wú)法實(shí)施。像廈蓉高速這樣對(duì)貴州省社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大幫助，對(duì)貴州在大西南交通體系中的樞紐地位有重大影響的項(xiàng)目，省委省政府領(lǐng)導(dǎo)大刀闊斧地工作，力促項(xiàng)目早日上馬，值得敬佩。但是，環(huán)境影響評(píng)價(jià)在其中的有效性就帶上了一絲疑問(wèn)。當(dāng)然，具體就廈蓉高速公路而言，項(xiàng)目上馬后，省領(lǐng)導(dǎo)多次到建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)視察和調(diào)研，要求重視環(huán)保工作。在建設(shè)過(guò)程中，環(huán)保措施也是有力、有效的。

不過(guò)，整個(gè)貴州省以后20年的大規(guī)模高速公路和快速鐵路建設(shè)，如果環(huán)境影響評(píng)價(jià)都走“綠色通道”，而并非每個(gè)項(xiàng)目都會(huì)受到廈蓉高速和貴廣快鐵這樣高度的關(guān)注，環(huán)境保護(hù)工作能否做到最好則十分讓人擔(dān)心。筆者認(rèn)為，目前的情況下，要改變環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一些現(xiàn)行弊端甚至“走過(guò)場(chǎng)”，難度很大，但是，可以通過(guò)加強(qiáng)以下兩方面的工作，來(lái)提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的效能。

2.1. 加強(qiáng)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)

戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)是指進(jìn)行某項(xiàng)重大活動(dòng)，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、規(guī)劃，重大經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)計(jì)劃等之前，事先對(duì)該活動(dòng)可能給環(huán)境帶來(lái)的影響進(jìn)行評(píng)價(jià)，并在此基礎(chǔ)上，提出該活動(dòng)是否可以實(shí)施的建議或結(jié)論，或者在諸替代方案中選出經(jīng)濟(jì)上可行，對(duì)環(huán)境的不利影響最小的實(shí)施方案，對(duì)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響提供或設(shè)計(jì)可行的預(yù)防、補(bǔ)救措施。相比單個(gè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)，“戰(zhàn)略環(huán)評(píng)”是對(duì)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的拓展、完善和提高。它真正實(shí)現(xiàn)了從微觀到宏觀、從尾部到源頭、從枝節(jié)到主干、從操作到?jīng)Q策的轉(zhuǎn)變和飛躍，是對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的一次根本性改革，對(duì)環(huán)境友好型社會(huì)的建立，具有決定性意義的作用。

雖然國(guó)務(wù)院制定了《規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)條例》，但是目前我國(guó)對(duì)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)工作還不夠重視，尚未進(jìn)入決策參考與應(yīng)用的視野之內(nèi)。而像貴州高速公路網(wǎng)規(guī)劃這樣大的規(guī)劃項(xiàng)目，引進(jìn)戰(zhàn)略環(huán)評(píng)的思想和方法十分必要，以達(dá)到合理確定公路等級(jí)和建設(shè)規(guī)模，設(shè)計(jì)高速公路建設(shè)的合理線路，保護(hù)有限的土地、林地、濕地等自然資源，因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局的目的。即便目前路網(wǎng)規(guī)劃已經(jīng)完成通過(guò)，但有關(guān)部門(mén)還是可以就規(guī)劃所可能造成的環(huán)境影響和社會(huì)影響進(jìn)行戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，給有關(guān)部門(mén)提供參考，必要時(shí)可以修改路網(wǎng)規(guī)劃。

2.2. 加強(qiáng)環(huán)境影響后評(píng)價(jià)

項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)是指對(duì)已經(jīng)完成的項(xiàng)目（或規(guī)劃）的環(huán)境保護(hù)目的、環(huán)保執(zhí)行過(guò)程、環(huán)保投資及效益、環(huán)保措施的有效性和環(huán)境影響進(jìn)行系統(tǒng)的、客觀的分析；通過(guò)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)實(shí)地的檢查、驗(yàn)證和總結(jié)，確定項(xiàng)目預(yù)期的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)是否達(dá)到，項(xiàng)目的主要環(huán)境效益指標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)；通過(guò)對(duì)環(huán)境影響的回顧分析和進(jìn)一步的預(yù)測(cè)評(píng)價(jià)，達(dá)到總結(jié)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，提出環(huán)境保護(hù)補(bǔ)救措施和環(huán)境管理工作改進(jìn)建議的目的，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的可持續(xù)性。項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)可以看作是項(xiàng)目前期環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程向項(xiàng)目建設(shè)、營(yíng)運(yùn)階段的一種延伸，是改進(jìn)整個(gè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)過(guò)程及其方法學(xué)的一種非常有效的工具。

我國(guó)的項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作起步于20世紀(jì)80年代初。交通部根據(jù)國(guó)家計(jì)委有關(guān)文件精神提出進(jìn)行高速公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，并確定滬嘉、廣佛、西三、沈大四條高速公路為國(guó)內(nèi)首批高速公路后評(píng)價(jià)項(xiàng)目。交通部于1996年以交計(jì)發(fā)〔1996〕1130號(hào)文正式印發(fā)了《公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作管理辦法》和《公路建設(shè)項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告編制辦法》。這標(biāo)志著我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目的后評(píng)價(jià)工作邁入程序化、規(guī)范化的軌道。但我國(guó)高速公路建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境后評(píng)價(jià)工作只是在項(xiàng)目后評(píng)價(jià)中作為專題工作開(kāi)展，獨(dú)立的項(xiàng)目環(huán)境后評(píng)價(jià)工作剛剛開(kāi)始在深汕高速西段、湘耒高速等項(xiàng)目中試點(diǎn)。[3]

像貴州這樣大規(guī)模、長(zhǎng)時(shí)期地建設(shè)高速公路、快速鐵路的規(guī)劃項(xiàng)目，在環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度不能完全發(fā)揮其作用的情況下，在一些典型項(xiàng)目建設(shè)完成后，如貴廣快鐵、廈蓉高速等，通過(guò)有力的環(huán)境影響后評(píng)價(jià)制度，分析評(píng)估其中存在的不足、編制其中存在的缺陷，哪些需要改進(jìn)，對(duì)后續(xù)的公路、鐵路建設(shè)有何教訓(xùn)，這對(duì)于高速公路、快速鐵路建設(shè)的環(huán)境保護(hù)工作是大有裨益的。當(dāng)然，環(huán)境影響后評(píng)價(jià)需要一定的資金，交通建設(shè)部門(mén)在安排建設(shè)資金時(shí)，應(yīng)當(dāng)預(yù)留專項(xiàng)資金用于環(huán)境影響后評(píng)價(jià)工作。

3.重點(diǎn)環(huán)境問(wèn)題的專門(mén)化、規(guī)范化

相比在平原和丘陵地區(qū)進(jìn)行建設(shè)而言，在貴州這樣的山區(qū)修建高速公路，一些環(huán)境問(wèn)題可能并不突出。如動(dòng)物保護(hù)問(wèn)題，由于在貴州修建鐵路和高速公路的橋隧比例較高，基本不會(huì)影響動(dòng)物的通行和帶來(lái)動(dòng)物生境的破碎化等問(wèn)題；此外，對(duì)于噪聲污染問(wèn)題，由于貴州溝壑縱橫，高速公路和鐵路穿行在高山峽谷之間，沿線居民較少，所造成的噪聲影響也較小。在貴州修建高速公路、快速鐵路，最主要的環(huán)境問(wèn)題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）水土流失。貴州溝壑縱橫，高速公路、鐵路建設(shè)中難以避免會(huì)進(jìn)行一些高填深挖作業(yè)。如果不能很好地恢復(fù)植被，就容易發(fā)生水土流失。

（2）崩塌、滑坡、泥石流。貴州一些地區(qū)地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生頻率較高，突發(fā)性強(qiáng)，常造成人民生命財(cái)產(chǎn)的損失。特別是在廈蓉高速經(jīng)過(guò)地區(qū)，河流溯源侵蝕強(qiáng)烈，加之人口密度大，資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目較多，因而成為全省滑坡、崩塌、泥石流較多的地區(qū)。近年來(lái)，隨著土地資源開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的不斷增大，崩塌、滑坡、泥石流有日益加劇之勢(shì)。

（3）巖溶石漠化。巖溶石山區(qū)土層稀少，加之土地過(guò)度開(kāi)發(fā)造成的水土流失，使巖質(zhì)地面大范圍擴(kuò)展而形成巖溶石漠景觀。這在畢節(jié)、六盤(pán)水、黔西南一帶要特別注意。

（4）洼地洪澇。這是巖溶區(qū)的又一種地質(zhì)災(zāi)害，其發(fā)生頻度較高、分布范圍較廣，而且受災(zāi)的地方多是良田沃土之所在，每年由此造成的農(nóng)業(yè)歉收損失較大。森林植被破壞、土壤侵蝕嚴(yán)重是洼地洪澇最直接的影響因素。因而，這種災(zāi)害的高發(fā)區(qū)往往就是巖溶生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重惡化的地區(qū)。

針對(duì)上述問(wèn)題，交通建設(shè)部門(mén)應(yīng)當(dāng)未雨綢繆，在現(xiàn)有制度的基礎(chǔ)上，制定一些專門(mén)化的規(guī)范措施。

4.加強(qiáng)景觀設(shè)計(jì)

目前，在我國(guó)公路和鐵路建設(shè)中，景觀設(shè)計(jì)方面的工作已經(jīng)引起了一定的重視。如在貴廣快速鐵路的修建過(guò)程中，針對(duì)景觀的影響采取了一定的減緩措施，包括景觀的恢復(fù)措施等。又如對(duì)于寨蒿河四線特大橋、洛香河雙線特大橋進(jìn)行了專門(mén)的景觀設(shè)計(jì)。梁部采用外形簡(jiǎn)潔、底面平整光潔、線條流暢的截面，橋梁墩形的選擇遵從結(jié)構(gòu)受力合理、外形美觀，梁墩協(xié)調(diào)配合，與周?chē)h(huán)境和諧的原則，從而設(shè)計(jì)出簡(jiǎn)潔、明快、通透而富有美感的橋梁結(jié)構(gòu)。路基地段針對(duì)不同的邊坡坡率、當(dāng)?shù)貧夂蚝偷刭|(zhì)條件，選擇能適應(yīng)當(dāng)?shù)刈匀粭l件的粗放型草灌植物，恢復(fù)開(kāi)挖邊坡的綠化，減少后期的養(yǎng)護(hù)。另外對(duì)邊坡坡頂進(jìn)行圓弧削坡，使其與山體形成自然過(guò)渡，避免生硬的一刀切的邊坡形式。榕江古榕省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)的榕江車(chē)站、從江省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的從江車(chē)站的站場(chǎng)建設(shè)規(guī)模和景觀設(shè)計(jì)，盡可能與周邊民族風(fēng)情景觀相融合，減少二次規(guī)劃開(kāi)發(fā)帶來(lái)的次生環(huán)境問(wèn)題。筆者在廈蓉高速公路所調(diào)查發(fā)現(xiàn)，業(yè)主方對(duì)于互通立交會(huì)請(qǐng)一些景觀設(shè)計(jì)公司進(jìn)行一定的景觀設(shè)計(jì)，但是設(shè)計(jì)比較初步，主要是綠化方面的工作。

當(dāng)然，我國(guó)高速公路和快速鐵路建設(shè)中主要考慮的是通達(dá)功能，出于經(jīng)濟(jì)上的考慮和意識(shí)上的滯后，對(duì)于項(xiàng)目與周邊環(huán)境相融合、和諧美觀等方面考慮較少，也就是在景觀設(shè)計(jì)方面比較落后。筆者認(rèn)為，貴州公路鐵路穿越的很多地區(qū)是少數(shù)民族文化多姿多彩的地區(qū)，很多高速公路和快速鐵路本身可能就是一條旅游路、景觀路，如廈蓉高速、貴廣快鐵等。在公路、鐵路修建的整個(gè)過(guò)程中，應(yīng)貫徹景觀設(shè)計(jì)的理念，充分考慮工程與環(huán)境的相互影響，在工程實(shí)施與環(huán)境資源開(kāi)發(fā)以及環(huán)境與經(jīng)濟(jì)相統(tǒng)一的基礎(chǔ)上進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，結(jié)合并充分展示沿線的地域文化，尊重民俗、民風(fēng)，使公路的線型、收費(fèi)站、服務(wù)區(qū)的建筑與周?chē)淖匀?、人文環(huán)境相融合，盡量做到不留人為破壞的痕跡，減少對(duì)自然環(huán)境的破壞。如廈蓉高速沿線經(jīng)過(guò)丹寨、三都、榕江、從江、黎平等地的服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站、橋梁立面、隧道口等，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)當(dāng)?shù)孛?、水、侗等少?shù)民族多姿多彩的文化，使道路鮮活靈動(dòng)起來(lái)，與當(dāng)?shù)氐拿篮米匀弧⒐艠忝袼缀椭C統(tǒng)一。為此，須做到：第一，在設(shè)計(jì)中應(yīng)充分考慮各地區(qū)的生產(chǎn)方式、風(fēng)俗人情，而不是采用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，生搬硬套，應(yīng)主動(dòng)邀請(qǐng)沿線有關(guān)人士提意見(jiàn)，通過(guò)分析，作出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化合理統(tǒng)一而又技術(shù)可行的設(shè)計(jì)。第二，對(duì)公路、鐵路通過(guò)或靠近特殊的生態(tài)環(huán)境及名勝古跡所在地的，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān)專家參與咨詢論證，根據(jù)沿線地帶的生態(tài)、文化特征，進(jìn)行專門(mén)的景觀設(shè)計(jì)，尤其在非物質(zhì)文化特別豐富的少數(shù)民族地區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、古文化的發(fā)源地、地下文物資源特別豐富的地區(qū)、紅色文化發(fā)達(dá)地區(qū)，特別需要進(jìn)行特殊的景觀設(shè)計(jì)。第三，加大景觀設(shè)計(jì)的資金投放比例，使景觀設(shè)計(jì)不至于演變成簡(jiǎn)單的綠化和走過(guò)場(chǎng)的表面裝飾。

5.工程環(huán)境監(jiān)理的問(wèn)題及對(duì)策

環(huán)境監(jiān)理是項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的“事中”防范的重要措施。目前，環(huán)境監(jiān)理中存在的問(wèn)題也是整個(gè)公路建設(shè)監(jiān)理制度中的問(wèn)題之一，貴州省公路建設(shè)監(jiān)理體制也不例外。

目前，貴州省高速公路建設(shè)中的監(jiān)理體制為：工程現(xiàn)場(chǎng)基層監(jiān)理機(jī)構(gòu)是由社會(huì)監(jiān)理單位組建駐地監(jiān)理組，總監(jiān)機(jī)構(gòu)由業(yè)主派出單位組建。以廈蓉高速公路的格都段為例，項(xiàng)目的業(yè)主為全資國(guó)有的貴州省高速公路開(kāi)發(fā)總公司，格都段的總監(jiān)辦由業(yè)主組建，設(shè)于丹寨縣城，格都項(xiàng)目部下設(shè)四個(gè)標(biāo)段，由貴州省交通建設(shè)咨詢監(jiān)理有限公司等社會(huì)監(jiān)理單位分別組成駐監(jiān)辦，負(fù)責(zé)工程建設(shè)過(guò)程中的監(jiān)理工作。

在這樣的監(jiān)理體制下，總監(jiān)辦雖然名為監(jiān)理，實(shí)際是業(yè)主的代表，與業(yè)主之間沒(méi)有形成真正的監(jiān)理關(guān)系。在正常監(jiān)理關(guān)系中，業(yè)主——總監(jiān)辦——駐監(jiān)辦三者之間沒(méi)有形成有效的監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)理工作的成效自然會(huì)大打折扣。2006年底交通部出臺(tái)的 JTG G10—2006公路工程施工監(jiān)理規(guī)范，明確規(guī)定由社會(huì)監(jiān)理單位組建總監(jiān)辦并派任總監(jiān)理工程師。這一規(guī)定，本質(zhì)是為了推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理的社會(huì)分工，明確監(jiān)理和業(yè)主在項(xiàng)目管理過(guò)程中的職責(zé)和地位，充分發(fā)揮工程監(jiān)理在交通建設(shè)中的作用。因此，應(yīng)該說(shuō)，目前貴州省高速公路建設(shè)中的監(jiān)理體制還不完全符合交通部的要求，這當(dāng)然有貴州省相關(guān)社會(huì)監(jiān)理機(jī)構(gòu)發(fā)育不完全的原因，但也應(yīng)當(dāng)逐漸過(guò)渡，按照交通部的要求逐步建立符合規(guī)范的工程施工監(jiān)理體制。建立業(yè)主與監(jiān)理分工明確、職責(zé)清晰的建設(shè)管理機(jī)制，進(jìn)而形成“小業(yè)主、大監(jiān)理”的市場(chǎng)格局，是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制改革的方向。建議在改革的過(guò)程中，政府應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，合理配置監(jiān)理與業(yè)主的社會(huì)資源。一方面要約束和限制業(yè)主在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中與監(jiān)理交叉和重復(fù)的職能，引導(dǎo)業(yè)主將工作重點(diǎn)向創(chuàng)造工程條件、改善外部環(huán)境、落實(shí)建設(shè)資金、控制工程投資等方面集中；另一方面要強(qiáng)化對(duì)監(jiān)理市場(chǎng)的培育，鼓勵(lì)社會(huì)力量做大做強(qiáng)監(jiān)理市場(chǎng)蛋糕，同時(shí)在培育中加強(qiáng)對(duì)監(jiān)理市場(chǎng)的監(jiān)管，形成“業(yè)主相信監(jiān)理、業(yè)主需要監(jiān)理和監(jiān)理能夠監(jiān)理”的市場(chǎng)環(huán)境。

就環(huán)境監(jiān)理而言，2002年10月，國(guó)家環(huán)保總局、交通部等六部門(mén)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目中開(kāi)展工程環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)的通知》，在上瑞國(guó)道（貴州境）三穗至凱里段、上瑞國(guó)道（湖南境）邵陽(yáng)至懷化段和青銀線銀川至古窯子段等開(kāi)展了環(huán)境監(jiān)理試點(diǎn)工作。2004年，交通部下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展交通工程環(huán)境監(jiān)理工作的通知》，要求全國(guó)交通行業(yè)廣泛開(kāi)展工程環(huán)境監(jiān)理工作，建設(shè)單位依據(jù)環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（包括水土保持方案）、工程設(shè)計(jì)等文件的相關(guān)要求，制定施工期工程環(huán)境監(jiān)理計(jì)劃，在施工招標(biāo)文件、施工合同、工程監(jiān)理招標(biāo)文件和監(jiān)理合同中明確施工單位和工程監(jiān)理單位的環(huán)境保護(hù)責(zé)任和目標(biāo)任務(wù)，并作為評(píng)標(biāo)和考核的內(nèi)容。目前，環(huán)境監(jiān)理工作的基本制度是明確的，但工程環(huán)境監(jiān)理工作還處于起步階段，還存在一些明顯的問(wèn)題。一是環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)不明確，多數(shù)環(huán)境監(jiān)理機(jī)構(gòu)從屬于工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)，工作沒(méi)有獨(dú)立性；二是環(huán)境監(jiān)理人員過(guò)少，專業(yè)技術(shù)水平亟待提高。因此，應(yīng)在理順環(huán)境監(jiān)理體制、環(huán)境監(jiān)理的招評(píng)標(biāo)、監(jiān)理工作的計(jì)量和付費(fèi)、監(jiān)理工作的監(jiān)督管理、監(jiān)理市場(chǎng)的培育、監(jiān)理人員的培養(yǎng)等方面進(jìn)一步加以完善。

與動(dòng)輒投資幾百億的浩大工程相比，貴州在建高速公路沿線的環(huán)境保護(hù)問(wèn)題可能顯得比較渺小。我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法律制度可能還存在不少的漏洞和問(wèn)題，但再完善的制度，也需要有關(guān)部門(mén)認(rèn)真地執(zhí)行。而這有賴于計(jì)劃、規(guī)劃、環(huán)保、交通等各個(gè)掌握審批權(quán)限的國(guó)家機(jī)關(guān)放下“GDP中心主義”，在交通的高速發(fā)展中“停下來(lái)、想一想”，那么我們的自然環(huán)境和文化遺產(chǎn)就可以得到很好的保護(hù)了。

[1]韓廣，楊興等.中國(guó)環(huán)境保護(hù)法的基本制度研究[M].北京：中國(guó)法制出版社，2007：82-87.

[2]貴州為擴(kuò)大內(nèi)需建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)辟環(huán)評(píng)審批“綠色通道”[EB/OL].[2009-02-26].http://mail.gzhjbh.gov.cn/pages/news/2009-02-26/17936.htm.

[3]侯宏斌.公路項(xiàng)目環(huán)境影響后評(píng)價(jià)探討[J].青海師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2006，（3）：126-128.

Environment Protection and Measures of the Highway Building in Mountainous Area——Take GuiZhou as an Example

WEN Yong-hui

( School of Law, Gui zhou Normal University, Guiyang, Guizhou, 550001, China )

Guizhou province is rapidly developing highway’s construction. Aim at the actuality, this paper will focus on the environment problems in Guizhou’s highway. On the basis of investigation about the highway from Xiamen to Chengdu, this paper will also analyses the causes of formation, and the countermeasure that prevention is brought forward.

Guizhou; highway; environment protection

（責(zé)任校對(duì) 黎 帥）

U41/X322

A

1673-9639 (2012) 04-0130-05

2012-06-07

本文系2009年貴州省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)重大招標(biāo)課題《貴州在建快速鐵路高速公路沿線自然人文生態(tài)、文化遺產(chǎn)保護(hù)研究》（項(xiàng)目號(hào)：09GZZB08）的部分成果。

文永輝（1976-），男，貴州甕安人，法學(xué)博士，主要研究方向：環(huán)境法。

（責(zé)任編輯 毛 志）