三十年來高校治理制度變遷的路徑依賴分析

唐潔

（韓山師范學院，廣東 潮州 521041）

三十年來高校治理制度變遷的路徑依賴分析

唐潔

（韓山師范學院，廣東 潮州 521041）

原有計劃經濟體制作為一種制度架構，使高校治理制度變遷形成路徑依賴的效應，其路徑依賴性表現(xiàn)為制度變遷的強制性、漸進性和滯后性。未來高校治理改革的制度安排和設計必須基于一個歷史的初始條件和尊重歷史的態(tài)度，既要立足中國的基本國情，也要放眼于全球化、信息化的國際背景，不斷引入新的增量因素，努力克服路徑依賴的自我增強機制，使制度變遷方式由強制性向誘致性轉化，逐步滿足各高校主體的個性化需求，探索出一條有利于促進高等教育發(fā)展的政府、高校、社會三者分工合作、和諧共治的新型治理結構。

高校治理；制度變遷；路徑依賴

一、高校治理制度變遷的歷史回顧

大學治理由公司治理的概念衍生而來。在公司治理理論中，“股東治理”和“利益相關者治理”最具代表性。大學較之公司擁有更多、更復雜的利益相關者，大學治理的核心工作是處理好政府與大學、社會與大學、學術共同體與大學之間的關系。新中國成立以后，我國建立起一套高度集中的教育體制，政府集大學舉辦者、辦學者和管理者于一身，社會力量難以介入。改革開放后，隨著經濟、政治與教育體制改革的進展，大學治理也歷經變遷。

（一）改革開放與現(xiàn)代大學治理的發(fā)軔

1985年5月27日《中共中央關于教育體制改革的決定》（下簡稱《決定》）頒布，《決定》是我國現(xiàn)代教育史上具有劃時代意義的綱領性文獻，拉開了新時期高等教育管理體制創(chuàng)新的序幕。

《決定》認為：“在教育事業(yè)管理權限的劃分上，政府有關部門對學校，主要是對高等學校統(tǒng)得過死，使學校缺乏應有的活力；而政府應該加以管理的事情又沒有很好地管起來”；強調“當前高等教育體制改革的關鍵，就是改變政府對高等學校統(tǒng)得過多的管理體制。在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校的辦學自主權，加強高等學校同生產、科研和社會其他各方面的聯(lián)系，使高等學校具有主動適應經濟和社會發(fā)展需要的積極性和能力”?！稕Q定》對于高校治理結構變遷的意義體現(xiàn)在調整兩種關系上：

1.調整中央與地方政府的關系。中央政府把全部基礎教育權責與高等教育部分權力下放，由地方政府承擔，以調動地方政府辦學的積極性?！稕Q定》指出：“實行中央、省(自治區(qū)、直轄市)、中心城市三級辦學的體制。中央部門和地方辦的高等學校要優(yōu)先滿足主辦部門和地方培養(yǎng)人才的需要，同時要發(fā)揮潛力接受委托為其他部門和單位培養(yǎng)學生，積極倡導部門、地方之間聯(lián)合辦學”。如浙江省根據(jù)《決定》的精神，調整和改革高校領導管理制度：面向全國的高校，繼續(xù)由中央有關部委和國家教委主管；省直接舉辦的高校，由省政府領導、省教育委員會直接管理；面向市(地)的高等師范學校，實行省、市(地)雙重領導，以市為主管理；省級有關部門辦的高校，由有關部門管理；由市(地)辦的高等?？茖W校，由市(地)領導管理。實行這種領導管理體制后，調動了中心城市、省級部門和各地區(qū)的辦學積極性，但也存在管理上多頭領導、“條塊分割”的弊端。

2.調整政府與大學的關系。在以轉變政府職能為核心的行政體制改革的大背景下，中共中央重新審視政府與大學的關系，決定政府工作的重點應該從大學日常管理轉移到為高等教育發(fā)展提供政策、法律法規(guī)的服務上來。因此，《決定》明確提出在國家統(tǒng)一的教育方針和計劃的指導下，擴大高等學校辦學自主權的目的在于改變政府包攬辦學的局面，拓寬高等教育經費投入渠道，逐步形成以政府辦學為主、社會各界參與辦學的新格局，使我國一元化大學辦學模式逐步向多元化模式發(fā)展，為建立現(xiàn)代大學治理結構奠定了制度性基礎。

《決定》直接或間接地促進了一批地方新辦大學的誕生和快速發(fā)展，使民辦高校悄然興起。如汕頭大學（1981）、深圳大學（1983）、溫州大學（1984）、青島大學（1985）、五邑大學（1985）、寧波大學（1986）等新辦院校，為中國高等教育的發(fā)展注入了新的力量。這些大學也將為中國大學治理結構的改革作出突出貢獻，被學者譽為“中國新大學運動”。

（二）市場經濟體制與大學治理改革的發(fā)展

1992年鄧小平同志南巡講話后，大學發(fā)展的經濟社會背景發(fā)生重大變化。“十四大”在黨的歷史上第一次明確提出建立社會主義市場經濟體制的目標模式。中央頒布《中國教育改革和發(fā)展綱要》，全面實施“科教興國”戰(zhàn)略，把科技和教育擺在經濟、社會發(fā)展的重要位置，把經濟建設轉移到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來，加速實現(xiàn)國家的繁榮強盛。這為大學治理提出了新的要求、注入了新的活力，推動大學治理改革向縱深推進。表現(xiàn)在：

1.進一步整合中央與地方教育資源，體制改革方面出現(xiàn)共建、合并等形式。1993年廣東與教育部首倡部委屬在粵高校共建體制，對中山大學、華南理工大學實行共建，在全國產生示范性效應。隨后，廣東又與有關部委對華南農業(yè)大學、中山醫(yī)科大學、暨南大學、廣州中醫(yī)藥大學實行共建。浙江省在1998年原部委屬院校——杭州商學院、浙江絲綢工學院、浙江經濟高等?？茖W校三所高校實行部省共建并以浙江省為主的管理體制；1998年9月，浙江大學、杭州大學、浙江農業(yè)大學、浙江醫(yī)科大學四校合并成新浙江大學并實行省部共建；2000年中國美術學院、中國計量學院、杭州電子工業(yè)學院等先后實行部省共建、以省為主的管理體制。對省內高校則實行省市共建共管體制，如與舟山市共建共管浙江海洋學院、與寧波市共建共管寧波大學。改革后，浙江省高校主要由省政府和市政府管理，原來“條塊分割”的現(xiàn)象得到了改善，形成了“條塊有機結合”的管理體制。

2.董事會制度的引入和發(fā)展

這一時期大學治理的中心任務是圍繞擴大高等學校辦學自主權問題展開的，為高等教育管理體制改革和高等教育的進一步發(fā)展打下了堅實的基礎。其引人注目的進展是高校董事會的設立和運作。自1985年韶關大學建立第一個普通高校董事會起，到20世紀90年代中期我國約有100所普通高等學校成立了董事會或類似機構。

民辦高校中普遍實行了董事會制度,在領導體制上確立了董事會領導下的院長負責制。董事會承擔制定學校發(fā)展規(guī)劃、籌集資金等職能，院長具體負責學校的教育教學工作。但在公辦高校中，董事會的職能及作用一直是這一時期討論的熱點。1993年開始，全國高校董事會連續(xù)在泰安、珠海、武漢、柳州舉行四次研討會大多討論這一論題。學者認為，在權能上高校董事會主要有兩類：一類是對學校的重大問題有決策權，另一類則主要起咨詢、審議和指導作用。其中，汕頭大學校董會的案例具有鮮明的典型性，其設計及運作使各“利益相關者”進入學校治理結構，牽涉高校治理結構的變革。汕頭大學校董會由擔負與學校工作有關人員和學術界人士組成。在第一屆校董會24名董事中，香港有關人士和教育界專家學者占1/3，廣東省、汕頭市領導占1/3，汕頭大學領導及教師代表占1/3。

(三)《高等教育法》與大學治理改革深化

1998年《高等教育法》出臺，從法律上界定高等教育管理體制與大學辦學自主權問題，明確規(guī)定高等學校黨委、校長和學術委員會的職責，為深化大學治理結構改革提供法律依據(jù)。

首先，在內部管理體制上，公辦高校普遍確立了黨委領導下的校長負責制。黨委統(tǒng)一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。校長全面負責學校的教學、科學研究和行政管理工作，并行使六項職權：（1）擬訂發(fā)展規(guī)劃，制定具體規(guī)章制度和年度工作計劃并組織實施；（2）組織教學活動、科學研究和思想品德教育；（3）擬訂內部組織機構的設置方案，推薦副校長人選，任免內部組織機構的負責人；（4）聘任與解聘教師以及內部其他工作人員，對學生進行學籍管理并實施獎勵或者處分；（5）擬訂和執(zhí)行年度經費預算方案，保護和管理校產，維護學校的合法權益；（6）章程規(guī)定的其他職權。

其次，以教授為主體的學術委員會等學術評議機構在高校治理中發(fā)揮著越來越重要的作用。各高校普遍設立學術委員會、學位評定委員會、職稱委員會和教職工代表大會，學術委員會負責審議學科、專業(yè)的設置及教學、科學研究計劃方案，評定教學、科學成果等有關學術事項。職稱評審權也逐步由政府部門全部或部分地下放到部委屬高校、省屬高校。

最后，隨著大量民辦高校的出現(xiàn)，民辦高校治理結構成為中國大學治理結構重要的組成部分。截至2011年5月23日，全國普通高等學校（不含獨立學院）共計2101所，其中獨立設置的民辦普通高等學校386所。民辦高校一般設立校董會。校董會由舉辦者或者其代表、教育機構工作人員的代表和熱心教育事業(yè)、品行端正的社會人士組成。校董會的職權包括：提出校長或者主要行政負責人的人選，決定教育機構發(fā)展、經費籌措、經費預算決算等重大事項。

二、高校治理制度變遷的路徑依賴及其基本特征

（一）路徑依賴

路徑依賴是著名經濟學家道格拉斯·諾斯從技術史領域借用來分析不同國家制度變遷的理論框架，簡單說來就是“今天的選擇受歷史因素的影響”。他認為，路徑依賴類似于物理學中的“慣性”，一旦進入某一路徑，就可能對這種路徑產生依賴。它說明一個國家或一種制度在形成某種發(fā)展軌跡以后，無論好壞，都有一種沿著既定路徑繼續(xù)走下去的慣性。原因是制度變遷過程與技術變遷過程一樣，存在著規(guī)模經濟、學習效應、協(xié)同效應和適應性預期等四種自我強化的機制。制度通過這些自我強化機制產生收益遞增，反過來收益遞增又決定制度變遷的進一步發(fā)展，促使制度沿著原來選擇的路徑繼續(xù)發(fā)展，從而形成路徑依賴。其結果是人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。沿著既定的路徑，經濟和政治制度的變化可能進入良性循環(huán)的軌道迅速優(yōu)化，也可能順著原來的錯誤路徑往下滑，甚至被“鎖定”，在某種無效率的狀態(tài)之下而導致停滯。因此，在制度變遷過程中，路徑依賴性使制度創(chuàng)新變得困難，也使新的制度創(chuàng)造中大量摻雜舊制度的因素，甚至還可能成為舊制度的變種。

（二）高校治理制度變遷的基本特征

從前文可以看出，自20世紀80年代以來，高校治理制度變遷發(fā)生于中國由計劃經濟向市場經濟轉軌的歷史進程中，原有計劃經濟體制作為一種制度架構，成為高校治理制度變遷的初始條件，并使之形成路徑依賴的效應。其制度變遷的特征可以歸納為：由單純強制性制度供給逐步向與誘致性制度需求交互演進過渡；典型的自上而下的漸進式制度變遷；始終依賴并滯后于經濟制度的變遷。

1.高校治理制度變遷的強制性

新制度經濟學把制度變遷方式分為強制性變遷與誘致性變遷兩種。前者是指由政府行政命令或法律引入并實行的制度變遷；后者是指由現(xiàn)行制度自發(fā)倡導、組織和實行的變遷、替代或制度創(chuàng)造。兩者的區(qū)別在于：強制性變遷強調自上而下、由外及里；誘致性變遷則反之。中國高校治理制度變遷的初始條件是高度集權的政治經濟秩序、大一統(tǒng)的教育體制，政府在資源配置和改革過程中居于絕對主導地位，這決定了高校治理制度改革的取向、深度、廣度和戰(zhàn)略等基本取決于執(zhí)政黨和政府的意愿和能力。

中國高校治理制度的變遷充分體現(xiàn)了政府強制性的制度供給行為，較少反映高校個體的誘致性制度需求。政府是制度變遷的主體，這種制度變遷效果直接，時間成本和制度摩擦成本都比較低。三十年來，政府主導的高校改革為高等教育的發(fā)展提供一個統(tǒng)一、穩(wěn)定的宏觀環(huán)境，直接支持高等教育在這一時期的大發(fā)展。但這種強制性制度供給在特定時期有可能取得最大的制度績效，長遠看來未必是最優(yōu)選擇。因為政府制度供給并不能充分反映和滿足各高校主體的制度需求，各高校僅僅是制度供給的被動接受者，某些個性化的需求未能得到合理的安排；另外，這種政府主導的制度變遷形式與高校行政權力泛化也有一定的因果聯(lián)系，行政權力泛化對于高校治理結構已構成障礙。

2.高校治理制度變遷的漸進式

從變遷進程看，制度變遷有漸進式與激進式兩種方式。漸進式變遷表現(xiàn)為部分改革、分步走、先易后難、由淺入深、循序漸進；激進式變遷則是革命式的徹底改革，表現(xiàn)為總體推進、一步到位、一攬子計劃。兩種變遷方式的優(yōu)缺點都非常明顯。基于中國社會穩(wěn)定及制度環(huán)境等實際情況，鄧小平同志主導的中國經濟體制改革一開始就選擇了“摸著石頭過河”、漸進式的發(fā)展模式?？傮w改革路徑選擇決定了高校治理制度變遷也就采取了自上而下的漸進式改革的邏輯，同時逐步引入制度增量，從而使高校治理制度變遷的社會成本最小。

首先表現(xiàn)為中央教育主管部門簡政放權、抓大放小，主要抓住近百所部委屬高校的管理，把大量地方院校管理權下放給地方政府，形成分級辦學的體制。其次，逐步放寬社會力量辦學限制，引入民資民力，興辦民辦高校，支持民辦高校按照教育規(guī)律和市場規(guī)律，實行較為靈活的治理體制。最后，允許極個別公辦高校（主要是僑資學校）根據(jù)自身情況探索新型的大學治理體制。例如：暨南大學董事會由港澳臺及海內外熱心華僑教育事業(yè)的各界知名人士以及中國內地有關部門負責人組成，董事職責包括：①提名推薦校長、副校長人選；②審議學校發(fā)展規(guī)劃和工作報告；③對學校工作提出質詢等等。汕頭大學校董會的制度設計則讓捐資者直接參與高校的管理，而且校董會作為學校最高決策機構，校長向校董會負責。但是，汕大校董會主席由廣東省主管教育的副省長擔任，省政府主管教育的副秘書長及高教廳廳長均為校董會董事。汕大重大決策經校董會決定后，由校長負責實施，并向校董會報告。這種組織構架和決策、執(zhí)行程序，保證了校長向校董會負責和向政府負責的一致性。民辦高校及個別公辦高校的“試點”成為中國大學治理變遷的制度增量，而能否成為新的制度或成為舊制度的變種，取決于中國制度變遷強制性的程度。

3.高校治理制度變遷的滯后性

高校治理制度變遷的路徑依賴性還表現(xiàn)在它始終作為教育制度的一個子制度，在制度安排方面依賴于教育制度、經濟制度，完全服務于整個社會改革的制度安排。政府主導型的治理制度從高度集中、計劃管理到簡政放權、抓大放小、分級辦學、民辦高校等形式，高校治理制度變遷無一不模仿并滯后于整體社會經濟制度的變遷。其主要表現(xiàn)為：（1）公辦高校占全國高校的絕大多數(shù)，近百所部委屬高校分享了中國高等教育大部分資源，民辦高校的社會影響仍很弱?。唬?）在高校治理的“利益相關者”中，政府、社會和高校三者關系尚待進一步完善；（3）高等教育領域仍然存在著行政權力與學術權力關系失衡的現(xiàn)象，大學行政權力泛化、管理機構官僚化、行政權力干預或取代學術權力的現(xiàn)象較多。

三、結論

新中國成立以后，中國建立起了與計劃經濟相對應的高度集中的高校治理制度，真正意義上的變遷發(fā)生于改革開放之后。但是，原有計劃經濟體制作為一種制度架構，對制度的變遷亦即新制度的安排起著不可避免的作用，形成路徑依賴的效應，表現(xiàn)出強制性制度供給、自上而下的漸進式變遷、依賴并滯后于經濟制度變遷等特征。高校治理制度變遷的路徑依賴性也決定了當前乃至未來的制度安排和設計必須基于一個歷史的初始條件和尊重歷史的態(tài)度。在經濟全球化的背景下，未來的高校治理制度改革既要立足中國的基本國情，也要放眼于全球化、信息化的國際背景，不斷引入新的制度增量因素并予以培育與呵護，努力克服路徑依賴的自我增強機制，使制度變遷方式逐步由強制性向誘致性轉化，逐步滿足各高校主體的個性化需求，探索出一條有利于促進高等教育發(fā)展的政府、高校、社會三者分工合作、和諧共治的新型治理結構。

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