論我國行政公訴制度的建立

劉順吉

（通化師范學(xué)院 政法學(xué)院，吉林 通化 134002）

隨著改革的深入和社會經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,我國在各方面取得了令世人矚目的輝煌的成就，伴隨著依法治國方略的實施，表現(xiàn)在行政管理領(lǐng)域，依法行政也得到逐步加強。但隨著改革的逐步發(fā)展，某些嚴(yán)重?fù)p害國家和公共利益的行政行為常有發(fā)生。引起了社會各界對目前我國行政訴訟制度的強烈關(guān)注。由于受我國目前行政訴訟制度的局限，一些侵犯國家和公共利益案件，因缺失合格的可以提起訴訟的主體，而使受損的國家和公共利益得不到及時、有效的司法保護。鑒于現(xiàn)實的需要，我國有必要對目前的行政訴訟制度加以完善，及時構(gòu)建起符合我國實際的行政公訴制度。

一、行政公訴制度的產(chǎn)生及各國行政公訴制度的基本理論

所謂行政公訴，就是為了保障國家和公共利益不受損害，針對行政機關(guān)侵害公共利益的違法行為，由國家檢察機關(guān)，依法代表國家和社會公共利益提起行政訴訟，請求人民法院對某一行政案件進行審理并作出裁斷的行政訴訟行為。行政公訴從其性質(zhì)來說，是由檢察機關(guān)針對侵犯國家和公共利益的行政行為提起一種公益訴訟，屬于行政訴訟范疇。

（一）行政公訴制度的發(fā)端

行政公訴制度在西方國家建立較早，由檢察機關(guān)提起行政公訴是與行政訴訟制度同時產(chǎn)生的。法國在1799年就建立起行政審判制度。伴隨著法國在行政審判過程中對行政公訴制度的有效運用，大多西方國家對行政公訴制度都予以了肯定，相應(yīng)建立起行政公訴制度，并在實踐中不斷完善和發(fā)展。我國行政訴訟屬于行政自訴法律制度，并沒有明確規(guī)定行政公訴制度。從行政訴訟制度的完善和現(xiàn)實需要表明，依法代表國家和公共利益可以提起訴訟的主體缺位，既不符合法理的內(nèi)在要求，也不利于對國家和公共利益的司法保護。隨著我國改革開放的深入、依法治國方略的有效實施、公民法制觀念和維權(quán)意識的加強，原有的行政訴訟制度已不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的客觀需要，有必要盡早建立起行政公訴制度。

（二）各國行政公訴制度的基本理論

研究和探討外國有關(guān)行政公訴制度方面的理論可以極大的幫助我國建立此項制度。為此，對西方各國行政公訴制度的相關(guān)理論進行研究，就顯得尤為必要。

1.大陸法系行政公訴制度

德國是較早建立比較成熟行政公訴制度的國家。19世紀(jì)末德國巴伐利亞邦就在行政法院內(nèi)設(shè)立檢察官，負(fù)責(zé)對政府的行政違法行為向法院提起行政訴訟，開啟了由檢察官提起行政公訴的先河。大陸法系主要以德國、法國為代表，他們的檢察官參加行政訴訟主要以兩種方式進行，即直接起訴和參與起訴。由于各國行政法院的性質(zhì)不同，檢察官在行政訴訟中的作用也是不同的。法國檢察官是行政審判組織的組成部分，其作用是保證審判活動的準(zhǔn)確性和合法性。檢察官可以代表公共利益，依法對行政機關(guān)濫用權(quán)力，損害社會公益的違法侵權(quán)行為提起訴訟。同時檢察官還可以參加大多數(shù)行政案件的審理過程，發(fā)表對案件的意見，有權(quán)對法院的違法或不當(dāng)判決提出上訴。德國檢察官是代表政府作為公益代表人參與行政訴訟的，處于與另一方當(dāng)事人相對抗的地位，其參與訴訟目的，是為了維護社會公共利益。德國《聯(lián)邦行政法院法》規(guī)定，聯(lián)邦最高檢察官、州和地方公共利益代表人，參加聯(lián)邦最高等行政法院、州高等行政法院和地方行政法院的行政訴訟，他們是行政訴訟中的法定代表人。檢察機關(guān)可以代表公共利益提起訴訟，并就其行政法院違法或不當(dāng)?shù)呐袥Q提起上訴，不受任何機關(guān)的干涉和制約。由此看來大陸法系的行政公訴制度對保護國家利益和公共利益方面對我國更適用。

2.英美法系行政公訴制度

英美法系國家法律規(guī)定，檢察機關(guān)擁有提起行政訴訟的權(quán)力，檢察機關(guān)的檢察官可以代表國家控制所有的訴訟，對涉及到一般公共利益的行政案件，檢察官可以直接提起訴訟活動。英國法律規(guī)定，對涉及公共利益的案件是否起訴，并不取決于是否有告發(fā)人，只要公共利益受到非法侵害的事實存在，檢察長就有權(quán)依法提起訴訟。根據(jù)英國行政法規(guī)定：“檢察長的職責(zé)是保護國家和公共利益，為保護國家和公共利益，檢察長有責(zé)任代表公共利益，監(jiān)督行政機關(guān)的行為并提起訴訟?！泵绹梢惨?guī)定：“總檢察長可以由國會授權(quán)，以公益代表人的資格提起訴訟”。美國聯(lián)邦最高法院的判例確定以下重要的原則，“無論什么時候被指控的行為影響到整個國家利益，涉及到憲法規(guī)定的國家事務(wù)、國家有確保全體公民的平等權(quán)利的義務(wù)等事項，聯(lián)邦總檢察長都有權(quán)提起民事、行政甚至刑事訴訟”。從此規(guī)定來看，美國聯(lián)邦總檢察長從維護國家利益出發(fā)，可以參與到任何有損國家利益的行政訴訟案件。

二、我國建立行政公訴制度的必要性和可行性

（一）建立行政公訴制度的必要性

1.保障依法行政需建立行政公訴制度

實施依法治國方略，建立社會主義法治國家，其核心是在行政管理領(lǐng)域?qū)嵭幸婪ㄐ姓?。而為了控制強大且不斷擴張的行政權(quán)力，使之能夠在法律的范圍內(nèi)合理運作，就需要建立一種對之進行監(jiān)督和制約的有效機制。而行政公訴制度無疑就是對行政權(quán)進行監(jiān)督和制約的有效機制，有助于充分發(fā)揮行政訴訟制度的監(jiān)督和保障功能。

2.在行政機關(guān)實施管理過程中存在大量的侵犯國家和公共利益案件需要通過提起行政公訴來解決

我國目前的行政訴訟是一種自訴制度，是針對特定相對人的權(quán)益保護而設(shè)置的一種救濟制度。而在實踐中卻存在著許多公共權(quán)益受到侵犯（如國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染和破壞、土地開發(fā)中的不合理利用、政策性價格壟斷等等），因沒有適格的訴訟主體來對違法的行政行為提起訴訟，致使大量的造成國家和社會公共利益嚴(yán)重?fù)p失的行為沒有受到法律的追究。如果長此以往不把這類嚴(yán)重違法行政案件納入公訴追訴的范圍以內(nèi)，那么行政機關(guān)依法行政只是空談，我國的人權(quán)、民主也不會真正的達(dá)到，為此，從維護公共利益的目的出發(fā)需建立行政公訴制度。

3.對損害公共利益的行政不作為需通過提起行政公訴追究其法律責(zé)任

行政不作為，是指行政主體在負(fù)有法定作為義務(wù)的情況下，未履行法定的作為義務(wù)，并且在程序上沒有明確意思表示的行政行為。自覺地履行法定職責(zé)，是法律對行政主體的基本要求。行政不作為在本質(zhì)上是一種瀆職行為，他的侵害性往往比積極的行政違法行為更加嚴(yán)重。受目前我國行政訴訟制度的限制，對損害公共利益和社會利益的行政不作為行為，由于沒有適格的訴訟主體，大多都得不到法律的制裁，嚴(yán)重的助長了此類行為。因此有必要建立行政公訴制度，對此類行為加以制裁。

（二）建立行政公訴制度的可行性

從權(quán)利的維護和實現(xiàn)的途徑而言，有權(quán)利的設(shè)定必須同時設(shè)定相應(yīng)的救濟途徑。在眾多救濟途徑中，行政公訴制度無疑是適應(yīng)社會發(fā)展變化、維護公共權(quán)利，而需要予以制定的一種訴訟法律制度。

1.我國法學(xué)界關(guān)于研究行政公訴制度的理論成果和西方國家成熟的行政公訴制度，可以為我國建立行政公訴制度提供理論支撐。在我國 《行政訴訟法》頒行的三十幾年中，法學(xué)界針對我國《行政訴訟法》在實施過程中存在的一些問題，就開始了對行政公訴制度設(shè)立的可行性進行了的研究，從理論層面予以歸納和總結(jié)，可以說已經(jīng)取得了相當(dāng)系統(tǒng)和豐碩的研究成果。也正是這些關(guān)于建立行政公訴制度的研究成果（民事公益訴訟、行政公益訴訟和一般檢察監(jiān)督）以及西方國家關(guān)于行政公訴制度成熟的理論成果，可以為我國建立行政公訴制度提供理論借鑒。

2.我國可效仿檢察機關(guān)在刑事公訴中的成功實踐，建立行政公訴制度。刑事訴訟中實行國家追溯主義的理論，從實質(zhì)上來說，刑事訴訟是為了維護公共利益，而設(shè)立的一種公訴制度，檢察機關(guān)本質(zhì)上成為國家利益和公共利益的維護者。在行政管理過程中，當(dāng)行政機關(guān)的行政行為侵害了國家和公共利益，而無適格的起訴人時,檢察機關(guān)應(yīng)效仿或借鑒在刑事訴訟中所積累的豐富的公訴經(jīng)驗，建立行政公訴制度。

3.從我國有關(guān)法律的規(guī)定來看,也有建立行政公訴制度的經(jīng)驗可借鑒。目前，我國《行政訴訟法》《治安管理處罰法》等法律都有非行政相對人可以作為原告，提起行政訴訟的規(guī)定。如《治安管理處罰法》規(guī)定，被侵害人認(rèn)為公安機關(guān)對侵害人處罰過輕，不服公安機關(guān)對侵害人的治安處罰，可以提起行政訴訟?！缎姓V訟法》第24條第2項也規(guī)定:“有權(quán)提起行政訴訟的公民死亡,其近親屬可以提起訴訟?！边@些原告資格的特殊性是法律為適應(yīng)現(xiàn)實的需要，防止違法或不當(dāng)具體行政行為，侵害特殊的權(quán)益享有者而做出的規(guī)定。同樣,在建立行政公訴制度時，也可以借鑒這些經(jīng)驗，賦予檢察機關(guān)作為原告提起保護國家和公共利益的行政公訴資格。

三、我國建立行政公訴制度的幾點建議

（一）建立行政公訴制度的原則

1.有限性原則

在我國行政機關(guān)權(quán)利過大，已經(jīng)成為不爭的事實。為了制約行政權(quán)力過大我們有必要建立行政公訴制度，以鉗制行政權(quán)力。但是檢查機關(guān)的權(quán)利過大也會影響制定公訴制度最終目的的達(dá)成。因此我們有必要限制行政公訴制度。有針對性的確定行政公訴案件的受案范圍。這樣不但可以最大限度的保證公共利益和國家利益的保護，同時也保證了權(quán)力的均衡。

2.特殊性原則

行政公訴不同于一般的行政訴訟，在制定具體原則時應(yīng)有特殊的規(guī)定。第一，用列舉的方式確定行政公訴案件的受案范圍。如有利于相對人，但損害公共利益，國家利益的案件；損害相對人利益但相對人不起訴且又侵害國家和社會利益的案件；公民可以復(fù)議但不能提起行政訴訟侵害公共利益的案件等。將行政機關(guān)恣意行政的可能性壓縮到最小的程度。第二，行政公訴案件的管轄，由于行政公訴涉及到公共利益或國家利益，其一般案情重大，影響廣。因此，審級最低應(yīng)該是中級人民法院。第三，提起行政公訴案件的檢察機關(guān)，應(yīng)由做出行政行為的行政機關(guān)所在地的同級檢察院的上一級檢察機關(guān)，向同級人民法院提起行政公訴。第四，在舉證責(zé)任方面，應(yīng)該采取“誰主張誰舉證”的原則。

3.法定性原則

行政公訴是一種特殊的行政訴訟，他應(yīng)該有一套較比一般行政訴訟特殊的規(guī)則，對此法律應(yīng)該給以明確的規(guī)定，否則將不利于行政公訴正常功能的發(fā)揮。因此，應(yīng)該對行政公訴的案件受案范圍、審級、原被告資格、管轄、舉證責(zé)任和程序性救濟法定化。

（二）提起行政公訴的主體

對于提起行政公訴的主體問題，理論界大都認(rèn)為宜由檢察機關(guān)作為行政公訴的主體。但是，他們都忽視了一個問題，如果所有的侵犯國家和公共利益的案件都由檢察機關(guān)去發(fā)現(xiàn)，很顯然是不現(xiàn)實的，還應(yīng)當(dāng)賦予公民和人民團體的原告資格。為此，筆者認(rèn)為提起行政公訴的主體應(yīng)該有如下兩類：

1.檢察機關(guān)的公訴人資格

在行政公訴中，作為公訴提起者的檢察機關(guān)應(yīng)具有相應(yīng)的職權(quán)。主要包括調(diào)查權(quán)、起訴權(quán)、不起訴權(quán)、撤訴權(quán)、抗訴權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)等。在檢察機關(guān)提出公訴的行政案件中，檢察機關(guān)是主要的當(dāng)事人，享有當(dāng)事人的一切訴訟權(quán)利，負(fù)有當(dāng)事人的一切訴訟義務(wù)。當(dāng)一審判決或者裁定做出后，檢察機關(guān)享有當(dāng)然的上訴權(quán)，這也就是上訴程序的抗訴權(quán)。檢察機關(guān)提出上訴程序的抗訴以后，即提起了二審程序。此外，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，理應(yīng)有權(quán)對法院的審判活動進行法律監(jiān)督。如對審理案件過程中出現(xiàn)的違法行為提出檢察建議權(quán)等。檢察機關(guān)是行政公訴的提起者這一點是眾多學(xué)者的共識。

2.公民和人民團體的原告資格

能夠納入行政公訴的案件是相當(dāng)?shù)凝嬰s，如果只依靠檢察機關(guān)作為原告去發(fā)現(xiàn)，是不能真正的實現(xiàn)行政公訴制度的最終目的即保護國家和公共權(quán)益。因此，有必要將公民和人民團體納入原告的范圍，這樣不但可以加快懲治行政違法行為，更有利的提高檢察機關(guān)的辦案效率。但就將公民和人民團體納入原告資格還有許多要研究探討的地方。不是所有的行政公訴案件公民和人民團體都可以做原告。只有個別幾種案件可以作為原告出席庭審。這幾種案件主要有具體行政行為且侵害公共利益的但行政相對人不愿意起訴的。具體行政行為由于嚴(yán)重違法行政相對人不愿或不敢起訴的等。只有針對這兩種案件公民和人民團體才能作為原告參加案件。

（三）提起行政公訴案件的受案范圍

1.部分違法且侵害公共利益的抽象行政行為

抽象行政行為是指國家行政機關(guān)針對不特定的人和事制定的具有普遍約束力的行為規(guī)范。包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他具有普遍約束力的決定、命令等。目前，對抽象行政行為主要是通過行政機關(guān)系統(tǒng)本身和權(quán)力機關(guān)進行監(jiān)督的?！缎姓V訟法》規(guī)定：人民法院在審理行政案件可以參照規(guī)章，暗含了賦予法院對規(guī)章的一定的司法審查權(quán)的意思。但是，人民法院審查規(guī)章僅限于在審理行政案件時，認(rèn)為與上一級規(guī)范性文件相抵觸的規(guī)章，當(dāng)抽象行政行為的合法性判斷是具體行政行為的前提時，司法機關(guān)就無權(quán)對之進行審查了。因此，有必要將抽象行政行為納入行政公訴的受案范圍。

2.具體行政行為且侵害公共利益的但行政相對人不愿意起訴的

對于行政相對人不愿起訴的危 從根本上消除黑惡勢力操縱刑事和解的可能性。其也自然無法實現(xiàn)。因為，一方面如果沒有國家的適當(dāng)害公共利益的行政行為檢查機關(guān)有義務(wù)維護公民的合法權(quán)益。如若不進一步保護相對人的利益，危害最大的還是政府和公眾。

3.侵害公共利益且根本沒有特定的行政相對人的違法具體行政行為

這類具體行政行為由于沒有特定的行政相對人在現(xiàn)有的行政訴訟中是無法得到保護的。

4.行政主體實施具體行政行為重大違法但行政相對人無力起訴或不敢起訴

在行政案件中相對人不敢起訴無力起訴的現(xiàn)象比比皆是，在民不告官的歷史思想的浸透下。行政侵權(quán)的訴率非常低。雖然監(jiān)察機關(guān)不能一一公訴，但是對于特定一些重大的違法行政案件也應(yīng)該列入行政公訴的范圍中來。

5.行政主體侵害公共利益的又無法確定特定相對人的行政不作為的案件

6.檢察機關(guān)認(rèn)為侵害公共利益應(yīng)該提起行政訴訟的其他情形

：

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