鐵路公安消防監(jiān)督中的建設(shè)工程單位確定之我見

陳紅彥

(長沙鐵路公安處，湖南長沙410001)

鐵路公安消防監(jiān)督中的建設(shè)工程單位確定之我見

陳紅彥

(長沙鐵路公安處，湖南長沙410001)

鐵路公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在建設(shè)工程防火設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收、備案、檢查等監(jiān)督執(zhí)法中，與建設(shè)單位往往存在一定的分歧。有些“建設(shè)單位”是不具備民事責(zé)任能力的。這使得鐵路公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)實(shí)施的消防許可、下達(dá)違法通知書、消防行政處罰等具體行政行為的對象確定出現(xiàn)錯(cuò)位?；诖?，“建設(shè)單位”應(yīng)從民法學(xué)的角度，按照是否具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判定。

鐵路建設(shè)單位;民法;消防監(jiān)督

一、建設(shè)單位概念

建設(shè)單位，是指投資進(jìn)行某項(xiàng)工程建設(shè)的任何單位或者個(gè)人，即建設(shè)工程的所有者，也稱為建設(shè)工程的“業(yè)主”。

二、確定建設(shè)單位的意義

建設(shè)單位具有《中華人民共和國消防法》(以下簡稱《消防法》)賦予的申報(bào)建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收、備案、檢查的法定責(zé)任?！断婪ā返谑畻l規(guī)定:“按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程，除本法第十一條另有規(guī)定的外，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自依法取得施工許可之日起七個(gè)工作日內(nèi)，將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查?！钡谑粭l規(guī)定“國務(wù)院公安部門規(guī)定的大型的人員密集場所和其他特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計(jì)文件報(bào)送公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)審核。公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)依法對審核的結(jié)果負(fù)責(zé)?！钡谑龡l規(guī)定:“按照國家工程建設(shè)消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)行消防設(shè)計(jì)的建設(shè)工程竣工，依照下列規(guī)定進(jìn)行消防驗(yàn)收、備案:(一)本法第十一條規(guī)定的建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)申請消防驗(yàn)收;(二)其他建設(shè)工程，建設(shè)單位在驗(yàn)收后應(yīng)當(dāng)報(bào)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)備案，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行抽查。依法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行消防驗(yàn)收的建設(shè)工程，未經(jīng)消防驗(yàn)收或者消防驗(yàn)收不合格的，禁止投入使用;其他建設(shè)工程經(jīng)依法抽查不合格的，應(yīng)當(dāng)停止使用。”由此可見，建設(shè)單位是接受消防監(jiān)督的申報(bào)主體，是申報(bào)的責(zé)任者，也是公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行消防監(jiān)督的相對人之一，而消防監(jiān)督相對人是被監(jiān)督一方的當(dāng)事人，公民、法人和其他組織均可成為建設(shè)工程的建設(shè)單位。建設(shè)單位如果沒有履行《消防法》職責(zé)，按照相關(guān)要求進(jìn)行建設(shè)工程的消防設(shè)計(jì)審核、驗(yàn)收、備案、檢查申報(bào)等工作，將受到法律的制裁。在《消防法》第五十八條、第五十九條均列舉了相應(yīng)的處罰條款。因此，公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在監(jiān)督工作中如果確定的建設(shè)單位不是法定的建設(shè)單位，在辦理消防行政許可或作出“建設(shè)工程消防設(shè)計(jì)違法通知書”，甚至在辦理行政處罰案件中，都有可能造成消防行政許可、消防監(jiān)督和處罰對象的確定出現(xiàn)錯(cuò)誤，造成敗訴。在廣州鐵路公安局管內(nèi)近年來辦理的82起行政處罰案件中，涉及對建設(shè)單位進(jìn)行消防行政處罰的就有11起。也發(fā)生過處罰對象確定錯(cuò)誤的案例。因此，正確確定建設(shè)工程的建設(shè)單位具有十分重要的意義。

三、鐵路消防監(jiān)督中建設(shè)單位的現(xiàn)狀

當(dāng)前，鐵路管理體制的復(fù)雜性，使得其既具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的特征，又具有市場經(jīng)濟(jì)的特征。鐵道部是政府部門，鐵路局(集團(tuán)公司)是企業(yè)法人，各站段是二級(jí)企業(yè)法人，各公司是公司法人。同時(shí)，鐵路還大量存在著租賃經(jīng)營、委托經(jīng)營、承包經(jīng)營、合作經(jīng)營等多種經(jīng)濟(jì)形式。另外，鐵路系統(tǒng)撤銷分局、站段撤并后，鐵路公安處日常消防監(jiān)督的對象許多都只是站段的某個(gè)車間，甚至是班組。如:長沙車站是一個(gè)二級(jí)法人，其管轄的武廣客專長沙南站只是一個(gè)車間，而長沙南站又管理著湖南省境內(nèi)的其他7個(gè)高鐵車站，因此，這7個(gè)車站也就只是一個(gè)班組了。武廣客專湖南境內(nèi)由長沙、衡陽二個(gè)公安處監(jiān)督管轄，因此，衡陽公安處消防機(jī)構(gòu)就只管轄了長沙車站的4個(gè)車站即班組。這樣的監(jiān)督對象，在現(xiàn)在的鐵路消防監(jiān)督中比比皆是。鐵路機(jī)構(gòu)的復(fù)雜性、多樣性，決定了鐵路建設(shè)單位的復(fù)雜性和多樣性。有鐵道部投資的建設(shè)工程，有鐵路局(集團(tuán)公司)投資建設(shè)的工程，還有站段投資建設(shè)的工程，有租賃單位投資建設(shè)的工程，也有合作經(jīng)營建設(shè)的工程，還有合資經(jīng)營建設(shè)的工程，同樣有個(gè)體工商戶、合伙經(jīng)營、個(gè)人投資建設(shè)的工程等等。在確定建設(shè)單位時(shí)，有以正在籌建中的企業(yè)為建設(shè)單位的，還有以企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)為依據(jù)確定建設(shè)單位的等等。這些“建設(shè)單位”從法律的角度講，是不具備民事責(zé)任能力的。如果實(shí)施消防許可、下達(dá)違法通知書、消防行政處罰等具體行政行為的對象確定出現(xiàn)錯(cuò)誤，勢必造成復(fù)雜的法律糾紛甚至敗訴。

四、確定鐵路建設(shè)單位的建議

按照《公安部關(guān)于印發(fā)公安消防行政法律文書(式樣)及相關(guān)文件的通知》(公通字〔2009〕21號(hào))的規(guī)定，申報(bào)審核、驗(yàn)收、備案、檢查的建設(shè)單位必須提供工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件。這個(gè)要求只是要求建設(shè)單位提供工商營業(yè)執(zhí)照，并不說明工商營業(yè)執(zhí)照就一定是合法身份證明文件，其合法與否，要按照其是否具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)進(jìn)行判定。

(一)公民可以作為建設(shè)單位

公民作為投資方進(jìn)行某項(xiàng)工程建設(shè)時(shí)，公民個(gè)人是該建設(shè)工程的建設(shè)單位。根據(jù)《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法》)第九條規(guī)定，公民從出生時(shí)起到死亡時(shí)止，具有民事權(quán)利能力，依法享有民事權(quán)利，承擔(dān)民事義務(wù)。

(二)投資方具有法人資格，確定該法人為建設(shè)單位

不管是鐵道部、鐵路局、站段、公司或是租賃單位，只要其作為投資方，能出示法人證明文件或者法定具有法人資格的，無論是企業(yè)法人、事業(yè)法人、社團(tuán)法人、機(jī)關(guān)法人、工會(huì)法人均可確定該法人為建設(shè)單位。因?yàn)楦鶕?jù)《民法》第五十條規(guī)定，“有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)的機(jī)關(guān)從成立之日起，具有法人資格。具備法人條件的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，依法不需要辦理法人登記的，從成立之日起，具有法人資格;依法需要辦理法人登記的，經(jīng)核準(zhǔn)登記，取得法人資格”。第三十六條規(guī)定，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。因此，投資方具有法人資格的作為建設(shè)單位承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，可以確定為建設(shè)單位。

(三)個(gè)人合伙經(jīng)營的，不能以營業(yè)執(zhí)照的字號(hào)作為建設(shè)單位

《民法》第三十四條規(guī)定:“個(gè)人合伙的經(jīng)營活動(dòng)，由合伙人共同決定，合伙人有執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)利。合伙人可以推舉負(fù)責(zé)人。合伙負(fù)責(zé)人和其他人員的經(jīng)營活動(dòng)，由全體合伙人承擔(dān)民事責(zé)任。”第三十五條規(guī)定:“合伙的債務(wù)，由合伙人按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)清償責(zé)任。合伙人對合伙的債務(wù)承擔(dān)連帶責(zé)任，法律另有規(guī)定的除外。償還合伙債務(wù)超過自己應(yīng)當(dāng)承擔(dān)數(shù)額的合伙人，有權(quán)向其他合伙人追償?！币虼?，個(gè)人合伙經(jīng)營的應(yīng)將所有合伙人同時(shí)確定為建設(shè)單位。

(四)個(gè)體工商戶營業(yè)執(zhí)照的字號(hào)，不能作為建設(shè)單位

根據(jù)《民法》第二十九條規(guī)定:“個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶的債務(wù)，個(gè)人經(jīng)營的，以個(gè)人財(cái)產(chǎn)承擔(dān);家庭經(jīng)營的，以家庭財(cái)產(chǎn)承擔(dān)?！币虼耍瑐€(gè)體工商戶投資建設(shè)的建設(shè)工程應(yīng)以個(gè)人為建設(shè)單位。

(五)對正在籌建中的各種經(jīng)濟(jì)組織，工商部門發(fā)與的企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書不能作為確定建設(shè)單位的依據(jù)

企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書只是工商部門對企業(yè)名稱的一種預(yù)核，正式核準(zhǔn)須通過登記才能確定?！吨腥A人民共和國企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定:“申請企業(yè)法人登記，經(jīng)企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)審核，準(zhǔn)予登記注冊的，領(lǐng)取企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照，取得法人資格，其合法權(quán)益受國家法律保護(hù)。依法需要辦理企業(yè)法人登記的，未經(jīng)企業(yè)法人登記主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記注冊，不得從事經(jīng)營活動(dòng)。”只有登記注冊的，才具有法人資格，才受國家法律保護(hù)。因此，沒有進(jìn)行登記注冊的企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書沒有法律效力。況且，我們許多建設(shè)工程的工商登記是以消防行政許可為登記發(fā)證前置條件的。因此，不能將預(yù)先核準(zhǔn)的企業(yè)名稱確定為建設(shè)單位。此時(shí)的建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)以籌建人確定;如果是另一個(gè)法人投資建設(shè)的，應(yīng)以該法人為建設(shè)單位;如果是個(gè)體工商戶或個(gè)人合伙經(jīng)營的，應(yīng)以個(gè)體工商戶本人或合伙人作為建設(shè)單位;如果是公民投資的，應(yīng)以個(gè)人為建設(shè)單位。

(六)聯(lián)營建設(shè)工程的建設(shè)單位的確定，應(yīng)區(qū)別情況分別確定

如果聯(lián)營組織符合《民法》第五十一條規(guī)定“企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營，組成新的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任、具備法人條件的，經(jīng)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，取得法人資格”，應(yīng)當(dāng)以新的經(jīng)濟(jì)實(shí)體為建設(shè)單位;如果符合《民法》第五十二條“企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營，共同經(jīng)營、不具備法人條件的，由聯(lián)營各方按照出資比例或者協(xié)議的約定，以各自所有的或者經(jīng)營管理的財(cái)產(chǎn)承擔(dān)民事責(zé)任。依照法律的規(guī)定或者協(xié)議的約定負(fù)連帶責(zé)任的，承擔(dān)連帶責(zé)任”，或者符合第五十三條“企業(yè)之間或者企業(yè)、事業(yè)單位之間聯(lián)營，按照合同的約定各自獨(dú)立經(jīng)營的，它的權(quán)利和義務(wù)由合同約定，各自承擔(dān)民事責(zé)任”，那么就應(yīng)按參與聯(lián)營的單位確定為建設(shè)單位。

(七)能夠出示工商營業(yè)執(zhí)照的組織或機(jī)構(gòu)不一定都是建設(shè)單位

因?yàn)楦鶕?jù)《公司法》第十四條規(guī)定，“公司可以設(shè)立分公司。設(shè)立分公司，應(yīng)當(dāng)向公司登記機(jī)關(guān)申請登記，領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。分公司不具有法人資格，其民事責(zé)任由公司承擔(dān)”。因此，持有工商營業(yè)執(zhí)照的分公司一般不能作為建設(shè)單位。

(八)組織機(jī)構(gòu)代碼證書不能作為確定建設(shè)單位的依據(jù)

組織機(jī)構(gòu)代碼管理辦法第三條規(guī)定:“組織機(jī)構(gòu)代碼，是指根據(jù)代碼編制規(guī)則編制，賦予每一個(gè)組織機(jī)構(gòu)在全國范圍內(nèi)唯一的、始終不變的識(shí)別標(biāo)識(shí)碼?！钡谑畻l規(guī)定:“申請辦理組織機(jī)構(gòu)代碼登記，……組織機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)辦理組織機(jī)構(gòu)代碼登記，還應(yīng)當(dāng)提供組織機(jī)構(gòu)的組織機(jī)構(gòu)代碼證書?！边@說明組織機(jī)構(gòu)的分支機(jī)構(gòu)也可以申請組織機(jī)構(gòu)代碼證書，而分支機(jī)構(gòu)是不能作為建設(shè)單位的。

On Deciding Construction Units
in the Railway Police Supervision over Firefighting

Chen Hongyan
(Changsha Railway Division of Public Security，Changsha 410001，China)

While railway police firefighting organs supervise and enforce the law in reviewing，accepting，putting on record and examining the fireproof designs of construction projects，there are some differences on deciding construction units．Some"construction units"haven’t the ability of fulfilling their civil liabilities，which makes mistakes in deciding the objects of administrative acts including the admission of firefighting，giving notice for offences，administrative punishment of firefighting，etc．Therefore，to decide"construction units"should be done from the aspect of civil law and according to whether they have the ability of civil rights and civil acts，and whether they own civil rights and bear civil obligation independently．

railway construction unit;civil law;supervision over firefighting

D631

C

1009－3192(2012)03－0028－03

2012－03－31

陳紅彥，男，長沙鐵路公安處消防科科長。