公共選擇理論視角下教育行政低效分析

寧夏 馬艷麗

公共選擇學派是西方經(jīng)濟學中以經(jīng)濟學分析方法研究政治問題的一個重要理論流派。它的主題與政治科學的主題是相同的，涉及國家理論、投票規(guī)則、投票者行為、官員政治等。它于20世紀60年代初發(fā)端于美國弗吉尼亞大學的托馬斯·杰弗遜中心，其理論的發(fā)起者是詹姆斯·M·布坎南和沃倫·納特，后經(jīng)丹尼斯·繆勒等得以成熟和完善[1]。公共選擇理論所使用的是經(jīng)濟學的研究方法,它的基本假定就是“經(jīng)濟人”假定,即人是自利的、理性的效用最大化者。公共選擇理論包括兩層含義:一是集體性,單個個人的決策不在考慮范圍內(nèi),但只要有人群的地方就必須要有集體決策。二是規(guī)則性,為使人與人之間存在的偏好差異行為能夠有效的協(xié)調(diào)起來,必須進行集體決策以制定能夠滿足一般人偏好的規(guī)則。

一、教育行政低效的根源

教育行政效率一般是指教育行政組織和教育行政人員在處理公共教育事務(wù)、實現(xiàn)教育行政目標活動中所得到的最終結(jié)果與所消耗的人力、物力、財力等教育資源的比值關(guān)系。即政府的教育產(chǎn)出與教育消耗的比率。從某種意義上說，教育行政管理的核心就是提高教育行政效率[2]。也有學者認為教育行政效率即教育行政機關(guān)及其工作人員從事教育事務(wù)管理工作的質(zhì)量和評價;是教育行政機關(guān)和人員在一定時間的教育行政活動中,教育行政總產(chǎn)出與教育行政總投入的比率關(guān)系。效率是一個只有數(shù)量概念而無“質(zhì)”的內(nèi)涵,只有在教育行政活動對社會產(chǎn)生了有益的影響時,該活動本身才是有意義的。否則,效率越高,反而更是“南轅北轍”。教育行政效益是指教育行政活動在單位時間與空間內(nèi)所造成的各種有形或無形的有益社會效果與在活動過程中所消耗的人、財、物和時間總量之比。通過提倡教育行政效益,就可以將教育行政活動的質(zhì)和量統(tǒng)一起來。但無論是“教育行政效率”還是“教育行政效益”都沒有衡量教育行政完成教育行政目標的程度。只有“教育行政效能”才能全面顯示教育行政活動的成效。教育行政效能是指國家和地方教育行政機關(guān)和教育行政人員從事教育行政管理活動發(fā)揮功能的程度及其產(chǎn)生效率、效果、效益的綜合體現(xiàn)。由此可以看出,效能是高出效率和效益的概念。教育行政效能包含了教育行政效率和教育行政效益兩個方面,體現(xiàn)了教育行政目標的正確性和教育行政高效率的統(tǒng)一[3]。

1.教育行政人員的自利動機。帕金斯定律（Parkinson’s Law）所指出的情況，即無論教育行政部門的工作量是增加還是減少（甚至無事可做），教育行政機構(gòu)及其人員的數(shù)量總是按同一速度增長。按照帕金斯的說法，隨著“金字塔在上升”，低效能等“頑癥”如“全身癱瘓”將愈演愈烈，到最后無可救藥，只有“等死”，這也應(yīng)了著名經(jīng)濟學家弗里德曼的一句名言：“公共預算額可能是‘最適當?shù)摹查_支額的兩倍。”

2.公共教育物品的壟斷供給導致教育行政的低效率。首先，教育行政機構(gòu)及官員缺乏追求利潤的動機和成本意識。其次，教育行政部門基本壟斷了公共教育物品的供給，公共教育物品的提供缺乏優(yōu)勝劣汰的競爭機制，使其不注重提高服務(wù)的質(zhì)量和效率?！霸跇O端的情況下，提供服務(wù)的替代方式都可能被禁止。不管他們是否需要，公民都被迫去消費教育行政機構(gòu)提供的服務(wù)?！钡谌?，教育行政機構(gòu)提供公共教育物品，割裂了生產(chǎn)者與消費者之間的聯(lián)系，從而造成對公共物品估價和評價的困難。

3.監(jiān)督機制不健全。首先是無法監(jiān)督。公共選擇理論認為，公共物品的選擇多半是在“政治市場”(political market)當中完成的。政治市場中政治選擇的一次性，使人們在選擇政治家和政府官員時只能是一次性的、不完全的，對政治市場的相關(guān)信息掌握是不充分的，公眾作為“買方”永遠處于劣勢地位。其次，教育行政人員既是教育政策制定者、實施者又是評判者。帕頓和沙維奇指出：“在實踐中，政策的實施和評估經(jīng)常由相同的主體來進行，也就是政府官員。他們一邊行動一邊觀察，一邊觀察一邊行動，把計劃的執(zhí)行與對結(jié)果的理解相結(jié)合，以便加強或改變計劃內(nèi)容。工作的好壞基本上與分析無關(guān)，政策過程的參與者既是他們所實施計劃的評估者，又是他們所評估計劃的實施者?！弊詈笫菬o效監(jiān)督，信息不對稱。

二、教育行政低效的對策

1.凸現(xiàn)教育行政“公共性”，樹立教育行政責任理念。教育行政責任要求教育行政機關(guān)或行政人員必須迅速、有效地反映和幫助公民教育意愿和要求的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)在教育行政機關(guān)或行政人員應(yīng)該做到：一是在行使職責時，必須說明要達到什么目標；二是在行政行為過程中，要有所交待，向公眾解釋為什么這么做；三是在完成職責后，如出現(xiàn)差錯或損失，應(yīng)依法承擔相應(yīng)的責任。

2.制定教育行政組織法，明確界定和規(guī)范教育行政職能。憲制改革是公共選擇理論的政策主張。政治競爭是在既定的規(guī)則結(jié)構(gòu)內(nèi)進行的。要想提高政府效能,不能僅指望為公共利益而奮斗的公共管理者的覺悟與努力,重要的是改革政府系統(tǒng)得以運轉(zhuǎn)的規(guī)則。李春玲提出，教育行政機構(gòu)的憲制改革最重要的是完善教育行政組織法[4]。包括：第一是將政府的教育行政職能以立法形式予以確立和規(guī)范，使政府職責的實施有法可依；第二是將政府的教育行政職能以立法形式完成職能的分解，即詳細確立和規(guī)定各個教育行政職能部門的法律地位、相互關(guān)系及各自應(yīng)承擔的職權(quán)、職責，使其職責明確，避免互相扯皮和互相推諉；第三是以法律的形式明確規(guī)定政府行使教育行政職能的運行方式與范圍以及法律程序，并特別注重政府教育行政職能行使過程中的程序化，克服操作者的主觀隨意性，從而保證依法實施政府教育行政職能具有規(guī)范性和可行性；第四是以法律形式規(guī)定對政府教育行政職能運行的監(jiān)督，詳盡規(guī)定各不同監(jiān)督主體對政府職能實施的監(jiān)督主體資格、監(jiān)督權(quán)利、監(jiān)督方式及監(jiān)督結(jié)果（即法律責任），使監(jiān)督具有真實性和可靠性。

3.引入競爭機制，推進教育服務(wù)市場化。公共教育服務(wù)市場化有著如下三層含義：一是將決策和執(zhí)行分開，即政府更多的是“掌舵”（決策），而不是“劃槳”（執(zhí)行）。二是公共教育服務(wù)的供給者多元并存，打破壟斷，競爭發(fā)展。三是公共教育的消費者有在多元的供給者之間選擇的權(quán)力和用以選擇的資源[5]。

要實現(xiàn)公共教育服務(wù)市場化：首先要求建立和完善現(xiàn)代學校制度。其二是培育和完善社會中介組織。教育的社會中介組織包括：教育決策咨詢研究機構(gòu)、教育信息管理機構(gòu)、教育撥款審議機構(gòu)、高等學校設(shè)置和學位評審機構(gòu)、教育評估機構(gòu)、教育考試機構(gòu)、資格證書機構(gòu)等等，這些中介組織的建立有助于發(fā)揮社會各界廣泛參與教育決策、管理的作用，使政府對教育的決策和管理科學化、民主化，使教育行政部門專事宏觀調(diào)控職能。勞凱聲教授根據(jù)市場介入的程度不同,將我國公立學校市場化歸納為以下七種類型[6]：(1)學校的象征性市場化運作；(2)公立學校的局部運作市場化；(3)公立學?！耙恍芍啤钡氖袌龌\作；(4)轉(zhuǎn)制學校的市場化運作；(5)股份制學校的市場化運作；(6)教育中介組織的市場化運作；(7)教育券制度。

4.引入“政府績效評估”機制，開展教育行政績效評估。所謂政府績效評估是指“根據(jù)管理的效率、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責任和社會公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定和劃分等級。它以服務(wù)質(zhì)量和社會公眾需求的滿足為第一評價標準，蘊涵了公共責任和顧客至上的管理理念”。

進行教育行政績效評估，首先要求參照國外學者提出的4E衡量指標，即經(jīng)濟(Economic)、效率(Efficiency)、效果(Effectiveness)、公平(Equity)，結(jié)合國情和地區(qū)條件的差異，制定出全面客觀的、剛性與彈性相結(jié)合的教育行政績效評估指標。其次是盡可能收集全面、準確可靠的信息，真實反映教育行政機構(gòu)和人員的績效。最后是對評估的結(jié)果進行理性分析，總結(jié)經(jīng)驗教訓，指出問題和改進建議，促進教育行政績效的進一步提高。

[1]田愛麗，張曉峰.對現(xiàn)行教育管理制度的反思：“公共選擇理論”的視角[J].教育理論與實踐，2004(11).

[2][4]李春玲.略論教育行政低效的根源及對策：公共選擇理論的研究視角[J].教育理論與實踐，2006（1）.

[3]戴恒屹.近十年我國教育行政效能研究綜述[J].黑龍江教育學院學報,2008(11).

[5]吳群芳“公共選擇理論與“公共服務(wù)市場化——西方行政改革的理論背景”〔J〕.北京科技大學學報（社會科學版），2002（1）.

[6]勞凱聲.重構(gòu)公共教育體制:別國的經(jīng)驗和我國的實踐[J].北京師范大學學報(社會科學版)，2003(4).