當(dāng)前我國城市病問題及其治理

張忠華 劉 飛

當(dāng)前我國城市病問題及其治理

張忠華 劉 飛

當(dāng)前我國處于城市化快速發(fā)展時期，城市在全面繁榮的同時，也出現(xiàn)了一系列負面問題，統(tǒng)稱之為城市病。妥善解決城市病問題，是保證我國城市化健康發(fā)展、順利實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會戰(zhàn)略目標(biāo)的重大問題，為此，十二五規(guī)劃建議明確指出“預(yù)防和治理城市病”。城市病是與城市化進程相伴生的普遍現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在人口膨脹、交通擁堵、環(huán)境污染與生態(tài)惡化等方面。要在把握其原因的基礎(chǔ)上，采取科學(xué)合理的措施加以治理。

城市化；城市??；治理

當(dāng)前我國進入工業(yè)化加速推進和城市化快速發(fā)展時期,城市作為集經(jīng)濟、社會、生態(tài)于一體的復(fù)雜系統(tǒng),在兩化過程中承擔(dān)著重要作用。但是,在推動經(jīng)濟社會發(fā)展、創(chuàng)造出巨大物質(zhì)財富和精神文明的同時,城市發(fā)展本身出現(xiàn)了一系列問題,如人口膨脹、交通擁堵、就業(yè)困難、環(huán)境污染、生態(tài)破壞、犯罪率上升等,統(tǒng)稱之為城市病。對此,“十二五”規(guī)劃建議明確指出,“完善城市化布局和形態(tài),加強城鎮(zhèn)化管理”,“預(yù)防和治理城市病”。[1]城市病是隨著城市化進程相伴而生的,具有普遍性,只有厘清并牢牢把握其內(nèi)在客觀規(guī)律,才能實現(xiàn)有效預(yù)防和治理。

一、城市病是隨城市化進程相伴而生的普遍現(xiàn)象

城市病一詞最早發(fā)端于工業(yè)革命后期的英國。工業(yè)革命時期,英國城市迅速膨脹,出現(xiàn)了倫敦、曼徹斯特、利物浦等大城市,人口呈爆炸式增長,環(huán)境遭到毀滅式破壞,失業(yè)嚴(yán)重,犯罪率上升等等。當(dāng)時的經(jīng)濟學(xué)家哈孟德把城市發(fā)展中面臨的一系列負面問題稱為“邁達斯災(zāi)禍”。[2]在這里,筆者將城市病界定為:城市病是在城市化過程中,因城市管理理念與手段等落后于城市發(fā)展進程,從而使城市發(fā)展突破其自身資源環(huán)境承載能力,進而造成的一系列明顯影響到市民生產(chǎn)與生活的負面社會問題。城市病不是某一國家所特有的,也不是某一經(jīng)濟體制下所獨有的,它是隨城市化進程相伴而生的一種發(fā)展階段性現(xiàn)象。盡管各國城市病表現(xiàn)癥狀不同,程度不一,但具有普遍性,它在城市化不同發(fā)展階段具有不同的表現(xiàn)特征:

1.城市化起步階段,即城市化水平低于30%。在這一階段,農(nóng)業(yè)經(jīng)濟依然占主導(dǎo)地位,工業(yè)化發(fā)展面臨嚴(yán)重的資金短缺,城市化進程極其緩慢。城市規(guī)模小,數(shù)量少,城市布局形態(tài)呈零星的點狀結(jié)構(gòu),且城市系統(tǒng)較簡單,功能較單一,總體運轉(zhuǎn)正常。因此,城市病尚未顯現(xiàn)。值得注意的是,由于此過程發(fā)展緩慢,歷時較長,容易導(dǎo)致城市管理者管理模式僵化、規(guī)劃理念落后,為以后發(fā)展留下隱患。[3]

2.城市化加速發(fā)展階段,即城市化水平大致在30%-50%。隨著科技進步和勞動生產(chǎn)率的提高,農(nóng)村釋放出大量剩余勞動力,也為城市工業(yè)積累了大量資本,由此推動城市化加速發(fā)展。大量農(nóng)村剩余勞動力進城,使城市人口劇增,規(guī)模驟大,而先前的城市功能無法短時間內(nèi)適應(yīng)城市規(guī)模急劇擴張的需求,導(dǎo)致交通擁堵、住房緊張、基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題。同時,生態(tài)環(huán)境建設(shè)滯后導(dǎo)致環(huán)境污染、生態(tài)破壞問題日益嚴(yán)重。至此,城市病開始顯現(xiàn)。

3.城市化基本實現(xiàn)階段,即城市化水平大致在50%-70%。這一時期是城市化進程中具有轉(zhuǎn)折意義的階段,它標(biāo)志著傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會的轉(zhuǎn)變,城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生重大轉(zhuǎn)向,以第二產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)向以第三產(chǎn)業(yè)為主。此時,城市系統(tǒng)更加復(fù)雜化,城市功能更加多樣化,人口、資源、環(huán)境承載力接近極限,城市病癥狀集中爆發(fā)。

4.城市化完全實現(xiàn)階段,即城市化水平達到70%以上。這一階段,農(nóng)村剩余勞動力已基本上被城市吸納或?qū)崿F(xiàn)了城鎮(zhèn)就地轉(zhuǎn)移,城鄉(xiāng)發(fā)展由城鄉(xiāng)融合進入一體化發(fā)展階段。城市功能比較完善,經(jīng)濟、社會、生態(tài)等子系統(tǒng)發(fā)展進入良性循環(huán)。同時,區(qū)域內(nèi)大、中、小城市分散布局,相互分工,功能互補,形成以城市群為首要形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。此時,城市病得以康復(fù)。

二、城市病的主要表現(xiàn)

從各國發(fā)展實際來看,城市病表現(xiàn)各異,程度不一,但有很多相似之處。我國城市病主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)人口膨脹。我國城市化快速發(fā)展,農(nóng)村剩余勞動力大量涌入城市從事第二、三產(chǎn)業(yè),城市面臨前所未有的擁擠。目前,上海浦西區(qū)的人口密度已經(jīng)達到3.7萬人/平方千米,北京、廣州城區(qū)人口密度分別高達1.4萬人/平方千米和1.3萬人/平方千米,遠遠高于世界其他主要城市。

(二)交通擁堵。雖然城市道路建設(shè)發(fā)展很快,但趕不上機動車輛的增加,尤其是近年來隨著收入水平的提高,小汽車已經(jīng)飛入尋常百姓家,城市機動車輛呈井噴式增長。同時,公共交通發(fā)展依然滯后,滿足不了廣大市民的出行需求。另外,城市布局不盡合理,中心城區(qū)人口過度集中,郊區(qū)道路建設(shè)跟不上,造成工作地與居住地之間增加了交通量。

(三)環(huán)境污染與生態(tài)惡化。受過去先污染后治理觀念的影響,我國城市發(fā)展始終把經(jīng)濟建設(shè)放在首位,片面追求GDP總量增加。絕大多數(shù)城市大氣污染、水體污染、固體廢物污染到了觸目驚心的地步。據(jù)統(tǒng)計,我國660多座城市中,約2/3的地下水遭到嚴(yán)重污染,有接近200座嚴(yán)重缺水,流經(jīng)城市的河流中有95%以上受到嚴(yán)重污染。大城市尤其是資源型城市上空懸浮的固體顆粒、二氧化硫、氮氧化物等不但造成酸雨嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè),而且直接威脅到廣大市民的身體健康。

另外,我國城市中還存在就業(yè)困難、住房緊張、抑郁癥、青少年犯罪、流浪乞討等問題,各種問題交織,更加大了城市病的復(fù)雜性和治理難度。

三、我國城市病的產(chǎn)生原因與治理對策

(一)我國城市病產(chǎn)生的原因

從客觀方面來看,城市病是由于城市資源環(huán)境承載能力與城市發(fā)展規(guī)模失衡造成的。城市資源供給在很多方面存在剛性約束,客觀上要求人類需求與資源供給之間保持一個比較適度的、穩(wěn)定度動態(tài)比例關(guān)系,一旦人口膨脹和城市的盲目擴張超過這個度,就會產(chǎn)生負面問題。從主觀方面看,城市病產(chǎn)生的根本原因在于城市管理落后于城市化進程。首先是對問題認識不足,即城市管理者追求城市規(guī)模擴張,而忽視了城市品位和內(nèi)涵的提升,這種重數(shù)量輕質(zhì)量的發(fā)展觀念必然會造成城市規(guī)模突破其承載能力限制;二是管理理念的落后,即城市發(fā)展缺乏具有前瞻性的、統(tǒng)一的科學(xué)規(guī)劃,待問題出現(xiàn)以后各部門又相互掣肘,往往導(dǎo)致問題積重難返;三是管理水平的落后,科學(xué)技術(shù)進步趕不上日新月異的城市發(fā)展需要,導(dǎo)致管理水平落后。

(二)治理思路與對策建議

十二五期間,我國城市化水平將首次超過50%,從發(fā)展規(guī)律來看,城市病將由開始顯現(xiàn)階段進入集中爆發(fā)階段,因此必須將大力預(yù)防和治理城市病提高到戰(zhàn)略高度,避免出現(xiàn)其他國家曾經(jīng)出現(xiàn)過的“中等收入陷阱”。因此,“十二五”規(guī)劃建議明確提出“預(yù)防和治理城市病”。結(jié)合我國實際情況,我國城市病主要還是指特大城市病、大城市病,而總體思路應(yīng)為全面治理、重在預(yù)防。

第一,樹立以人為本的城市治理理念,積極引導(dǎo)公眾參與社會決策。提高決策的透明度,積極引導(dǎo)普通市民逐步參與社會決策,使政策的出臺真正體現(xiàn)市民的需求,以提高公共產(chǎn)品的使用效率,進而提高城市公共服務(wù)的滿意度和城市發(fā)展的可持續(xù)性。例如,可參考國外經(jīng)驗,設(shè)立簇狀多用途步行生態(tài)社區(qū);通過營造綠色空間來隔斷噪音和視線;利用天然河流與湖泊就勢連綴成永久性綠化帶;鼓勵步行和自行車出行方式等等。

第二,通過科學(xué)統(tǒng)一規(guī)劃,合理確定城市開發(fā)邊界。城市發(fā)展要基于資源環(huán)境承載能力,運用系統(tǒng)論、控制論和計算機信息處理系統(tǒng)來綜合評價并合理確定城市開發(fā)邊界,通過人口、交通、環(huán)境等方面的統(tǒng)籌,強化城市系統(tǒng)整體功能。

第三,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,加大市政公用設(shè)施建設(shè)力度,并向郊區(qū)、農(nóng)村腹地延伸。按照五個統(tǒng)籌的總體要求,打破城鄉(xiāng)分治局面,加強郊區(qū)及農(nóng)村腹地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),引導(dǎo)各種資源和生產(chǎn)要素向農(nóng)村配置,壯大縣域經(jīng)濟,將大城市從“資源高地”的高壓態(tài)勢中解放出來,推廣規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率,加快走出一條中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,從而實現(xiàn)城市與農(nóng)村的共同繁榮。

第四,轉(zhuǎn)變城市發(fā)展模式,調(diào)整城市空間結(jié)構(gòu),優(yōu)化城市功能布局,構(gòu)建以城市群為主要形態(tài)的城鎮(zhèn)體系。從城市經(jīng)濟學(xué)的角度看,城市群是多中心結(jié)構(gòu),有利于防止城市功能過于集中于一個超大型城市而帶來的城市病,也可以有效避免城市過于分散而導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)和土地浪費。比如美國五大湖城市群、大紐約地區(qū)、大洛杉磯地區(qū)、日本大東京地區(qū)、大阪神戶地區(qū)等。[4]我國正在實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略,以長三角、珠三角、環(huán)渤海地區(qū)為代表的城市群發(fā)展模式是今后的一個方向。

[1]十七屆五中全會報告:中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議[R].2010-10-18.

[2][4]張漢飛.我國城市病的表現(xiàn)及治理[N].天津日報,2010-11-08.

[3]周加來.城市病的界定、規(guī)律與防治[J].中國城市經(jīng)濟,2004,(2).

張忠華，中共中央黨?？粕缃萄胁?；劉飛，中共中央黨校經(jīng)濟學(xué)教研部(郵政編碼100091)

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