加強和創(chuàng)新社會管理 構(gòu)建政府規(guī)制新框架

● 吳 江

近年來，我國政府在規(guī)范社會行為、化解社會矛盾、促進社會公正、保持社會穩(wěn)定等方面面臨的挑戰(zhàn)增加。一些新的社會問題和不確定因素，與原有的社會問題交織在一起。十七屆六中全會指出，必須增強憂患意識和風(fēng)險意識，加強和創(chuàng)新社會管理，維護社會和諧穩(wěn)定。政府規(guī)制是國家政策制定最后的“庇護者”，行政管理的首要職責(zé)就是如何使規(guī)制建設(shè)與社會變化同步。創(chuàng)新社會管理要求各級行政機關(guān)創(chuàng)新行政思維，尋找新的規(guī)制發(fā)展路徑，有效提高應(yīng)對社會風(fēng)險的能力。

一、全面認(rèn)識政府規(guī)制的含義和范圍

政府規(guī)制經(jīng)濟學(xué)起源于日本。在我國，現(xiàn)代意義上的政府規(guī)制始于改革開放。雖然使用了“規(guī)制”這一概念，但實踐中規(guī)制的邊界并不清楚，有必要重新認(rèn)識規(guī)制的含義和范圍。規(guī)制是指政府以法律為根據(jù)，以頒布法律、規(guī)章、命令及裁決為手段，對微觀經(jīng)濟主體的市場交易行為進行直接的控制和干預(yù)。規(guī)制是微觀層面的政策，主要是規(guī)范社會組織和企業(yè)的行為，是針對具體經(jīng)濟和社會組織行為的限制性和管理性政策。

構(gòu)建規(guī)制新框架是當(dāng)今世界各國普遍關(guān)注的一個重要問題。從規(guī)制理論建設(shè)與發(fā)展來看，20 世紀(jì)以來的政府規(guī)制經(jīng)歷了市場失靈與政府的矯正措施、檢視規(guī)制政策的效果、尋求規(guī)制政策的政治原因、政府規(guī)制中的激勵問題四次主題變遷，形成了公共利益規(guī)制理論、部門利益規(guī)制理論、放松規(guī)制理論和激勵性規(guī)制理論等。隨著社會發(fā)展變化與規(guī)制改革的推進，相關(guān)理論也需要進一步發(fā)展和完善。從規(guī)制制度建設(shè)來看，新的規(guī)制框架需要更加重視行政程序的完善和規(guī)制的法制化管理。社會中大量的風(fēng)險問題涉及的是政策科學(xué)性，要求通過法律法規(guī)建設(shè)進行有效的風(fēng)險規(guī)制。從公務(wù)員能力建設(shè)來看，有效應(yīng)對經(jīng)濟增長和社會風(fēng)險的嚴(yán)峻形勢，對制定、實施規(guī)制政策的公務(wù)員提出了更高的要求，要求其掌握規(guī)制所需的經(jīng)濟知識，熟練應(yīng)用信息技術(shù)，增加規(guī)制經(jīng)驗的積累。從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來看，需要大力加強規(guī)制中數(shù)據(jù)采集、信息整理、標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建等工作。

我國政府面對的規(guī)制形勢具有復(fù)雜性、長期性和艱巨性的特點。重大自然災(zāi)害頻發(fā)、公共突發(fā)事件呈上升趨勢，而政府規(guī)制手段滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展，又加劇了危機影響的深度和廣度；后金融危機時代政府調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展方式的壓力日益增加，各種社會矛盾對構(gòu)建和諧社會提出新的挑戰(zhàn)等，給政府監(jiān)管和規(guī)制能力提出了新的、更高的要求。社會轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，是我國現(xiàn)階段最大的社會現(xiàn)實和國情。轉(zhuǎn)型期政府對微觀行為的規(guī)制，既表現(xiàn)為一種放松規(guī)制的過程，也表現(xiàn)為一種強化規(guī)制的過程。

二、明確界定社會規(guī)制的重點領(lǐng)域

規(guī)制主要是規(guī)范社會組織和企業(yè)的行為，是針對具體經(jīng)濟和社會組織行為的限制性和管理性政策，目的在于通過監(jiān)管和管制減少風(fēng)險發(fā)生。目前，世界各國的規(guī)制普遍從具有自然壟斷性質(zhì)的公共事業(yè)部門，如電信、電力、天然氣、交通（公路、鐵路、公共汽車、港口、機場）和郵政服務(wù)等經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施部門，拓展到具有社會基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的部門，如就業(yè)、社保、教育、醫(yī)療、食品安全、金融基礎(chǔ)設(shè)施等。

隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國社會組織體系發(fā)生深刻變化，傳統(tǒng)的單位體制逐步弱化，國家在相當(dāng)程度上失去了依托單位承擔(dān)社會職能的組織基礎(chǔ)，由此帶來了經(jīng)濟社會發(fā)展中矛盾增加、風(fēng)險增多、政府職能轉(zhuǎn)變滯后等問題，都與規(guī)制重點界定不準(zhǔn)、針對性不強有一定關(guān)系。我國對自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制一直是市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的重點。政府對電力、自來水、煤氣、公共交通、電信、鐵路、航空等具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的行業(yè)實行了嚴(yán)格的政府規(guī)制；對化工、鋼鐵、礦產(chǎn)等自然壟斷行業(yè)也進行了適當(dāng)?shù)恼?guī)制，并取得了一定成效。今后，政府規(guī)制的立足點要轉(zhuǎn)到維護市場經(jīng)濟秩序、加強社會管理、防范社會風(fēng)險上來，并從文化傳統(tǒng)、發(fā)展程度等實際出發(fā)，確定政府規(guī)制的重點領(lǐng)域，構(gòu)建相應(yīng)的規(guī)制體系。就當(dāng)前和未來的形勢來看，應(yīng)將社會安全、食品藥品安全、失業(yè)風(fēng)險以及基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域確定為社會規(guī)制的優(yōu)先領(lǐng)域。

三、加強社會規(guī)制的基礎(chǔ)建設(shè)健全社會監(jiān)管機制

規(guī)制從經(jīng)濟領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域，監(jiān)管手段呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展趨勢。政府有必要通過加強規(guī)制的基礎(chǔ)建設(shè)，對社會領(lǐng)域進行準(zhǔn)入、標(biāo)準(zhǔn)以及信息披露等方面的監(jiān)管。社會性監(jiān)管應(yīng)主要針對外部不經(jīng)濟和內(nèi)部不經(jīng)濟，如假劣藥品的制售、隱瞞工作場所的安全衛(wèi)生隱患等。當(dāng)前我國政府規(guī)制的薄弱環(huán)節(jié)之一是社會規(guī)制基礎(chǔ)建設(shè)落后。一些重大的食品藥品安全事件和安全生產(chǎn)事件時有發(fā)生，質(zhì)量檢測標(biāo)準(zhǔn)重疊交叉、缺乏統(tǒng)一，沒有建立有效的信息收集制度，無法向公眾提供政策咨詢、說明等，反映出我國社會規(guī)制基礎(chǔ)建設(shè)的薄弱。通過加強基礎(chǔ)建設(shè)解決信息不對稱問題，在規(guī)制管理和化解社會風(fēng)險中具有不可替代的作用。

首先，必須建立干預(yù)微觀主體活動的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。就我國的規(guī)制來說，建立基于社會穩(wěn)定的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和基于事實的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是必不可少的。政府對就業(yè)、物價等問題的規(guī)制和管理必須建立在社會穩(wěn)定標(biāo)準(zhǔn)上，食品藥品安全、水務(wù)管理方面的規(guī)制都需要可靠的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。以此為規(guī)制的標(biāo)尺對具體、微觀的行為進行限制和管理，形成比較完備的安全標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)體系，不斷提升標(biāo)準(zhǔn)的可操作性和現(xiàn)實性，不斷與國際規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)接軌，才能確保食品安全等涉及廣大人民群眾根本利益的風(fēng)險有序、可控。

其次，要建立和完善各種規(guī)制共享數(shù)據(jù)庫。面臨復(fù)雜的規(guī)制問題，政府能用以規(guī)制風(fēng)險的資源不是無限的。因此，加強對基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建設(shè)和應(yīng)用，才能建立系統(tǒng)評估的規(guī)范和方法。以飲用水安全為例，科學(xué)的水資源管理離不開氣象、水文、水質(zhì)、生態(tài)，以及社會經(jīng)濟（人口、產(chǎn)業(yè)、需求量、排水量、污染負(fù)荷等）等各類數(shù)據(jù)。涉及面如此之廣的數(shù)據(jù)，只有通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫建設(shè)實現(xiàn)不同部門的信息共享，才能提高規(guī)制的效率和效果。比如，加拿大在聯(lián)邦一級和省一級都有環(huán)境部和自然資源部共同負(fù)責(zé)水資源管理。兩部在相關(guān)的流域內(nèi)按統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)立一系列氣象、水文、水質(zhì)觀察/監(jiān)測站，各自或分別委托對方管理和運行，相互配合。采集來的數(shù)據(jù)輸入統(tǒng)一的數(shù)據(jù)庫進行處理，不僅兩部門之間可自由調(diào)用，而且全民共享，任何人都可以免費索取。

第三，加強技術(shù)手段的應(yīng)用，提高規(guī)制效率和質(zhì)量。政府規(guī)制是對微觀行為的控制，技術(shù)的改進和應(yīng)用有助于提高決策質(zhì)量。政府規(guī)制框架的實現(xiàn)手段就是技術(shù)方法的構(gòu)建和規(guī)制能力的提升，目標(biāo)就是要控制社會系統(tǒng)中個人、企業(yè)、組織帶來的不良影響。實現(xiàn)這個目的的手段很多，包括禁止、行為責(zé)任、優(yōu)先授權(quán)、許可和通告等。我國食品安全規(guī)制建設(shè)可以綜合應(yīng)用過程化管理、標(biāo)準(zhǔn)制度、標(biāo)識制度等多種手段，通過手段間的互補實現(xiàn)政策目標(biāo)，提高規(guī)制效率和質(zhì)量。

第四，規(guī)制新框架應(yīng)建立在高效、專業(yè)的治理之上，必須進行有針對性的組織再造和公務(wù)員能力建設(shè)。政府規(guī)制作用的發(fā)揮還需要從組織層面進行有針對性的設(shè)計，才能更好地監(jiān)管企業(yè)和個人的行為及效果。實施降低監(jiān)控成本和最大化組織能力的計劃，一方面要根據(jù)情況變化設(shè)計規(guī)制組織結(jié)構(gòu)，另一方面由于政府組織層面的回應(yīng)效果取決于公務(wù)員的能力，因此履行規(guī)制職能的公務(wù)員要有很強的專業(yè)性。

最后，要保持規(guī)制政策的循環(huán)管理。規(guī)制政策通常都具有持續(xù)的政策周期，國際上針對規(guī)制政策的周期普遍開展了規(guī)制評估和風(fēng)險管理，實現(xiàn)循環(huán)管理。而我國的規(guī)制要從注重實施的傳統(tǒng)中走出來，建立循環(huán)管理體系，通過發(fā)布規(guī)制績效報告，對規(guī)制實行過程管理和循環(huán)管理。

四、重視治理環(huán)境下的社會規(guī)制創(chuàng)新發(fā)展合作機制

進入21世紀(jì)，政府社會管理職能在不斷加強。隨著規(guī)制對象不再僅針對企業(yè)特別是生產(chǎn)性企業(yè)，而是開始拓展到公民社會，甚至覆蓋到社會組織和相關(guān)國際組織，發(fā)達國家正進一步將治理理念與規(guī)制改革相結(jié)合，建設(shè)“后規(guī)制政府”。重視治理環(huán)境下的規(guī)制管理，創(chuàng)新與社會組織合作的機制，才能增強全社會的責(zé)任意識。在我國，創(chuàng)新社會管理的一個重要目標(biāo)就是培育和發(fā)展社會自治和自我管理能力。為此，逐步形成政府與其他社會管理主體共同參與社會治理的體制機制，提高社會自治與自我服務(wù)能力，努力降低社會管理的行政成本和總成本，已成為社會管理體制改革發(fā)展的基本趨勢。

首先，政府與社會組織、公民構(gòu)建一種更為有效和良性的互動關(guān)系。我國社會管理體制改革和創(chuàng)新面臨的突出問題是，社會自我發(fā)展空間仍然較小，相對于強大的國家和市場而言，社會還處于弱勢地位，自治和自我管理能力不足，難以有效承接經(jīng)濟組織在改革中剝離出來的以及國家相對退出后留下的社會管理職能。因此，要大力發(fā)展和培育我國社會自治和自我管理的能力。對社會管理來說有以下幾點要求：一是控制濫用或不當(dāng)使用公共權(quán)力；二是保證合理使用公共資源并遵守法律和公共服務(wù)的價值；三是鼓勵和支持學(xué)習(xí)以便促進政府治理和公共管理的持續(xù)進步。政府社會管理必須突破原有思維模式，從過去單一的政府管理轉(zhuǎn)向以政府主導(dǎo)、社會和企業(yè)共同參與的社會治理，不斷進行管理創(chuàng)新。

其次，在社會規(guī)制中建立國家與公民、政府與社會的新型和諧關(guān)系，才能從根本上防范和化解社會風(fēng)險。社會規(guī)制的關(guān)鍵在于政府的管理能力和效果，要求政府進行有效率的、專業(yè)化的治理。新時期政府更好履行管理職能面臨諸多挑戰(zhàn)，公眾對公共行政需求不斷強化與政府能力有限之間的矛盾日益突出，要求政府注重與其他社會主體的協(xié)同合作。一方面食品安全、公共衛(wèi)生、環(huán)境污染等社會規(guī)制問題至關(guān)重要，另一方面存在“市場失靈”問題，要求政府通過具體規(guī)制措施來解決這些問題。這一規(guī)制過程中，政府應(yīng)不斷與利益相關(guān)企業(yè)、消費者以及其他機構(gòu)進行溝通協(xié)作。在這種參與式管理中，責(zé)任分配機制、透明性、發(fā)展導(dǎo)向的領(lǐng)導(dǎo)模式不可或缺。要進一步轉(zhuǎn)變、規(guī)范和完善政府對社會組織的管理，從公益服務(wù)的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC者，從直接擁有和管理轉(zhuǎn)變?yōu)橹贫ㄒ?guī)則和監(jiān)督評估。政府、公民社會、私人部門以及非政府組織都將成為公共事務(wù)管理的戰(zhàn)略參與者。

最后，重視黨政、群團組織之間跨部門的多層次規(guī)制合作。我國許多領(lǐng)域的規(guī)制政策都是由多部門協(xié)同完成的，但規(guī)制政策各管一塊、重疊交叉的問題較多，可通過部門間協(xié)作機制的建立、實施和評估，強調(diào)跨部門的多層次合作，構(gòu)建有效的溝通、交流機制，實現(xiàn)規(guī)制政策的靈活性和一致性。不管是中央與地方分權(quán)規(guī)制，還是部門之間分層規(guī)制，都體現(xiàn)了規(guī)制本身對組織機構(gòu)和政策靈活性的要求，需要克服信息不對稱，在規(guī)制中提升協(xié)調(diào)性，破除部門、地區(qū)之間依靠制定政策法規(guī)維護部門利益的行為。