省直管縣是改革政府層級(jí)體制的突破口
——安徽省推進(jìn)省直管縣體制改革試點(diǎn)的實(shí)踐與探索

● 張家麟

省直管縣是改革政府層級(jí)體制的突破口
——安徽省推進(jìn)省直管縣體制改革試點(diǎn)的實(shí)踐與探索

● 張家麟

安徽省繼實(shí)行財(cái)政省直管縣和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革之后，被確定為省直管縣行政管理體制改革試點(diǎn)省。在中央編辦的有力指導(dǎo)和省委、省政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，安徽省在全國(guó)率先出臺(tái)了試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)。目前，試點(diǎn)工作進(jìn)入全面實(shí)施階段，正在有序推進(jìn)。

一、改革的選擇

2003年，安徽實(shí)行省直管縣財(cái)政體制，兩年后又選擇30個(gè)縣（市）進(jìn)行擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革試點(diǎn)，三年后擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣推廣至全省61個(gè)縣（市）。9年來(lái)，安徽財(cái)政體制改革成效明顯、縣域財(cái)政取得長(zhǎng)足發(fā)展，對(duì)全省財(cái)政增收的貢獻(xiàn)率逐年提高。2005年至2010年，全省61個(gè)縣（市）地方財(cái)政總收入由49.7億元增加到534.6億元，增長(zhǎng)9.75倍，占全省財(cái)政的比重由14.8%提高到36.6 %。隨著民生工程的實(shí)施，財(cái)政一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接到縣，確保了公共財(cái)政的保障能力，提高了縣級(jí)財(cái)政分配使用效率，從根本上解決了市一級(jí)資金“上截省、下拿縣”等突出問(wèn)題。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣試點(diǎn)的成效也十分明顯。擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣政策的實(shí)施，賦予縣一級(jí)的市級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，縣直接“對(duì)接”省各部門(mén)，減少管理層次，提高辦事效率。財(cái)政省直管和擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣兩大改革，使全省61個(gè)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展明顯提速。2005年至2010年，全省縣域經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)138.5 %，達(dá)到5879.1億元，占全省經(jīng)濟(jì)總量的比重由40.6%提高到47.6 %，成為安徽區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的半壁江山。

無(wú)論是推進(jìn)省直管縣財(cái)政體制改革，還是擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的改革試點(diǎn)，對(duì)于激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)活力、減少管理層級(jí)，提高行政效率都取得了一定成效。但在推進(jìn)改革的過(guò)程中，也產(chǎn)生了一系列新情況和新問(wèn)題，涉及更深層次改革。如省、市、縣政府功能定位及職責(zé)界定、一級(jí)政府財(cái)政與事權(quán)的匹配、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)協(xié)調(diào)、理順條塊關(guān)系與健全政府功能；干部人事制度改革與法律程序?qū)?；司法管理體制改革與銜接；突發(fā)公共事件、社會(huì)維穩(wěn)與處置機(jī)制；中央條條部門(mén)管理事權(quán)與省直管縣體制改革匹配等。我國(guó)政府層級(jí)結(jié)構(gòu)、法律地位、功能以及面臨的問(wèn)題，決定了當(dāng)前改革政府層級(jí)體制的突破口在于省直管縣。從安徽的實(shí)際看，從財(cái)政省直管縣、擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣向全面省直管縣行政體制過(guò)渡，已勢(shì)在必行。

二、改革的重點(diǎn)

推進(jìn)省直管縣體制改革的目的是激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力、統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的縣級(jí)行政管理體制。作為一項(xiàng)對(duì)利益和權(quán)力重新分配的改革措施，安徽省在推進(jìn)這項(xiàng)重大體制改革中重點(diǎn)圍繞三大方面推進(jìn)試點(diǎn)。

1. 明確改革的指導(dǎo)思想和目標(biāo)。

安徽省圍繞試點(diǎn)工作的總體思路、改革目標(biāo)、基本原則等，提出了明確清晰的要求。一是在指導(dǎo)思想上，明確以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊圍繞深化行政管理體制改革的總體目標(biāo)，按照權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一、財(cái)力與事權(quán)相匹配的要求，科學(xué)劃分省和縣級(jí)政府職責(zé)，依法探索省直管縣的體制機(jī)制，著力轉(zhuǎn)變政府職能，減少行政層級(jí)，提高行政效率，降低行政成本；擴(kuò)大縣級(jí)政府社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，著力增強(qiáng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展活力，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。二是在基本原則上，明確省直管縣體制改革試點(diǎn)，必須堅(jiān)持在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)規(guī)范有序進(jìn)行，堅(jiān)決破除一切影響科學(xué)發(fā)展的體制弊端；必須堅(jiān)持因地制宜、分類指導(dǎo)，根據(jù)不同類型縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在試點(diǎn)步驟和時(shí)間進(jìn)度上不搞“一刀切”；必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)，做到長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性目標(biāo)相結(jié)合，正確處理好改革發(fā)展穩(wěn)定的關(guān)系，在試點(diǎn)中探索、在實(shí)踐中總結(jié)、在推進(jìn)中完善。三是在總體目標(biāo)上，明確通過(guò)試點(diǎn)縣先行先試的改革實(shí)踐，進(jìn)一步激發(fā)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，積極探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的科學(xué)發(fā)展模式，率先建立權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的縣級(jí)行政管理體制，爭(zhēng)創(chuàng)科學(xué)發(fā)展的示范縣、體制改革的試驗(yàn)縣、自主創(chuàng)新的領(lǐng)先縣、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的先行縣，努力為全省深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府探索經(jīng)驗(yàn)和提供示范。

2. 明確改革重點(diǎn)任務(wù)。

安徽省圍繞六大重點(diǎn)任務(wù)推進(jìn)改革試點(diǎn)。

一是調(diào)整管理體制。試點(diǎn)縣黨委、政府直接向省委、省政府負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。試點(diǎn)縣黨委、政府的各工作部門(mén)依照法律、法規(guī)和黨章的規(guī)定，受省委、省政府主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。 試點(diǎn)縣的行政區(qū)劃、機(jī)構(gòu)規(guī)格及司法管理體制維持不變。

二是加快政府職能轉(zhuǎn)變。以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模Y(jié)合實(shí)際，突出管理和服務(wù)，推進(jìn)省直管縣體制改革試點(diǎn)。加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)切實(shí)管好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會(huì)組織在社會(huì)公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。按照精簡(jiǎn)統(tǒng)一效能的原則和決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，緊緊圍繞職能轉(zhuǎn)變和理順職責(zé)關(guān)系，進(jìn)一步優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合機(jī)構(gòu)編制資源，積極探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門(mén)體制，完善行政運(yùn)行機(jī)制。加強(qiáng)依法行政和制度建設(shè)，堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，健全監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化責(zé)任追究，切實(shí)做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法要追究。完善科學(xué)民主決策制度，不斷提高政府決策水平。積極推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，完善政務(wù)公開(kāi)制度，加快電子政務(wù)建設(shè)，健全對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制度，不斷優(yōu)化縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制環(huán)境和政務(wù)環(huán)境。

三是科學(xué)界定政府職責(zé)重點(diǎn)。省按照對(duì)設(shè)區(qū)的市的管理方式，加強(qiáng)對(duì)試點(diǎn)縣政府的管理和監(jiān)督，強(qiáng)化宏觀指導(dǎo)和綜合調(diào)控職責(zé)，集中力量履行規(guī)劃發(fā)展、政策指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管的職責(zé)。負(fù)責(zé)制定和實(shí)施全省發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展規(guī)劃和配套政策措施，統(tǒng)籌全省城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；負(fù)責(zé)重大產(chǎn)業(yè)布局安排、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及重點(diǎn)區(qū)域和重要資源的開(kāi)發(fā)、保護(hù)與管理；管理和協(xié)調(diào)重要社會(huì)事務(wù)，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)教育、文化、衛(wèi)生、就業(yè)和社會(huì)保障等公共服務(wù)并提供必要的財(cái)政保障；指導(dǎo)和監(jiān)督檢查試點(diǎn)縣政府依法行政，維護(hù)法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場(chǎng)統(tǒng)一；加強(qiáng)區(qū)域性協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌組織跨縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)。試點(diǎn)縣注重加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)。重點(diǎn)發(fā)展縣域特色經(jīng)濟(jì)、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)，推進(jìn)和保障農(nóng)村改革發(fā)展；做好面向農(nóng)村基層和群眾的服務(wù)與管理，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，保障和改善民生；強(qiáng)化執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)管，增強(qiáng)處理突發(fā)公共事件和社會(huì)治安綜合治理能力，維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)安定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

四是擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。賦予試點(diǎn)縣行使與設(shè)區(qū)的市相同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等方面的管理權(quán)限。除國(guó)家法律、法規(guī)有明確規(guī)定的以外，原由設(shè)區(qū)的市審批或管理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)，均由試點(diǎn)縣自行審批、管理；須經(jīng)設(shè)區(qū)的市審核、報(bào)省審批的，均由試點(diǎn)縣直接報(bào)省審批。對(duì)國(guó)務(wù)院及國(guó)家有關(guān)部門(mén)規(guī)定須經(jīng)設(shè)區(qū)的市審核、審批的事項(xiàng)，采取委托或授權(quán)等方式予以下放。試點(diǎn)縣取得相應(yīng)的管理權(quán)限后，同時(shí)承擔(dān)與管理權(quán)限相應(yīng)的責(zé)任。試點(diǎn)縣要更加注重發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，避免低水平重復(fù)建設(shè)，自覺(jué)保護(hù)資源環(huán)境；更加注重通過(guò)體制機(jī)制創(chuàng)新，激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的活力和動(dòng)力，不斷創(chuàng)造新經(jīng)驗(yàn)、探索新路徑；更加注重改善民生、保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，切實(shí)抓好安全生產(chǎn)、社會(huì)治安、計(jì)劃生育等重點(diǎn)工作，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

五是理順條塊關(guān)系，健全政府功能。調(diào)整和完善省以下垂直管理部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)體制，進(jìn)一步理順和明確權(quán)責(zé)關(guān)系。健全試點(diǎn)縣政府功能，有效增強(qiáng)試點(diǎn)縣政府統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。省工商、地稅、質(zhì)監(jiān)等部門(mén)設(shè)在試點(diǎn)縣的管理機(jī)構(gòu)，由省以下垂直管理調(diào)整為由試點(diǎn)縣黨委、政府管理，業(yè)務(wù)上接受省級(jí)主管部門(mén)的指導(dǎo)。試點(diǎn)縣國(guó)土資源部門(mén)的干部改由縣委管理。

六是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)。加強(qiáng)政治生態(tài)建設(shè)，選好配強(qiáng)縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，進(jìn)一步優(yōu)化領(lǐng)導(dǎo)班子結(jié)構(gòu)，充分發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)班子在推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的關(guān)鍵作用。調(diào)整干部人事管理體制，試點(diǎn)縣的黨政主要負(fù)責(zé)人由省委直接管理，其他副縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部由省委委托省委組織部管理。加大省與縣之間干部交流力度，堅(jiān)持正確用人導(dǎo)向，真正使想干事的人有機(jī)會(huì)、會(huì)干事的人有舞臺(tái)、干成事的人有地位。以提高依法行政能力、公共服務(wù)能力和開(kāi)拓創(chuàng)新能力為重點(diǎn)，大力推進(jìn)公務(wù)員隊(duì)伍能力建設(shè)，全面提高公務(wù)員隊(duì)伍整體素質(zhì)。著力加強(qiáng)機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)，提升精氣神，調(diào)動(dòng)積極性，進(jìn)一步形成奮發(fā)有為、昂揚(yáng)向上的良好氛圍。

三、改革的組織保障

安徽省在試點(diǎn)工作中十分注重組織保障工作，對(duì)整個(gè)試點(diǎn)工作起到統(tǒng)籌引領(lǐng)、政策指導(dǎo)、工作銜接、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有序推進(jìn)的作用。

一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。省委、省政府及時(shí)成立試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由省長(zhǎng)和分管省領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)部門(mén)主要負(fù)責(zé)同志組成，辦公室設(shè)在省編辦，具體負(fù)責(zé)試點(diǎn)日常工作。試點(diǎn)縣及所在市也相應(yīng)成立了組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。同時(shí)，積極建立試點(diǎn)工作責(zé)任機(jī)制、綜合協(xié)調(diào)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，通過(guò)抓“兩頭”（省直部門(mén)、試點(diǎn)縣）促“中間”（試點(diǎn)縣所在市），形成改革合力。

二是制定指導(dǎo)意見(jiàn)。一方面深入調(diào)查研究，多次赴試點(diǎn)縣及其所在市聽(tīng)取當(dāng)?shù)攸h委、政府主要負(fù)責(zé)同志的建議；全面了解省直各部門(mén)態(tài)度和可能給予的支持政策；開(kāi)展省以下垂管部門(mén)體制調(diào)整專題調(diào)研，研究提出對(duì)策建議。另一方面廣泛征求上上下下、方方面面的意見(jiàn)，擬定指導(dǎo)意見(jiàn)，并赴京就指導(dǎo)意見(jiàn)中涉及有關(guān)重大問(wèn)題專題向中央編辦匯報(bào)。經(jīng)過(guò)反復(fù)論證、數(shù)易其稿，并報(bào)經(jīng)省編委會(huì)、省委常委會(huì)審議通過(guò)，指導(dǎo)意見(jiàn)以省委、省政府文件正式印發(fā)實(shí)施。

三是制定相關(guān)配套政策。指導(dǎo)意見(jiàn)出臺(tái)后，集中力量擬訂相關(guān)配套政策。研究出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)省直管縣體制試點(diǎn)工作的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），進(jìn)一步明確并細(xì)化有利于試點(diǎn)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展和體制機(jī)制創(chuàng)新的5個(gè)方面、34條具體改革任務(wù)措施。為理順條塊關(guān)系，健全試點(diǎn)縣政府功能，專門(mén)出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整試點(diǎn)縣地稅工商質(zhì)監(jiān)部門(mén)管理體制的實(shí)施方案》，組織指導(dǎo)省直單位認(rèn)真梳理本單位事權(quán)，審核確認(rèn)省直100多個(gè)單位事權(quán)目錄，并編制了行政職權(quán)運(yùn)行程序和流程圖。

四是及時(shí)開(kāi)展對(duì)接工作。根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》的要求，明確試點(diǎn)縣、試點(diǎn)縣所在市及省直有關(guān)單位在對(duì)接工作中的具體任務(wù)、時(shí)限要求和工作責(zé)任。省直100多家單位制定出臺(tái)對(duì)接工作方案并確定了聯(lián)絡(luò)員，確保省、市、縣三級(jí)政府各項(xiàng)工作的對(duì)接，建立健全與新體制相適應(yīng)的工作程序和運(yùn)行機(jī)制。

五是全面指導(dǎo)改革試點(diǎn)。省編辦注重對(duì)試點(diǎn)縣工作指導(dǎo)，指導(dǎo)試點(diǎn)縣正確把握、依法探索省直管縣體制的科學(xué)內(nèi)涵、精神實(shí)質(zhì)和具體要求，主動(dòng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，幫助解決試點(diǎn)中的重大事項(xiàng)，有條不紊地推進(jìn)改革試點(diǎn)，確保試點(diǎn)工作任務(wù)落到實(shí)處。

（作者系安徽省編辦副主任）