110社會應(yīng)急聯(lián)動工作現(xiàn)狀及對策研究
——以紹興市為例

□沈雄標

（紹興市公安局，浙江 紹興 312000）

○公安理論與實務(wù)

110社會應(yīng)急聯(lián)動工作現(xiàn)狀及對策研究
——以紹興市為例

□沈雄標

（紹興市公安局，浙江 紹興 312000）

隨著現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進、城市化進程的不斷加速，各類公共安全事件日益多發(fā)，群眾安全需求日益多元，如何更加有效地運用110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制，更好地服務(wù)群眾和社會、保障安全和穩(wěn)定，是當前各級政府創(chuàng)新社會管理視野中的一項亟待解決的重大課題。目前110社會應(yīng)急聯(lián)動工作存在承諾難以兌現(xiàn)，服務(wù)無法到位；指揮缺乏權(quán)威，合力不能形成；管理出現(xiàn)缺位，效能發(fā)揮受限等問題。對此，110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制應(yīng)積極順應(yīng)時代發(fā)展的趨勢，從促進社會公共事業(yè)發(fā)展，保障社會穩(wěn)定和人民群眾安居樂業(yè)的角度出發(fā)，實現(xiàn)自身全方位的轉(zhuǎn)型升級，建成一個“政府領(lǐng)導(dǎo)，整體聯(lián)動，高效運作，服務(wù)社會”的社會聯(lián)動工作機制。

110；社會應(yīng)急聯(lián)動；創(chuàng)新社會管理；紹興市

主持人：王玉葉

110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制，是建立在110報警服務(wù)系統(tǒng)基礎(chǔ)上，整合各種社會應(yīng)急服務(wù)資源，為市民提供綜合性緊急救援服務(wù)，為社會公共安全提供強有力保障的工作機制。它是一項由政府主導(dǎo)的社會系統(tǒng)工程和公益事業(yè)，既是實施應(yīng)急管理、預(yù)防和處置突發(fā)公共事件的重要平臺，也是回應(yīng)群眾新期待、新要求，改善民生、保障民安的重要舉措，更是體現(xiàn)政府轉(zhuǎn)變自身職能、加強社會管理和公共服務(wù)的善治之策，事關(guān)千家萬戶安寧，事關(guān)黨和政府形象，事關(guān)和諧穩(wěn)定大局。特別是隨著現(xiàn)代化建設(shè)的不斷推進、城市化進程的不斷加速，各類公共安全事件日益多發(fā)，群眾安全需求日益多元，如何更加有效地運用現(xiàn)有的110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制，更好地服務(wù)群眾和社會、保障安全和穩(wěn)定，是當前各級政府創(chuàng)新社會管理視野中的一項亟待解決的重大課題。

一、紹興市110社會應(yīng)急聯(lián)動工作現(xiàn)狀分析

紹興市110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制始建于1998年。當年4月，根據(jù)浙江省人民政府《關(guān)于實施社會服務(wù)聯(lián)合行動工作的通知》（浙政發(fā)〔1998〕30號）精神，紹興市區(qū)初步建立了由市政府牽頭，以公安110報警服務(wù)系統(tǒng)為龍頭，政府相關(guān)部門參與的110社會服務(wù)聯(lián)動機制。聯(lián)動工作開展以來，在紹興市委、市政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，通過各成員單位的相互配合、共同協(xié)作，110社會服務(wù)聯(lián)動機制效果顯著。在2011年7月由浙江省公安廳委托省移動公司所作的民意抽樣調(diào)查中，紹興市群眾對110接處警工作滿意度居全省第一。一是品牌深入人心。經(jīng)過10多年的精心經(jīng)營和維護，“有困難撥110”成為群眾遇到困難、需要求助時的第一選擇，“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應(yīng)”的承諾也婦孺皆知、家喻戶曉?？梢哉f，110已成為社會廣泛認可、群眾口口相傳的一塊政府品牌。據(jù)統(tǒng)計，紹興市公安局110報警服務(wù)臺的年接警數(shù)已從1998年的4萬余起增至2010年的32萬余起，增長了8倍多。二是作用無可替代。110作為百姓安全的守護神，已是百姓生活中不可或缺的一部分。特別是當前社會矛盾和安全事故多發(fā)，24小時運作的110成為群眾向政府緊急求助的主要便捷渠道。一定程度上講，110已變成政府的“守夜人”和“百管部”。2010年，紹興市公安局110共處理各類警情18.4萬余起，出動警力7.6萬余人次，提供現(xiàn)場救助4.6萬余次。三是基礎(chǔ)更加扎實。110依托公安大情報體系，建立了較為完備的信息網(wǎng)絡(luò)，能全方位、多層次、寬領(lǐng)域地收集各類情報信息，有效掌控社會動態(tài)；建立了訓練有素、反應(yīng)快速的全天候?qū)I(yè)隊伍，市區(qū)兩級現(xiàn)有專職指揮員21名，接警人員46名，一線專職處警力量211名；建立了較為規(guī)范的運行機制，實行點對點指揮和派出所一級處警，確保了快速出警、有序處置；建立了較為先進的指揮中心，配備了“110、122、119三臺合一”報警系統(tǒng)、短信報警系統(tǒng)、GPS衛(wèi)星報警系統(tǒng)、實時圖像監(jiān)控系統(tǒng)、區(qū)域防范報警系統(tǒng)、350兆無線集群呼叫系統(tǒng)等先進的硬件裝備。

但是，由于原有的社會服務(wù)聯(lián)動機制較為松散，加上政府機構(gòu)的數(shù)次改革和部門職能的不斷調(diào)整，目前大部分單位聯(lián)不上、動不了、處不好，問題不少。

（一）承諾難以兌現(xiàn)，服務(wù)無法到位。110“四有四必”的承諾，原先只局限于公安職責范圍內(nèi)，但群眾對此承諾的要求卻逐步擴展到社會的方方面面。據(jù)統(tǒng)計，紹興市公安局110報警服務(wù)臺接到的群眾求助類電話中，60%以上為涉及工商、環(huán)保、城管等其他政府職能部門業(yè)務(wù)范圍和開鎖、維修水電氣故障、民事糾紛、家庭糾紛等明顯不屬于公安機關(guān)管轄的非警務(wù)求助，這在節(jié)假日和夜間更為集中和明顯。對此類求助，110民警由于職能所限，到達現(xiàn)場后難以進行有效處置，造成群眾不滿意。同時，由于群眾求助的數(shù)量和要求不斷提升，現(xiàn)有警力配備不足的問題也日益突出。目前，紹興市公安局110報警服務(wù)臺日均接警數(shù)近千起，處警民警常年處于忙于奔波、疲于應(yīng)付的狀態(tài)。

（二）指揮缺乏權(quán)威，合力不能形成。面對當前社會上發(fā)生的各種各樣的突發(fā)事件，需要有指令暢通、一呼就應(yīng)的指揮調(diào)度機制，針對不同類別的處置內(nèi)容，及時調(diào)度相應(yīng)的處置資源，以確保盡快、有效、穩(wěn)妥地加以處置，從而避免事態(tài)擴大、損害加劇。但在目前情況下，公安110指揮中心作為公安機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，由于職責權(quán)限的制約，在接到群眾報警時，其指揮的效力往往只能局限在公安內(nèi)部；對于大量的非警務(wù)求助，則很難指揮、協(xié)調(diào)其他部門進行處置。而且，部分聯(lián)動部門或未建立24小時值班制度，或未公布對外的熱線電話，或未能落實值班人員，常常導(dǎo)致無從聯(lián)系，更不用說指揮調(diào)度了。有些單位即使能夠聯(lián)動，或者反應(yīng)速度十分緩慢，或者處置情況不及時反饋，也影響了應(yīng)急聯(lián)動工作的整體運行效能。

（三）管理出現(xiàn)缺位，效能發(fā)揮受限。伴隨經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，不僅群眾求助的內(nèi)容不斷翻新，范圍不斷延伸，而且紹興市區(qū)的行政區(qū)劃和構(gòu)成、社會服務(wù)管理部門架構(gòu)和工作體系也發(fā)生了巨大變化，許多新情況并不包含在原有的社會服務(wù)聯(lián)動機制的制度設(shè)計范疇內(nèi)，出現(xiàn)“有求難以應(yīng)”現(xiàn)象。如紹興市級政府部門幾經(jīng)調(diào)整，既有新設(shè)的，又有撤并的，但原來的聯(lián)動職責歸屬并未作相應(yīng)的調(diào)整和明確，紹興高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、袍江經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、鏡湖新區(qū)、濱海新城等區(qū)域的管委會均未參與110社會應(yīng)急聯(lián)動，導(dǎo)致許多工作無法落實，群眾反映較多。

分析110社會服務(wù)聯(lián)動工作面臨窘境的成因，主要有以下幾點：一是定位的局限性。原先的社會服務(wù)聯(lián)動機制更多地定位為對公安110報警服務(wù)系統(tǒng)的補充。公安機關(guān)作為牽頭部門，只是“為相關(guān)部門實施救援工作提供便利和支持”，缺乏剛性的指揮權(quán)和追責力，造成原有聯(lián)動機制先天性就有職責定位不清、運行機制不暢、監(jiān)督制約不強等諸多問題。二是資源的單一性。由于原有聯(lián)動機制有名無實，在實際運作中，公安110指揮中心只能調(diào)度公安內(nèi)部警力資源，無法有效指揮和組織其他部門行業(yè)的資源，也就不能有效應(yīng)對群眾多元化的緊急救助需求。三是手段的有限性。公安機關(guān)處置群眾報警求助時，主要是依法運用法律手段。但實際運行過程中，面對群眾多種多樣的需求，僅靠法律手段顯然遠遠不夠，而且有些方面也不適宜用法律手段來解決，需要綜合運用行政手段、經(jīng)濟手段等多種方式。這點在社會緊急服務(wù)方面顯得尤為突出。

二、110社會應(yīng)急聯(lián)動工作的發(fā)展趨勢

在經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的大背景下，社會整體形態(tài)和群眾生產(chǎn)生活發(fā)生了全方位變化，與之相對應(yīng)的，110社會應(yīng)急聯(lián)動工作所承擔的職責任務(wù)也要有相應(yīng)的發(fā)展。一是社會有新要求。當前，我國已進入風險社會，各類突發(fā)性公共事件大量發(fā)生，要求政府能科學加以應(yīng)對、及時有效加以處置，這也是社會管理創(chuàng)新的一大任務(wù)。110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制作為政府進行應(yīng)急管理的一個重要平臺，必須主動適應(yīng)社會發(fā)展，加強自我改進和創(chuàng)新。二是群眾有新期盼。廣大群眾法治意識和公民意識不斷提升，要求政府提供更為廣泛、更為高效、更為公平的公共服務(wù)。110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制作為政府服務(wù)群眾的一個重要平臺，必須主動回應(yīng)群眾期盼，擴大服務(wù)范圍，改善服務(wù)方式，提升服務(wù)質(zhì)量，最大限度滿足群眾需求。三是政府要新形象。打造效能服務(wù)型政府，更好地保障和改善民生，是新形勢下黨和政府貫徹落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，也是政府推動自身職能轉(zhuǎn)變的一個方向。110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制作為政府展示新形象的一個重要平臺，必須主動遵循政府改革方向，更好地體現(xiàn)政府執(zhí)政為民的工作理念和務(wù)實作風。

總體而言，110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制應(yīng)積極順應(yīng)時代發(fā)展的趨勢，從促進社會公共事業(yè)發(fā)展，保障社會穩(wěn)定和人民群眾安居樂業(yè)的角度出發(fā)，實現(xiàn)自身全方位的轉(zhuǎn)型升級，建成一個“政府領(lǐng)導(dǎo)，整體聯(lián)動，高效運作，服務(wù)社會”的社會聯(lián)動工作機制。關(guān)鍵是要實現(xiàn)“四個提升”。

（一）平臺由部門向政府提升。目前，110指揮中心作為110社會應(yīng)急聯(lián)動工作的指揮中樞，僅是公安機關(guān)的一個內(nèi)設(shè)部門，相應(yīng)的，以此為依托的110社會應(yīng)急聯(lián)動工作也更多體現(xiàn)為公安機關(guān)的部門行為，限制了職能的發(fā)揮。為此，必須從政府層面上進一步做大做強110指揮中心，賦予其相應(yīng)的職級和職權(quán)，將其打造成一個指揮有力、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、快速高效的應(yīng)急指揮調(diào)度中心，真正實現(xiàn)由部門指揮平臺向政府應(yīng)急聯(lián)動指揮平臺轉(zhuǎn)換。

（二）功能由局部向綜合提升。原先的110社會服務(wù)聯(lián)動工作凸顯的是社會治安管理和以公安為主的一般性社會公益服務(wù)功能，這顯然與當前社會的實際需求不相符合，也與其所能發(fā)揮的功能不相匹配。為此，必須進一步拓展功能，在繼續(xù)服務(wù)群眾緊急求助的同時，擴大到對重大安全生產(chǎn)事故、群體性事件、治安事件、公共衛(wèi)生事件、自然災(zāi)害事故等各類公共突發(fā)性事故（件）的應(yīng)急救援處置（實際工作中已在部分履行上述功能），真正實現(xiàn)由較單一的治安管理、社會服務(wù)功能向綜合性的應(yīng)急管理和服務(wù)救援功能轉(zhuǎn)變。

（三）資源由單一向多元提升。110社會應(yīng)急聯(lián)動工作涉及方方面面，不是僅靠哪個部門一家的力量就能做好的。建立110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制，就是為了盡可能多地整合和利用各類社會資源，改變公安機關(guān)一家苦撐的局面，更好地為社會和群眾服務(wù)。為此，必須全面整合具有應(yīng)急處置和緊急救援職能的部門及行業(yè)，使之在統(tǒng)一的體系下協(xié)調(diào)、有序地履行職責，確保最大限度地滿足社會和群眾的需求，真正實現(xiàn)由單一性的公安資源運用向多元化的社會資源運用轉(zhuǎn)變。

（四）手段由傳統(tǒng)向現(xiàn)代提升。110社會應(yīng)急聯(lián)動工作面對的是社會和群眾的緊急求助，需要有快捷的反應(yīng)速度，避免事態(tài)擴大、損失加劇、危害加重。為此，必須充分運用現(xiàn)代通信、信息技術(shù)手段，構(gòu)筑一個全方位、立體式、現(xiàn)代化的調(diào)度系統(tǒng)和網(wǎng)絡(luò)，做到扁平化指揮、可視化監(jiān)控，確保能快速調(diào)度處置力量，精確鎖定求助方位，全程掌控處置現(xiàn)場，真正實現(xiàn)由傳統(tǒng)手段向現(xiàn)代手段轉(zhuǎn)變。

三、完善110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制的對策措施

110社會應(yīng)急聯(lián)動工作機制應(yīng)立足于 “破解難題、促進發(fā)展，提質(zhì)提效、服務(wù)社會”的方向，從現(xiàn)實出發(fā)，突出應(yīng)急與服務(wù)并重，充分整合現(xiàn)有社會資源，充分發(fā)揮部門聯(lián)動優(yōu)勢，充分提升服務(wù)社會效能，從建好“五大機制”入手，真正做到“有呼必有應(yīng)，人急我也急，整體能聯(lián)動，動后出成效”。

（一）建立健全組織領(lǐng)導(dǎo)機制。在紹興市政府層面成立由分管副市長牽頭，政府各相關(guān)部門和社會服務(wù)單位參加的110社會應(yīng)急聯(lián)動工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一指揮、協(xié)調(diào)社會應(yīng)急聯(lián)動工作。同時，將公安110指揮中心作為日常管理指揮的平臺，行使指揮調(diào)度、通報協(xié)調(diào)、裝備調(diào)用、檢查監(jiān)督等相應(yīng)職權(quán)。應(yīng)急聯(lián)動指揮中心可分設(shè)指揮調(diào)度組和考核監(jiān)督組。指揮調(diào)度組主要負責受理涉及應(yīng)急聯(lián)動的各類報警求助、實時警情調(diào)度、處置過程監(jiān)控和處置結(jié)果的反饋；考核監(jiān)督組主要負責組織協(xié)調(diào)、綜合分析、情況通報、例會召集、監(jiān)督考核等工作。

（二）建立健全日常管理機制。制定110社會應(yīng)急聯(lián)動工作實施方案，規(guī)范報警受理范圍、聯(lián)動部門職責、處置原則和程序等內(nèi)容。推行“統(tǒng)一制度、統(tǒng)一標識、統(tǒng)一著裝、統(tǒng)一考核”的“四統(tǒng)一”管理模式，為各單位的應(yīng)急聯(lián)動處置車輛噴涂統(tǒng)一的外觀標識，為處置人員配置統(tǒng)一的應(yīng)急聯(lián)動制式反光背心，以提升各聯(lián)動單位的認可度、向心力和榮譽感，進一步樹立110社會應(yīng)急聯(lián)動的品牌和形象。建立聯(lián)動工作定期情況通報、報警回訪、工作例會等工作制度，加強與群眾之間、聯(lián)動部門之間的溝通交流，及時掌握聯(lián)動工作中出現(xiàn)的問題和不足，協(xié)調(diào)解決碰到的各類困難，使聯(lián)動工作邊運行邊完善。

（三）建立健全分級聯(lián)動機制。按照承擔的職責任務(wù)和服務(wù)民生的緊密程度，將聯(lián)動單位分為兩個等級，實施二級聯(lián)動架構(gòu)。其中，一級聯(lián)動部門主要承擔經(jīng)常性的應(yīng)急處置、緊急救助和社會服務(wù)等工作，必須嚴格落實24小時專人值守，并做到“四定”（定值班場所、定應(yīng)急處置隊伍、定應(yīng)急處置交通工具、定職責任務(wù)）；二級聯(lián)動部門主要承擔非經(jīng)常性的應(yīng)急處置、緊急救助和社會服務(wù)等工作，必須明確責任領(lǐng)導(dǎo)和聯(lián)系人，保證24小時通訊聯(lián)系暢通，確保發(fā)生緊急聯(lián)動事項時能聯(lián)得上、動得了。

（四）建立健全裝備保障機制。按照“立足實戰(zhàn)、急用先上、著眼長遠、逐步建設(shè)”的原則，在合理沿用公安原有設(shè)施的基礎(chǔ)上，進行全面擴展和升級，形成一張信息化、實時化、共享化的應(yīng)急調(diào)度指揮網(wǎng)絡(luò)。突出公安指揮中心這個聯(lián)動中樞建設(shè)，增設(shè)110社會應(yīng)急聯(lián)動專門調(diào)度臺和公共突發(fā)事件應(yīng)急處置領(lǐng)導(dǎo)決策指揮室，裝載動態(tài)視頻、3G無線圖像傳輸、GPS定位等設(shè)施，使之成為集接警派警、處警跟蹤、動態(tài)監(jiān)控、集群尋呼、處置監(jiān)督、決策指揮等多項功能于一體的綜合性實戰(zhàn)平臺。搭建 應(yīng)急聯(lián)動指揮中心與各聯(lián)動單位的網(wǎng)絡(luò)派單平臺和“短信群發(fā)系統(tǒng)”，實現(xiàn)“點對點”高效指揮和信息互通共享。加強各部門應(yīng)急聯(lián)動專用裝備建設(shè)，一級聯(lián)動單位應(yīng)設(shè)立24小時值班室，安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，配備專用應(yīng)急聯(lián)動警情接收電腦、聯(lián)系固話、處置車輛，處置車輛統(tǒng)一安裝3G無線視頻系統(tǒng)、GPS定位系統(tǒng)和無線對講系統(tǒng)；二級聯(lián)動單位應(yīng)在固定場所配備專用應(yīng)急聯(lián)動警情接收電腦和聯(lián)系固話。

（五）建立健全監(jiān)督考評機制。出臺110社會應(yīng)急聯(lián)動工作考核細則，按照各單位承擔的聯(lián)動工作職責，采取日常抽查、每季通報、年度考核的形式進行檢查考核，并明確將社會應(yīng)急聯(lián)動服務(wù)工作納入市政府對各部門的年終崗位目標考核范圍。及時落實工作獎懲，定期對聯(lián)動工作優(yōu)秀單位和個人進行表彰獎勵，以充分調(diào)動各聯(lián)動單位和工作人員的積極性；加強對各部門日常應(yīng)急聯(lián)動工作落實情況的檢查，及時發(fā)現(xiàn)、督促糾正工作中暴露出來的各種問題，對造成嚴重后果的依法依紀追究責任，堅決杜絕有令不行、應(yīng)而不急、聯(lián)而不動等問題的發(fā)生。

此外，在110社會應(yīng)急聯(lián)動工作啟動運行階段，還需要著重抓好三項工作：一要提升隊伍素質(zhì)。重視110社會應(yīng)急聯(lián)動服務(wù)隊伍與應(yīng)急救援聯(lián)動隊伍的選配建設(shè)，把政治素質(zhì)好、業(yè)務(wù)能力強的工作人員安排到聯(lián)動工作崗位上來。同時，要加強對相關(guān)工作人員的法律法規(guī)、業(yè)務(wù)技能、文明用語、儀表形象等方面的培訓，定期組織應(yīng)急聯(lián)動實戰(zhàn)演練活動，力求建立一支責任心強、業(yè)務(wù)精通、作風正派、形象良好的應(yīng)急聯(lián)動服務(wù)隊伍，提高社會應(yīng)急聯(lián)動工作的服務(wù)質(zhì)量和效率，塑造良好形象。二要處理好部門間關(guān)系。目前，在處理綜合性事務(wù)方面，除了110應(yīng)急聯(lián)動平臺外，還有市長熱線“12345”和便民服務(wù)中心。應(yīng)清晰界定三者之間的職責，使三者分工明確，互為補充，做到既主動攬職，不推諉；又相互配合，不拆臺，共同服務(wù)社會和廣大群眾。此外，對于一些部門和行業(yè)自有的求助服務(wù)平臺，可根據(jù)實際需要與110應(yīng)急聯(lián)動平臺互通互聯(lián)，為群眾提供多渠道的應(yīng)急求助選擇。三要營造良好氛圍。通過廣播、電視、報刊和網(wǎng)絡(luò)，廣泛宣傳110社會應(yīng)急聯(lián)動工作的主要內(nèi)容、職責分工和報警求助范圍等，進一步增強工作的透明度，提高群眾的知曉度，一方面使廣大群眾更好地運用、支持和監(jiān)督110社會應(yīng)急聯(lián)動服務(wù)工作，另一方面也使各單位把110社會應(yīng)急聯(lián)動當作展示本單位工作的重要平臺，進而增強主動服務(wù)的作為意識。

D631

A

1674-3040（2012）01-0040-04

2011-12-15

沈雄標，浙江省紹興市公安局黨委副書記、副局長。

（責任編輯：王玉葉）