改革頂層設計應有頂級研究改革的智囊機構

□ 祝福恩

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》指出:“改革是加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力，必須以更大決心和勇氣全面推進各領域改革。更加重視改革頂層設計和總體規(guī)劃，明確改革優(yōu)先順序和重點任務，進一步調(diào)動各方面改革積極性，尊重群眾首創(chuàng)精神，大力推進經(jīng)濟體制改革，積極穩(wěn)妥推進政治體制改革，加快推進文化體制、社會體制改革，不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制，使上層建筑更加適應經(jīng)濟基礎發(fā)展變化，為科學發(fā)展提供有力保障”。[1](PP37—38)改革頂層設計已成為當今中國政治發(fā)展的新名詞，要實現(xiàn)改革頂層設計必須有專門研究改革的頂級智囊機構。

在后改革時代，在建設社會主義文化強國的背景下，為使改革成為完成“十二五”目標和任務的動力，保證建設社會主義文化強國的目標順利的實現(xiàn)。成立國家級的、民間性質(zhì)的進行改革頂層設計的頂級智囊機構勢在必行。

后改革時代改革攻堅任務艱巨，急需智囊研究機構進行系統(tǒng)研究提出頂層設計

溫家寶總理曾對“十二五”建議進行說明時指出:“中國過去三十多年的發(fā)展進步，靠的是改革開放，未來要實現(xiàn)中華民族偉大復興，仍然要靠改革開放。”[1](P23)在后改革時代，可以說容易改的都改完了，難改的都剩下，改革已不是小打小鬧的改革，而是改革的攻堅戰(zhàn)。所以“十二五”背景下的改革必須有改革頂層設計，有總體性的改革藍圖，明確改革基本方向和路徑，如此若沒有專門研究改革的智囊機構，仍靠摸著石頭過河的辦法根本不行，也走不通。上世紀90年代“經(jīng)濟體制改革委員會”撤銷，誤以為我國經(jīng)濟體制改革已完成，下一步僅是發(fā)展經(jīng)濟了，現(xiàn)實證明這種認識是膚淺的。

其實我國的改革任務根本沒有結束，難關并沒有突破。以改革成效明顯的經(jīng)濟體制改革為例，經(jīng)濟體制改革就是經(jīng)濟組織及運行機制的改革，包含著經(jīng)濟組織改革、價格改革和產(chǎn)權改革等。從目前的經(jīng)濟組織改革看，國有企業(yè)公司化的初始改革已完成(除鐵路系統(tǒng))，但其公司治理結構問題仍很多，市場化的程度還相當?shù)牡??？平涛男l(wèi)等領域的“公司化”改革遠沒有到位，教科文衛(wèi)產(chǎn)業(yè)還依附于行政，仍在不倫不類地運行。與此同時也影響了文化建設導致文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展不起來，十七屆六中全會提出建設文化強國任務，更看到這個問題的嚴重性。價格改革也是如此，消費品價格改革基本到位99%，但生產(chǎn)資料和生產(chǎn)要素的價格改革遠沒完成，諸多因素導致物價上漲。據(jù)國家統(tǒng)計局對2011年的統(tǒng)計，我國居民消費價格指數(shù)(CPI)同步上漲居高不下，并創(chuàng)下新高。難題是物價上漲的原因是什么?是輸入性通脹還是貨幣超量發(fā)行，人們認識尚不一致，病因找不準其病難治。金融市場價格改革，礦產(chǎn)資源價格、土地價格、人力資本市場價格等更沒有放開，問題更多更集中。產(chǎn)權改革問題更大，農(nóng)民的土地產(chǎn)權、國有資源的產(chǎn)權(國企產(chǎn)權)，甚至民企產(chǎn)權、人力資本等產(chǎn)權界定、交易和保護規(guī)則都不完善。特別是農(nóng)民的土地糾紛不斷，導致上訪不絕，嚴重影響社會穩(wěn)定。這些問題要靠改革來解決，如不解決必將嚴重制約經(jīng)濟社會發(fā)展，使“十二五”目標、任務和建設社會主義文化強國的目標無法實現(xiàn)。經(jīng)濟體制改革中這些問題源于改革缺少頂層設計。我國在國家層面沒有部門專門研究這些問題，仍是以干代研，進而出現(xiàn)了許多不該發(fā)生的問題。要知道，在后改革時代摸著石頭過河式的改革已根本走不通，必須建立專門研究改革開放的頂級智囊機構，為打勝改革攻堅戰(zhàn)做好頂層設計。

回過頭看走過的改革路程可以看到，在經(jīng)濟發(fā)展順利時人們?nèi)狈Ω母飫恿?，不想改?后危機時代經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了問題又想起改革，但由于改革缺乏專門而系統(tǒng)的研究，沒有頂層設計，又不會改革，不知改什么，找不到改革路徑。所以，為了完成“十二五”時期目標和任務并最終戰(zhàn)勝金融危機，為了建設社會主義文化強國切實轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會又好又快的發(fā)展，必須全方位推進經(jīng)濟體制、政治體制、文化體制等改革，需要建立專門研究改革的智囊機構。

完成“十二五”目標和十七屆六中全會提出的文化體制改革艱巨任務，亟待建立專門智囊機構并提出改革頂層建議

目前全社會上下、黨內(nèi)外對改革的呼聲甚高，為此，中央在“十二五”規(guī)劃中加重了改革內(nèi)容和份量。如，政府改革，分配體制改革，“三公消費”、“公車改革”、財政預算公開、官員財產(chǎn)公開申報等許多敏感問題都成為改革的內(nèi)容。十七屆六中全會專門論述文化體制改革。這些改革都不是零打碎敲的，都要有頂層設計?？偨Y過去改革的經(jīng)驗教訓，有些失誤都是缺乏頂層設計的結果。如前些年提出的教育產(chǎn)業(yè)化、住房分配貨幣化、醫(yī)改市場化等，這些提法和做法都源于改革缺乏頂層設計，因此產(chǎn)生了諸多負面影響并阻礙經(jīng)濟社會和文化的發(fā)展，今日又成為改革的客體。

再如人民群眾熱議的收入分配問題，更需要有頂層設計。“十二五”規(guī)劃綱要第三十二章已有“合理調(diào)整收入分配關系”的四節(jié)內(nèi)容。說明收入分配改革大的框架在國家意志的層面已經(jīng)明晰，但具體怎樣貫徹還沒有可行的總體方案。應盡快制定改革的總體方案，拿出頂層設計，然后讓各地區(qū)、各部門再相應分頭制定各自的配套政策，共同推動收入分配的改革。在現(xiàn)實中，各個階層、行業(yè)和利益主體都說自己收入不高，都說自己吃虧，沒有享受到改革和發(fā)展的成果，實際上當前沒有很好地享受到改革發(fā)展成果的群體主要有四類:一是農(nóng)民群體;二是城鄉(xiāng)困難居民家庭，特別是目前貧困線提高以后，這部分群體會有所增加;三是企業(yè)特別是私營企業(yè)、勞動密集型中小企業(yè)的職工，主要是一線生產(chǎn)工人;四是企業(yè)退休人員。在合理調(diào)整收入分配關系中，要盡力使以上4個群體收入增長相對更快一些。與此同時，對收入偏高、過高的行業(yè)和群體進行“控高”。在改革頂層設計中把這些群體界定下來，并出臺系統(tǒng)可行的細化改革方案，采取標本兼治的措施，否則收入分配改革無法取得成功。

我國的收入分配體制改革需要頂層設計，政治體制、文化體制改革同樣應有頂層設計。人們皆知政治體制、文化體制的改革難于經(jīng)濟體制及其他改革，沒有科學理性的政治體制、文化體制改革頂層設計方案，改革難以深化?，F(xiàn)在不論怎么說，人們普遍認為政治體制和文化體制改革滯后，并已成為影響其他改革的關鍵所在，已影響著社會主義文化強國建設。現(xiàn)在，我們聽到一種說法，認為只要民生難題得到解決，人們對民主問題、政治問題、文化問題訴求就會減弱。其實這種以民生代替民主和文化需求的想法是不對的、幼稚的，其本質(zhì)是對政治體制、文化體制改革重要性認識不夠，更主要的是某些利益群體不愿推進政治體制文化體制改革。在新的歷史條件下，人們的尊嚴并非衣、食、住、行，在人均GDP超過4000美元以上時，人們更重視政治上的權利，即是中央文件中所強調(diào)的“五權”:選舉權、知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。這“五權”怎樣實現(xiàn)，取決于政治體制的改革進程及成效。人們也更需要文化生活上的提升。所以中央在“十二五”時期特別強調(diào)積極推進政治體制和文化體制改革。眼下政治體制改革的突破口是什么?與經(jīng)濟體制及其他改革是什么關系?政治體制改革路徑要有漸進性，但怎么漸進?文化體制改革怎么改，文化事業(yè)與文化產(chǎn)業(yè)是怎樣的關系等等，都必須有專門的機構進行研究拿出頂層設計，不然政治體制和文化體制改革就會出問題，造成“不進”或“亂進”，付出不該付出的改革成本和代價，影響我們經(jīng)濟社會的健康發(fā)展，阻礙社會主義文化強國建設的進程。

前蘇聯(lián)改革失敗的教訓與悲劇之一，就是改革缺乏頂層設計，今天一個500天方案，明天一個休克療法，其結果都是負作用大于正作用，使人民群眾喪失了改革的熱情和積極性，結果使改革變成了改制，改革變成了改向?？梢赃@樣說，蘇共改革的失敗加速了蘇共的亡黨，蘇聯(lián)的亡國。實踐證明，改革頂層設計對改革的成敗影響巨大。我國應從速建立頂級研究改革的機構。

“十二五”時期做到堅持“主題”，實現(xiàn)“主線”，更需建立專門研究改革智囊機構并拿出改革頂層設計

十七屆六中全會明確了十二五時期以科學發(fā)展為主題，以轉變經(jīng)濟發(fā)展方式為主線。胡錦濤總書記在2010年2月3日在中央黨校的講話中指出，金融危機表面上看是對我國經(jīng)濟發(fā)展速度的沖擊，實質(zhì)是對我國經(jīng)濟發(fā)展方式的沖擊，并提出了轉變經(jīng)濟發(fā)展方式刻不容緩的命題。溫家寶總理在同年的政府工作報告中也指出:“轉變經(jīng)濟發(fā)展方式刻不容緩”。[1](P7)接著，黨的十七屆五中全會“建議”及十二五規(guī)劃，皆把轉變經(jīng)濟發(fā)展方式作為“十二五”時期的“主線”，凸顯了這個問題的極端重要性。2011年3月1日，習近平同志在中央黨校春季班開學講話中又尖銳指出，轉變經(jīng)濟發(fā)展方式寫進文件已十七年，至今仍落實不到位，成效不明顯。原因何在?就是這個關系經(jīng)濟社會發(fā)展的重要問題，缺乏“為什么轉”“怎么轉”“往哪轉”，特別是由誰轉的頂層設計，導致轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的“空轉”。國家發(fā)改委副主任彭森在全國經(jīng)濟體制改革工作會議上的講話也持此見。[2](P1)可見在“十二五”時期要真正堅持“主題”，實現(xiàn)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的“主線”，必須拿出改革的頂層設計?！笆晃濉睍r期，我國社會主義市場經(jīng)濟體制已取得了一定成績，由于我國政府改革不到位，經(jīng)濟發(fā)展方式?jīng)]有根本轉變，仍是政府主導型的發(fā)展模式，政府擁有過多的資源、要素配置權力。在提供公共服務體制改革上也不到位，政府職能“錯位”、“越位”、“缺位”的問題嚴重，進而導致對企業(yè)、對微觀經(jīng)濟干預過多，行政手段大于多于經(jīng)濟手段、法律手段，由此阻礙了經(jīng)濟發(fā)展方式的轉變。在應對危機的過程中，各地政府通過融資平臺籌資總額已超過信貸總額，巨額的政府負債已成為“十二五”時期影響科學發(fā)展主題實現(xiàn)的巨大隱患，更加凸顯了“十二五”時期政治體制改革的緊迫性、重要性和關鍵性。所以，十二五“建議”明確提出“堅持把改革開放作為加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式的強大動力?！边@個改革不是單一的改革，而是系統(tǒng)的改革，是全方位的改革。由我國的國情所決定，政治體制改革不到位，政府職能不轉變，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式轉變主線就是空話。

歷史與現(xiàn)實證明，在“十二五”時期堅持科學發(fā)展的“主題”，實現(xiàn)轉變經(jīng)濟發(fā)展方式“主線”，實現(xiàn)文化的大發(fā)展大繁榮，唯有深化改革，特別是要深化政治體制改革、文化體制改革。但由于政治體制改革文化體制改革涉及面廣、難度大、關聯(lián)性強，必須建立專門研究改革的智囊機構，經(jīng)過詳實研究提出切實可行的政治體制改革和文化體制改革的頂層設計，才能取得政治體制和文化體制改革的成功，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的又好又快發(fā)展，推進社會主義文化強國建設。

社會建設和文化建設的艱巨任務及落后現(xiàn)狀，急需建立研究智囊機構并提出相關改革頂層設計

在后改革時代，我國經(jīng)濟社會發(fā)展最大的難題是社會結構嚴重落后于經(jīng)濟結構，經(jīng)濟發(fā)展與文化發(fā)展不協(xié)調(diào)。由此凸顯了“十二五”時期社會建設和社會管理的極端重要性和緊迫性。據(jù)中國社會科學院社會學研究所發(fā)布的2010年《社會藍皮書》指出，我國社會結構落后于經(jīng)濟結構大約15年，正常的應是3—5年之間，新加坡、韓國、香港、臺灣等較為正常。我國由于社會結構落后于經(jīng)濟結構，導致經(jīng)濟社會發(fā)展的不協(xié)調(diào)、不和諧、不穩(wěn)定、不可持續(xù)，造成民生難題、社會問題的凸顯。如，目前已成社會熱點并引發(fā)社會矛盾的分配差距過大問題，就是收入分配體制改革不到位所致。據(jù)九三學社中央引用的一組數(shù)字，我國居民收入占國民總收入的比重正在逐年下降。勞動者報酬占GDP比例從1995年的51.4%下降到2007年的39.7%，居民收入占比GDP從1992年的68.6%下降到2007年的52.3%。與此同時，貧富差距在拉大。我國收入最高的10%群體和收入最低的10%群體收入差距，從1988年的7.3倍已經(jīng)上升到今天的23倍，已達歷史上最高。這給社會建設帶來許多想不到的困難，不解決必然影響“十二五”目標和任務的實現(xiàn)。

再如，中央文件中提出的醫(yī)療體制改革中的“醫(yī)藥分家”，也是缺乏論證和頂層設計的一個改革措施，在實踐中是行不通的。目前，許多專家都稱“醫(yī)藥分家”改革是一個幻想，不是頂層設計。我國看病“難與貴”根本在于管制太嚴，公共產(chǎn)品匱乏而導致供給不足，而不是醫(yī)藥分家不分家的問題。如北京的“同仁堂”怎么分開，分開等于置其于死地。解決的根本途徑是加大政府改革力度，放寬市場準入條件，不必限制非公益的營利性醫(yī)院的發(fā)展。

再如，目前人們議論最多，對黨和政府意見最大的是高房價問題，就是住房改革論證、研究不夠，沒有頂層設計的必然結果。據(jù)中國社科院尹中立所說，住房制度改革及房價高速上漲是導致居民收入比重下降的主要原因，是消費占GDP比重下降的“元兇”。1998年住房制度改革推行市場化后，推動土地價格的大幅上漲，土地作為生產(chǎn)要素參與社會分配的程度越來越深，由此極大改變著我國社會財富分配格局，通過土地媒介，越來越多的財富從居民手里轉變到政府與房地產(chǎn)商手中。據(jù)統(tǒng)計，從1999年到2009年，住宅銷售共計14.31萬億元，房改后的11年中政府和房地產(chǎn)商通過住房從居民手中拿走了其中的70%即10萬億元財富。正是這10萬億元導致了我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的嚴重失衡。由此證明住房改革方案根本就是不科學的設計。所以，這些年北京“兩會”上許多代表要進行“二次房改”或對政府在房改、房價調(diào)控上表示強烈的不滿，給社會建設和社會管理帶來許多難題。目前，房價在中央有力調(diào)控下出現(xiàn)了下降，盡管中央經(jīng)濟工作會議指出調(diào)控政策不松動，但到底能持續(xù)多久、達到什么目標都不明朗。

還有目前全力推進文化體制改革，建設文化強國。但文化體制怎么改革、文化強國何時建成、標準是什么?都缺乏系統(tǒng)的研究和設計。這諸多問題種種原因都不是改革開放之錯，而是改革缺乏頂層設計，措施欠科學所致?，F(xiàn)實中我國又缺乏專門研究改革開放的智囊機構，沒有自己專門研究改革的“蘭德公司”，應引起決策層和有關部門的高度重視并認真解決。

30多年的改革開放已鑄就了歷史的輝煌，極大地推進了我國經(jīng)濟社會的歷史性飛躍。這完全歸功于改革開放的總設計師鄧小平的頂層思考和設計，歸功于黨中央推進改革開放的力度。在后改革時代，改革開放任務遠沒有完成，政治體制改革艱難推進，文化體制改革高調(diào)提起，經(jīng)濟社會發(fā)展的動力還靠改革，所以繼續(xù)推進改革開放仍是我國科學發(fā)展的直接動力，做到又好又快發(fā)展的唯一出路和選擇。在今天為使我國改革開放在后改革時代不走彎路，文化體制改革任務勝利完成，不再付出象房改、醫(yī)改、教改等的代價和成本，不再出現(xiàn)蘇東國家由“改革”變成“改制”，“改革”變成“改向”的悲劇，亟待成立專門研究改革的頂級智囊機構，使之成為中國特色的、系統(tǒng)的、超前的、對策性的研究改革的“蘭德公司”，研究出中國特色的改革頂層設計，為我國改革開放的深化和成功提供一流的咨詢意見，保證我國改革開放在后改革時代有一個跨越性的發(fā)展。

[1]中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議輔導讀本[Z].北京:人民出版社，2010.

[2]十一屆全國人大三次會議〈政府工作報告〉學習問答[Z].北京:中國言實出版社，2010.