走向多元主體實(shí)質(zhì)性參與的共同治理——“探索與完善社區(qū)共治與居民自治”研討會(huì)綜述

唐燦明

（中國(guó)浦東干部學(xué)院 科研部，201204上海）

隨著現(xiàn)代社會(huì)中公共領(lǐng)域的復(fù)雜化和公共性的擴(kuò)散，許多社會(huì)構(gòu)成要素獲得了公共性內(nèi)涵，從而使社會(huì)治理體系呈現(xiàn)出主體多元化趨勢(shì)，多元合作的共同治理成為必然的變革方向。推進(jìn)共治和自治不僅契合了現(xiàn)代社會(huì)治理的發(fā)展規(guī)律，而且對(duì)于正處于社會(huì)主義民主政治建設(shè)關(guān)鍵期、政府職能轉(zhuǎn)變攻堅(jiān)期、社會(huì)管理創(chuàng)新活躍期的中國(guó)政府而言，具有強(qiáng)烈的時(shí)效性價(jià)值。由于傳統(tǒng)意義上的生活共同體衰退，以“單位”為依托的治理模式式微，因而在社區(qū)①上海的基層管理體制在全國(guó)較為特殊，社區(qū)近似于街道或鎮(zhèn)這一層級(jí)，而不是居委會(huì)層級(jí)。由于參加學(xué)術(shù)研討會(huì)的主要是上海本地干部和學(xué)者，為便于研討所以本次學(xué)術(shù)研討會(huì)及本文均將“社區(qū)”統(tǒng)一界定為城市中街道一級(jí)的大社區(qū)。層面的治理模式變革關(guān)系到公共服務(wù)供給、社會(huì)秩序維護(hù)、公民權(quán)利保障乃至于執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)固，因而成為兼具政治意義和管理價(jià)值的重要命題，也是開展社會(huì)管理創(chuàng)新良好的試驗(yàn)場(chǎng)。同時(shí)，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速深入，居民自治必須被賦予新的形式和內(nèi)容，以適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)現(xiàn)實(shí)，從而與社區(qū)共治上下銜接，限制資本等力量對(duì)公民權(quán)利的損害。作為改革開放前沿的上海，圍繞社區(qū)共治和居民自治開展了多年探索，其經(jīng)驗(yàn)和成效值得總結(jié)。

中國(guó)浦東干部學(xué)院聯(lián)合上海市社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)、上海市民政局、上海市社區(qū)發(fā)展研究會(huì)共同舉辦“探索與完善社區(qū)共治與居民自治”學(xué)術(shù)研討會(huì)，邀請(qǐng)民政部、上海市民政局、廣東省社會(huì)工作委員會(huì)、上海市典型社區(qū)（街道）的黨政干部以及來(lái)自復(fù)旦大學(xué)、上海交通大學(xué)、上海市社科院等滬上知名學(xué)者進(jìn)行開放式研討。研討會(huì)以塘橋社區(qū)治理模式創(chuàng)新、上海市“居委會(huì)自治家園示范點(diǎn)研究基地”等為實(shí)踐典型案例，圍繞多元治理主體的協(xié)同機(jī)制、公眾參與的動(dòng)力與形式、居民自治的困境與對(duì)策等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行了深入探討，形成了一系列具有理論創(chuàng)新意義和實(shí)際應(yīng)用價(jià)值的基本觀點(diǎn)。

一、創(chuàng)新機(jī)制，發(fā)揮多元主體在社會(huì)治理中的作用

社區(qū)共治的核心是建立多元主體間合理分工、充分協(xié)同的協(xié)作機(jī)制。當(dāng)前的社區(qū)治理客觀上存在著黨委包打天下、行政過(guò)度干預(yù)，社會(huì)組織作用難以發(fā)揮，公共品供給不足和生產(chǎn)主體單一化，公眾參與水平低等問(wèn)題。然而，社區(qū)治理的理想模式并非是一駕由黨委或政府拉動(dòng)的馬車，而是一組每一主體均能產(chǎn)生自主動(dòng)力的動(dòng)車。為釋放多元主體合作治理的正效應(yīng)，必須處理好三組關(guān)系。

其一，國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三者關(guān)系。國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)處理是三種并列的處理公共事務(wù)的方式，各有所長(zhǎng)、亦各有所短。在公共安全、食品監(jiān)管等領(lǐng)域政府必須充分發(fā)揮不可替代的權(quán)威，但在政府容易失敗的領(lǐng)域進(jìn)行過(guò)度主導(dǎo)，不僅會(huì)導(dǎo)致公共品短缺、資源利用水平低下，而且會(huì)削弱社會(huì)和市場(chǎng)的潛在能力，不利于三者的平衡發(fā)展。在社區(qū)治理上應(yīng)當(dāng)堅(jiān)定不移地朝著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方向改革，讓市場(chǎng)作用得到充分發(fā)揮；同時(shí)，不可低估社會(huì)的力量，在市場(chǎng)、國(guó)家均差強(qiáng)人意的領(lǐng)域要果斷地通過(guò)社會(huì)的方式和力量進(jìn)行探索。尤其是在當(dāng)前社會(huì)發(fā)育程度不高的情況下，必須給予社會(huì)承擔(dān)部分公共治理職能的機(jī)會(huì)，讓其在實(shí)踐中成長(zhǎng)。強(qiáng)大的社會(huì)是共治和自治的必然基礎(chǔ)。無(wú)論是廣東省提出的“小政府、強(qiáng)政府，大社會(huì)、好社會(huì)”理念，或是香港特區(qū)“小政府、大社會(huì)、大市場(chǎng)”的做法，均重在培育和釋放社會(huì)能量。

其二，政黨、政府、自治組織三者關(guān)系。目前執(zhí)政黨過(guò)度執(zhí)行行政職能，黨政合一的情形在基層尤為明顯，導(dǎo)致政黨本應(yīng)具有的利益代表和政治整合功能被弱化。有學(xué)者提出，執(zhí)政黨要在社會(huì)生活共同體中發(fā)揮作用，彌補(bǔ)社區(qū)制度化建構(gòu)和價(jià)值化建構(gòu)不足的短板?；鶎诱獔?jiān)持依法行政，避免被資本綁架、為少數(shù)人代言，要切實(shí)轉(zhuǎn)變行政職能，解決“倒三角”體制下基層行政性事務(wù)過(guò)多、公共服務(wù)能力缺乏的困境。居委會(huì)作為自治組織，要果斷剝離行政職能，充分響應(yīng)居民需求，接受民意檢驗(yàn)。

其三，條塊關(guān)系和層級(jí)關(guān)系。社區(qū)在資源上受條條的影響過(guò)多，大量行政事務(wù)通過(guò)條的路徑被下達(dá)執(zhí)行，導(dǎo)致基層事務(wù)性負(fù)擔(dān)過(guò)大和自主性不足；同時(shí)，街道作為行政派出機(jī)構(gòu)，對(duì)上負(fù)責(zé)甚于對(duì)下負(fù)責(zé)。因此，在社區(qū)治理變革中要突出其對(duì)本地選民負(fù)責(zé)的優(yōu)先性，逐步理順條塊關(guān)系。此外，三組關(guān)系的機(jī)制創(chuàng)新任務(wù)艱巨、關(guān)系復(fù)雜，適宜采取“小步走”和可逆的改革方式，以便控制風(fēng)險(xiǎn)。

二、注重實(shí)質(zhì)，提高公眾參與的有效性

公眾參與不僅是社區(qū)共治和居民自治的價(jià)值追求，也是協(xié)調(diào)利益、化解矛盾的重要手段。根據(jù)參與水平，可分為“不參與”、“不參與的參與”、“實(shí)質(zhì)性參與”三個(gè)層次。當(dāng)前我國(guó)社區(qū)治理中的公眾參與基本停留在“不參與的參與”階段，即有參與之形式，但缺乏參與之積極性和實(shí)際效果。實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性參與不僅需要利益驅(qū)動(dòng)，更需要建立共識(shí)。為此，上海市民政局提出了“兩個(gè)60%”的政策目標(biāo)，即要求居委會(huì)討論的議題60%以上來(lái)自下層，居民對(duì)于參與自治的路徑知曉率達(dá)到60%以上，便是提高公眾參與水平的創(chuàng)新實(shí)例。

在參與主體方面，為提高社區(qū)治理中公眾參與的層次，發(fā)揮社區(qū)社團(tuán)、自治組織等載體的組織化作用勢(shì)在必行。組織化可以促進(jìn)公眾對(duì)公共議題的理性討論，有利于共識(shí)的達(dá)成和制度的實(shí)施。要鼓勵(lì)共產(chǎn)黨員在公眾參與上發(fā)揮示范和帶動(dòng)作用，通過(guò)居民議事會(huì)、業(yè)主委員會(huì)等平臺(tái)促進(jìn)公共利益和私人利益的協(xié)調(diào)。在參與內(nèi)容方面，基層政府可借鑒企業(yè)管理的理念，圍繞公眾最緊迫的需求（如停車難、物業(yè)管理難等）設(shè)定公共議題，并提煉出議題的賣點(diǎn)予以推銷，從而達(dá)到吸引公眾普遍參與的目的。在參與動(dòng)力方面，需要發(fā)掘新的自治資源，調(diào)動(dòng)樓組長(zhǎng)、社工、志愿者等非傳統(tǒng)的力量，同時(shí)要特別注重參與文化的培育，選擇性繼承中國(guó)縣級(jí)以下社會(huì)的官民共治傳統(tǒng)，逐步破除鄰里間的心理藩籬，培育具有凝聚力和影響力的社區(qū)領(lǐng)袖。在參與渠道方面，不僅要防止各種形式的賄選對(duì)民主選舉的扭曲，而且要進(jìn)一步使公共事務(wù)公開化、透明化，為公眾對(duì)黨政機(jī)關(guān)、自治組織、社會(huì)組織進(jìn)行有效監(jiān)督提供保障。

三、服務(wù)公眾，共治與自治的分工協(xié)作

無(wú)論是共治或是自治，其決定性主體均為公眾，其最終的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)是公眾滿意度。由于目前治理模式與社會(huì)需要相脫節(jié)，導(dǎo)致基層公共服務(wù)短缺現(xiàn)象較為突出，進(jìn)而引發(fā)較多社會(huì)矛盾，也損害了黨和政府的形象。公共品短缺還會(huì)導(dǎo)致社會(huì)道德的逆向選擇，甚至在資源嵌入度和國(guó)家化程度均低的情況下出現(xiàn)黑社會(huì)化。有與會(huì)專家認(rèn)為，當(dāng)前共治和自治的首要任務(wù)，是增加公共品供給，更好地服務(wù)公眾，而建立利益協(xié)商對(duì)話機(jī)制便是最重要的公共品之一。公共服務(wù)本身的規(guī)模效應(yīng)、范圍效應(yīng)等決定了不同層級(jí)的組織適合提供不同類型的公共服務(wù)，因而在行政資源的配置上要充分考慮各層級(jí)之間的分工，亦即實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效的資源配置。同理，社區(qū)共治和居民自治必須按層級(jí)進(jìn)行合理分工。社區(qū)是提供醫(yī)療、教育、福利保障等公共服務(wù)的主要層級(jí)，需要形成一定的規(guī)模效應(yīng)才能保證效率，因此規(guī)模不宜過(guò)小。而居（村）委會(huì)的自治主要依靠于共識(shí)和信任，在熟人社會(huì)中信息流通順暢，適宜開展利益協(xié)調(diào)和對(duì)話，所以自治的范圍不宜太大。目前，社區(qū)層面承擔(dān)自治職能和居（村）委會(huì)層面承擔(dān)共治職能的情況仍然存在，其結(jié)果是公共資源的低效利用和自治組織的過(guò)度行政化，因此有必要對(duì)每一層面的職能進(jìn)行全面的梳理，評(píng)估其層級(jí)合理性，從而形成良好的分工與銜接。同時(shí)，為了促進(jìn)居民自治，社區(qū)不僅要在辦公場(chǎng)所、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等硬性資源上予以支持，而且為其輸入信息、智力等軟性資源亦十分重要。

四、優(yōu)化制度，共治與自治須適應(yīng)新的歷史條件

無(wú)論是社區(qū)共治或是居民自治，均面臨著法律上的障礙。社區(qū)共治的主要障礙是無(wú)法可依。目前，有關(guān)社區(qū)共治與 《城市居民委員會(huì)組織法》、《村民委員會(huì)組織法》的關(guān)系、產(chǎn)生社區(qū)委員會(huì)的法定程序、社區(qū)委員會(huì)與居（村）民委員會(huì)的法律關(guān)系等關(guān)鍵問(wèn)題的立法仍付之闕如。居民自治的障礙是有法難依。一方面，《村民委員會(huì)組織法》作為全國(guó)統(tǒng)一的法律，與以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為主的農(nóng)村管理較為匹配，它賦予村委會(huì)管理土地和其他資產(chǎn)的權(quán)力，而在工業(yè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)、城市化進(jìn)展較快的地區(qū)，這種權(quán)力的使用因?yàn)橥恋氐馁Y本性增值演變成巨大的經(jīng)濟(jì)利益，卻可能產(chǎn)生嚴(yán)重后果，烏坎事件即佐證了自治組織承擔(dān)經(jīng)濟(jì)職能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益對(duì)選舉政治的扭曲。因此，有必要重新界定村委會(huì)的職能，將土地管理、集體資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)利益從中剝離出來(lái)，以遏制賄選等不良現(xiàn)象。同時(shí)，《城市居民委員會(huì)組織法》未充分考慮人口流動(dòng)性大增、外來(lái)人口成為常住人口重要組成部分的現(xiàn)實(shí)，居委會(huì)的職能存在滯后性。在城市中，房?jī)r(jià)等市場(chǎng)因素導(dǎo)致了階層的空間區(qū)隔（如貧民社區(qū)、外來(lái)人口社區(qū)），要建設(shè)跨階層的社會(huì)共同體成為居民自治面臨的新難題。另一方面，《中華人民共和國(guó)憲法》、《城市居民委員會(huì)組織法》與《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會(huì)建設(shè)工作的意見(jiàn)》（中辦發(fā)27號(hào)文）對(duì)居委會(huì)的職責(zé)界定不完全一致，從而削弱了法律的可執(zhí)行性。有學(xué)者提出，共治和自治的根本原則是法治，在加強(qiáng)和完善立法、實(shí)現(xiàn)有法可依的同時(shí)，必須強(qiáng)化公正執(zhí)法，做到有法必依。當(dāng)然，社區(qū)治理也不能僅依靠法律等正式制度來(lái)實(shí)現(xiàn)，社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性還要依靠道德、感情和社會(huì)關(guān)系等才能順利運(yùn)作。

以上海為代表的中國(guó)先發(fā)地區(qū)正相繼步入后工業(yè)社會(huì)，與之相適應(yīng)的公共治理模式正經(jīng)歷從命令式管理到協(xié)商式管理，從政府主導(dǎo)優(yōu)先到社會(huì)自主優(yōu)先，從政府替民做主到公民自我做主，從政府政績(jī)導(dǎo)向到民眾滿意導(dǎo)向等轉(zhuǎn)變，而這些轉(zhuǎn)變最直接地反映在社區(qū)共治和居民自治的探索之中，無(wú)論在實(shí)踐上或是理論上都值得重視和深究。