當前村級治理中保障工具缺失與司法救濟

李全勝

（中共汝州市委，河南 汝州 467500）

一、基于村級治理結構中的權力關系分析

治理結構是指擁有公共權力、參與治理過程的各種政黨、政府、自治組織等之間的權力配置和相互關系，以及由此形成的權力結構狀況。20世紀80年代以來，隨著原來的鄉(xiāng)村治理體系的解體，中國政治和社會發(fā)生了深刻的變化，逐漸形成了鄉(xiāng)政村治的格局。[1]這種現(xiàn)存的村級治理結構是較為復雜的。治理強調村民自治組織、黨政系統(tǒng)、其他社會組織、社會力量和管理方式對村級事務的共同參與。當前中國村級治理過程中存在著三個體制內主體，村級黨組織（支部、總支、黨委，下同）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會。從中國當前的鄉(xiāng)政村治的治理模式出發(fā)，可以從以下幾個方面來分析這些治理主體之間的權力關系：

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之間的權力關系

從中國的制度安排來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層國家權力機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府則是基層行政機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府產(chǎn)生于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，并對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負責并報告工作。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權力來源除了上級政府的授權以外，主要來源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，是黨設在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村黨組織，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種組織的領導核心，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導下開展工作。

黨的領導主要是政治、思想和組織的領導。《中共中央、國務院關于加強農(nóng)村基層政權建設的通知》（中發(fā)[1996]第22號）明確指出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的領導，主要是政治、思想和方針政策的領導，不得包辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的具體工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依照憲法和法律的規(guī)定獨立行使職權，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)長大膽開展工作。在后來制定的《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（1999年3月）中進一步規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關和群眾組織，支持和保證這些機關和組織依法充分行使各自職權。然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的實際運行中，依然不同程度地存在黨政不分、以黨代政等問題。實際的情形是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的權力最高，責任最大，是法規(guī)、政策、決策、決定貫徹落實的行政基線，加之近年來對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的整合和弱化，已經(jīng)形成了比較突出的“有限權力和無限責任”格局，法律、政策規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的職責和定位，但在群眾的社會活動和生產(chǎn)生活中，仍然是無論什么事都找黨委、政府，黨委、政府的“全能”形象和地位在農(nóng)村農(nóng)民中“根深蒂固”。由于黨政班子職權縮減和交叉任職，黨政工作在基層很難分清，往往是“捆在一起”開展工作。作為基層國家權力機關的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，無從監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政工作，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大處于鄉(xiāng)鎮(zhèn)權力結構的邊緣地位。[2]

（二）村治組織之間的權力關系

村黨組織領導村委會、村集體經(jīng)濟組織和共青團、婦聯(lián)會、民兵等群眾組織，支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權。村委會是村民自治的載體，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。

但現(xiàn)實實踐中，兩委（黨組織、村委會）職責不清，加上發(fā)展階段村民素質、干部能力、職責任務等局限，村民自治制度的設計目標很難實現(xiàn)。在一個村莊內部，村民自治能否順利發(fā)展，各項工作能否順利完成，一個重要的方面，要看黨組織、村委會的工作關系好壞。長期以來，由于“一元化”的領導體制和縣、鄉(xiāng)兩級治理模式的直接影響，現(xiàn)在大多數(shù)農(nóng)村仍是黨直接全面負責，村黨組織書記幾乎包攬了村委會的全部工作，有的甚至連村的財權也都由村黨組織統(tǒng)攬。也有些情況是，村委會主任強勢，矛盾雖未激化，但黨的領導無法很好體現(xiàn)，黨的工作不能有效展開。當然，大多數(shù)情形是一主一輔的“捆綁運轉”情況，即近似于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府的情況。也有極少數(shù)更糟糕的“分庭抗禮”的現(xiàn)象甚至“癱瘓”的情形。盡管造成兩委關系復雜的原因是多方面的，但從根本上講，還是缺乏體現(xiàn)黨的領導、發(fā)揮村黨組織領導核心作用，確保農(nóng)民當家作主、切實依法辦事的村民自治運行機制、辦事程序。這就是當今農(nóng)村一些黨組織、村委會產(chǎn)生矛盾的總根源，也是村干部之間、村干部（包括黨組織、村委會）與農(nóng)民群眾之間產(chǎn)生矛盾的總根源。兩委干部往往倚仗各自的權力和影響，互不買賬，嚴重損害了黨組織的形象，也影響了村民自治的有效展開。[3]

同時，村級治理組織的權力異化，使“四個民主”難以同步落實。根據(jù)《村民委員會組織法》的精神，村民自治是村民的自治，而非村民委員會的自治。村民自治的自治權應該由全體村民行使，為全體村民服務。村民會議是村民自治的決策機構，而村民委員會是村民會議的執(zhí)行機構，向村民會議負責并報告工作。但是在當前村級治理中，行使自治權的主體往往演變成了村委會，而村委會的權力又往往集中于村委會主任。極個別地方的村干部一旦掌握了村委會的權力，便為所欲為，為非作歹，不僅恣意加重農(nóng)民負擔，侵吞集體資產(chǎn)，而且還橫行鄉(xiāng)里，欺男霸女，成了危害村民的村霸。[4]

（三）鄉(xiāng)政與村治之間的權力關系

村民自治制度推行以來，由于法律關系上存在村級自治與鄉(xiāng)、縣、市、省治理層級的法律斷層，所以法律上至今尚未明確界定區(qū)劃上包含而法律關系也應該由上位法支配下位法的法理關系，從而符合實際的依法治理和依法行政。因此，不能正確處理鄉(xiāng)村關系的問題仍然普遍存在。從宏觀上講，中國當前的鄉(xiāng)政與村治可以擇要用以下三種關系來概括：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨組織之間的領導和被領導關系，體現(xiàn)的是黨的領導原則；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會在村民自治范圍內的指導與被指導關系，體現(xiàn)的是村民自治原則；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關與村級組織之間在貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策、國家法律法規(guī)、政府公共政策等事務方面的行政管理與被管理的關系，體現(xiàn)的是依法行政原則。

1．領導與被領導關系

《中國共產(chǎn)黨章程》與《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織是黨在農(nóng)村的基層組織，是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各種組織和各項工作的領導核心。不僅如此，為了加強和改進黨的農(nóng)村基層組織建設，加強和改善黨對農(nóng)村工作的領導，推動農(nóng)村經(jīng)濟建設發(fā)展和社會進步，保證農(nóng)村改革和發(fā)展目標的實現(xiàn)，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》還根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨組織的主要職責，以及兩者的關系做出了明確的規(guī)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不僅要加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委自身建設和以黨組織為核心的村級組織建設，而且也要領導鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權機關和群眾組織，支持和保證這些機關和組織依照國家法律法規(guī)及各自的章程充分行使職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村的領導，不僅限于對村黨組織的領導，對包括村民委員會在內的村級組織同樣負有領導、支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自的章程充分行使職權的重任。從村黨組織方面來看，貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議，是其首要職責。

2.指導與被指導關系

1982年《憲法》規(guī)定，農(nóng)村按居民居住地區(qū)設立的村民委員會是基層群眾性自治組織，村民委員會的主任、副主任和委員由村民選舉，村民委員會同基層政權的相互關系由法律予以規(guī)定。1998年11月，第九屆全國人民代表大會第五次會議，制定并通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》。該法不僅對村民委員會的自治性質、組織原則、運營程序、工作職責等都做了具體的制度安排，而且，對村民委員會與村黨支部、村民委員會與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關等組織的關系也有明確的表述。這些規(guī)定明確村民委員會已不是一級政府，也不是政府的派出機構，而是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村級治理結構性質的改變，必然使得它與鄉(xiāng)政的關系發(fā)生相應的改變，即兩者之間已不可能再是過去那種行政隸屬性質的領導與被領導關系。鄉(xiāng)政與村委會的關系定為：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項；村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。這一規(guī)定，至少明確地表述了兩個問題，其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有責任對村中事務進行必要的、力所能及的指導、支持和幫助，村委會也應該歡迎并接受來自鄉(xiāng)政府依法給予的指導、支持和幫助；其二，鄉(xiāng)政府不得借指導、支持和幫助之名，干預依法屬于村民自治范圍內的事項，村民委員會有權對依法屬于村民自治范圍內的事務進行自我管理、自我教育、自我服務。所以，“鄉(xiāng)政村治”過程中，只要能夠明確界定依法屬于村民自治之事的范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會又都各司其責，就會規(guī)避宏觀上的錯位和偏失。但是，在實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會這樣兩個性質完全不同的治理結構，在其權力互動中，雖然絕大多數(shù)能夠依照法規(guī)履職盡責，但也不同程度地存在兩種傾向：一方面一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍習慣于領導，而不能更好地實施指導，以至于仍把村民委員會看作是自己下面的腿腳，工作中還是上指下派，使得村委會被動應付，因而無法更好地開展村民自治工作，這種現(xiàn)象被稱為附屬行政化。另一方面不少村委會往往借村民自治之名，拒絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法進行的指導，以至于使自己變成了游離于政府依法行政之外的不管地帶，從而出現(xiàn)過度自治化的傾向。[5]

3．管理與被管理關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與包括村民委員會在內的村級組織之間，還體現(xiàn)了在行政過程中的管理與被管理關系。《憲法》明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區(qū)域內的鄉(xiāng)政工作的職權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理權在《地方組織法》中有明確的規(guī)定，除了有執(zhí)行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發(fā)布決定和命令的職權之外，同時也擁有執(zhí)行本行政區(qū)域內的經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、預算，管理本行政區(qū)域內的經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作的職權。所以，依法行政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本行為準則和要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對其所管轄的所有村莊，有合法的行政管轄權，村民、村委會、村民代表會議、黨組織等村莊內的任何組織和個人，都不能以任何理由拒絕或不服從國家基層政權機關的依法行政行為。

總之，鄉(xiāng)村關系反映出來的問題是國家對農(nóng)村社會的治理問題，是國家職能在農(nóng)村社會的體現(xiàn)，其核心是社會管理和資源配置。因此，鄉(xiāng)村關系隨著國家職能的轉變、市場經(jīng)濟的發(fā)展以及鄉(xiāng)村利益的調整也會發(fā)生相應的變化。

二、村民自治框架中權力沖突的保障工具缺失——基于法律救濟的視角

通過以上對中國當前村級治理模式中，各個治理主體之間權力沖突的分析，可以想見在權力沖突中需要有效的保障工具來支撐才能實現(xiàn)真正的村民自治。作為一項具有中國特色的農(nóng)村基層民主制度，在其發(fā)展過程中，由于利益視角的差別，各權力主體之間基于對自身利益的考量，必然會發(fā)生沖突。[6]加之相關規(guī)定的欠缺或模糊，司法未能有效地介入糾紛的解決，嚴重影響了村民自治權的有效行使，妨礙了村民自治在農(nóng)村的健康發(fā)展。

綜觀現(xiàn)有法律對村民自治權救濟的規(guī)定，明顯存在諸多不足。

（一）救濟途徑不通暢

從內部救濟來看，村民自治涉及自治主體、自治內容或自治權、自治權的行使、自治組織的設置與權限及其自治法律保障等內容，但現(xiàn)有村民委員會《組織法》規(guī)定的幾乎只是作為自治體工作機構的村民委員會的產(chǎn)生、職權和運轉，整體上只能是一部規(guī)范自治體管理機構的組織法，而對村民資格、村民權利、村民會議的組織形式和運行規(guī)則、村財務等直接關系村民權利的內容，《村民委員會組織法》沒有規(guī)定或缺乏可操作性的規(guī)定。[7]村民會議制約、糾正村民委員會的效果經(jīng)常得不到實現(xiàn)，無法解決村民自治中產(chǎn)生的各種權利糾紛。

對外部救濟而言，其一，由于村民自治體為基層群眾性自治組織，不是國家機關，而依據(jù)中國憲法和法律，國家權力機關監(jiān)督的對象是國家機關，因此，地方國家權力機關“應當負責調查并依法處理”村民自治中自治體內部出現(xiàn)的權利糾紛之規(guī)定本身即與法相抵觸，實際上是此路不通。其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是國家基層行政機關，在其管轄范圍內行使行政管理權，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府與村民、村民委員會之間存在著管理與被管理的行政關系，但《村民委員會組織法》第15條、第22條與第4條形成沖突：一方面，“指導、支持和幫助”是一種彈性很大的法律用語，表現(xiàn)在具體的行為方式上并不存在硬性約束，往往是可為可不為、可多為可少為，而第15條、第22條卻是硬性規(guī)定。另一方面，第4條規(guī)定基層人民政府“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”，而第15條、第22條涉及的內容恰恰“依法屬于村民自治范圍內的事項”，行政救濟遭遇兩難困境。其三，依據(jù)村民委員會《組織法》，村民委員會具有雙重含義，一為地域概念，是由戶籍為該地域的全體村民組成的村民自治體；二為組織概念，是自治體為實現(xiàn)特定目的而選舉主任、副主任和委員設立的具有管理職權的自治機構。作為自治體的村民委員會，其自治權直接源于自治體內個體村民權利的集合，它是一個基層群眾性組織，不符合行政訴訟的主體資格。但它又是依法成立的具有獨立財產(chǎn)、能夠獨立承擔民事責任的組織，可以成為民事訴訟主體，甚至作為單位犯罪成為刑事訴訟主體。作為自治機關的村民委員會則只是村民自治體內部設立的管理機關，不具有獨立的主體資格，它既不能成為行政訴訟主體，也不能成為民事訴訟、刑事訴訟主體，其行為法律后果應由其代表的自治體承擔。村民委員會法律定性的雙重性，也對村民自治實踐中個體村民自治權益的救濟設置了障礙。

（二）救濟程序不規(guī)范

法治社會，法律既要規(guī)定公民等社會主體的基本權利，同時也必須對權利的保護設定救濟程序，否則，權利在實際運作中極易出現(xiàn)虛置。《村民委員會組織法》作為村民自治的一部基本法，程序性規(guī)定極為簡略，甚至存在缺失，嚴重影響了村民自治實踐的有序運轉?！洞迕裎瘑T會組織法》第20條規(guī)定“村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項不得與憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內容”，但當出現(xiàn)此類情況時，如何啟動救濟和保護、向誰提出救濟和保護，缺乏明確規(guī)定。第22條規(guī)定，村民委員會實行村務公開制度，但通過何方式、在何地公開以及如何查實公開內容的真實性等缺乏規(guī)定，公布的時間和內容也是彈性極大。當村民自治體內兩大自治機構發(fā)生沖突時，根本就無法找到有效調解和處理沖突的相關程序和制度，村民自治權的實現(xiàn)也必然會常常落空。

（三）責任追究不明確

在《村民委員會組織法》中，幾乎沒有任何法律責任方面的具體規(guī)定，只是籠統(tǒng)地規(guī)定了一些義務性規(guī)范，而沒有相應規(guī)定違反這些義務性規(guī)范行為的法律后果。如《村民委員會組織法》規(guī)定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項、涉及村民利益的有關事項村民委員會必須提請村民會議討論決定、村民委員會實行村務公開并應保證公布內容的真實性、不得以賄賂等不正當手段破壞村民委員會選舉、自治體機構討論決定事項不得違法侵犯村民合法權利等等，但都沒有明確違反這些法律規(guī)定應追究的相應的法律責任以及由誰來負責追究。因此，出現(xiàn)此類違反義務性規(guī)范行為時，由于法律責任追究依據(jù)的欠缺，基層執(zhí)法、司法機關難以介入，在內部救濟無法解決沖突的情況下，外部救濟也無法發(fā)揮有效作用。

三、當前中國農(nóng)村村級治理中司法救濟的思考與途徑

當前中國農(nóng)村村級治理中村民自治制度的良性運轉需要一種理性的、審慎的法律力量予以平衡。法律恰當?shù)厝谌氪迕褡灾蔚拿裰鬟M程，有助于規(guī)范制約民主模式對個體農(nóng)民權利的損害，從而保障村莊自治體權利的完整。要在村民自治的進程中增加法律機制的制度供給和現(xiàn)實救濟，降低各方權利沖突成本，充分發(fā)揮各類法律救濟方式的作用，保障村民自治權的實現(xiàn)。

（一）村級治理中司法介入的程序樣式

當前，中國農(nóng)村村級治理結構中的權力沖突的救濟體系零散而不完善。從立法角度來看，1998年的《村民委員會組織法》沒有規(guī)定糾紛解決的具體措施，該法2010年修訂時試圖在這方面做出改進，其第36條規(guī)定：“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任。村民委員會不依照法律、法規(guī)的規(guī)定履行法定義務的，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府責令改正。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府干預依法屬于村民自治范圍事項的，由上一級人民政府責令改正。”這一規(guī)定在制度層面構建了村民自治權的司法和行政救濟措施，其中內部權利沖突由司法程序予以裁解，外部權力沖突主要由行政命令解決。但需要注意的是，在相關訴訟法律沒有修改之前，上述救濟措施如何具體實施尚不可知，司法機關也沒有出臺詳細的法律解釋或專門意見。所以在實踐中，法院受理村民自治糾紛時，如村民選舉、集體收益分配、征地補償?shù)劝讣?，究競適用何種訴訟程序，民事訴訟還是行政訴訟，舉證責任如何分擔，調解和執(zhí)行程序如何進行，凡此種種，都沒有一個清晰的界定。這種原則性的規(guī)范表面上為村民自治進程中的權利沖突提供了可供選擇的救濟路徑，但實際上卻導致救濟體系更加混亂。

同時，我們必須注意到一個趨勢，那就是中國司法權力面對農(nóng)村社會問題的態(tài)度正在發(fā)生改變。一直以來，農(nóng)村社會內部的各類糾紛由于糾葛了轉型時期的諸多利益因素，涉及面廣、規(guī)則不明確、裁判執(zhí)行難度大，易引發(fā)群體性事件，所以基層司法機關出于規(guī)避職業(yè)風險的考慮，往往采取一種保守主義態(tài)度，在法律沒有明文規(guī)定的情況下，一般不予受理。但新世紀以來，面對農(nóng)村社會不斷增長的權利需求以及法治國家話語的不斷強勢，司法機關開始轉變司法導向，強調以能動主義的積極姿態(tài)介入社會發(fā)展。在這種背景下，司法機關也在嘗試以法律的權威為村民自治開辟一條救濟通道。2005年實施的《最高人民法院關于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》（法釋[2005]6號）對農(nóng)村土地承包糾紛做出了司法解釋，其中涉及承包合同糾紛、承包經(jīng)營權侵權糾紛、承包經(jīng)營權流轉糾紛、承包地征收補償費用分配糾紛、承包經(jīng)營權繼承糾紛。2007年出臺的《中華人民共和國物權法》第63條第2款規(guī)定：“集體經(jīng)濟組織、村民委員會或者其負責人做出的決定侵害集體成員合法權益的，受侵害的集體成員可以請求人民法院予以撤銷?！?010年1月1日起開始實施《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調解仲裁法》，該法對因訂立、履行、變更、解除和終止農(nóng)村土地承包合同糾紛，做出了準司法的糾紛解決方式。一些地方法院還曾制定專門的意見解決村民自治中的權利沖突?；诜ㄔ旱闹辛⑿院蜋嗤?，以及程序主義所帶來的信賴效應，從新農(nóng)村建設的長期目標來看，有關村民自治事務范圍內發(fā)生的糾紛，更適宜通過司法救濟的方式解決。將村民自治實踐中的權利沖突納入司法救濟，較之內部救濟和行政救濟更具有現(xiàn)實性、可行性、權威性。[8]即使如此，在司法介入村民自治的具體程序方面，仍有許多問題值得進一步梳理和考量。本文在此主要論述以下兩個問題：

1．司法介入程序的選擇

根據(jù)村民自治過程中發(fā)生的糾紛種類，選擇民事訴訟還是行政訴訟是啟動司法程序首先要解決的問題。除村民選舉資格確認案件適用民事訴訟特別程序外，現(xiàn)行法律對此并沒有明確的規(guī)定。

《民事訴訟法》第3條對民事訴訟的受案范圍作了界定：“人民法院受理公民之間、法人之間、其他組織之間以及他們相互之間因財產(chǎn)關系和人身關系提起的民事訴訟”。其中訴訟標的明確限定為“財產(chǎn)關系和人身關系”。此外這一條文還與中國民法相呼應，將訴訟主體限定為平等的民事主體。按照現(xiàn)行法律，村民委員會是農(nóng)村集體土地的管理者，享有集體財產(chǎn)的經(jīng)營管理權，村民委員會以集體財產(chǎn)所有人的身份進行民事活動時，例如代表村莊與村民簽訂土地承包經(jīng)營合同，即是比較典型的民事法律關系。在此過程中引起的糾紛應適用民事訴訟程序。最高人民法院研究室在2001年 《關于人民法院對農(nóng)村集體經(jīng)濟所得收益分配糾紛是否受理問題的答復》中也認為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生的糾紛，屬平等民事主體之間的糾紛”。“當事人就該糾紛起訴到人民法院，只要符合《中華人民共和國民事訴訟法》第108條的規(guī)定，人民法院應當受理”。但是，需要注意的是，村民委員會作為村民集體授權的公共組織，代表村莊進行公共管理活動，其行為帶有準行政性。因此，應區(qū)分不同的事項，選擇不同的救濟方式。村民委員會進行社會集資、宅基地分配、村民集體成員資格確認等事項不宜適用民事訴訟。此時作為公共管理者的村民委員會，與村民個體之間發(fā)生的糾紛，如果選擇民事訴訟程序至少在三個方面存在缺陷：（1）權力的不平等影響了民事訴訟介入的正當性。民事訴訟側重于解決平等主體之間的民事糾紛，訴訟程序的構造也是以雙方法律地位平等為根基，賦予訴訟雙方以對等的訴訟權利。但很顯然，村民委員會和村民之間的法律地位并不對等。村委會擁有的社會公權力是個人無法享有的。通過民事訴訟解決村委會與村民之間的糾紛必然面臨司法介入的正當性詰問。（2）法院審查重點的不同影響了民事訴訟介入的適當性。民事訴訟以解決糾紛為目的，強調訴訟雙方的意思自治；而司法審查的重點在于權力監(jiān)督和制約。在村民自治的大部分權利沖突中，爭議的關鍵點在于村民委員會的權力是否合法、合理行使，司法程序對村委會權力的審查處在一個相當?shù)偷乃?。這種審查僅僅是附帶性的。一般而言，只能是合法性審查，而難以做到合理性審查。（3）專業(yè)分工的不同影響了民事訴訟介入的合理性。從專業(yè)分工上來說，民事審判庭缺乏處理這一類與公共權力的行使相關糾紛所需的專業(yè)知識，進入實際操作后效果堪憂。

2．司法介入程序的修正

《村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織……辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”這條規(guī)定明確了村民委員會的職權，包括管理集體財產(chǎn)、提供公共產(chǎn)品、維持社會秩序、協(xié)助基層政權完成部分職能等。其中村莊集體財產(chǎn)管理和分配的沖突類型我們已作了分析；對于村委會協(xié)助完成部分基層政權職能的行為，也可以根據(jù)行政委托理論以行政復議、行政訴訟的方式予以救濟。至于村委會提供公共產(chǎn)品、維護社會秩序過程中與村民發(fā)生的法律關系，雖然經(jīng)常以財產(chǎn)糾紛的方式表現(xiàn)出來，但實際上涉及的是一些復雜的公法關系。村委會行使的是由全體村民賦予的公共權力，而這些公共權力的范圍則來自 《村民委員會組織法》、《農(nóng)業(yè)法》和《人口與計劃生育法》等法律的規(guī)定。盡管《行政訴訟法》第2條對行政主體的范圍做了比較大的限制：“公民、法人或其他組織認為行政機關或行政機關工作人員的具體行政行為侵犯了其合法權益，有權依照本法向人民法院提起訴訟”，將行政訴訟的訴訟標的界定為具體行政行為，同時該法第11條又將公民可訴范圍限定為與人身權、財產(chǎn)權相關的權益。而隨著現(xiàn)代政府職能的急劇變化，行政訴訟理論和司法實踐已不再拘泥于上述條文的硬性規(guī)定。[9]（P228）

（二）村級治理中的司法體制完善

憲政的精義在于“一切權利皆可訴”，國家負有不得拒絕司法審判的義務。司法權具有客觀性、中立性、公正性、高度的程序性、權威性、終局性等特點，可以使爭議得到公正的解決，使被侵犯的權利得到有效、及時的救濟。根據(jù)“司法最終原則”，司法權的本質決定了它是實現(xiàn)村民自治權利最有力的保障。因此，應盡快完善相關法律，將侵害村民自治權利的糾紛納入司法審查之中。

1．完善《行政訴訟法》

明確規(guī)定侵犯村民自治權的行政訴訟受案范圍，修訂《村民委員會組織法》、《行政訴訟法》等，通過完善立法，明確司法保障的地位和作用，明確基層政府干預村民自治權行為的行政訴訟受案范圍，為司法介入村民自治權沖突的解決提供法律依據(jù)。主要應包括以下內容：

（1）明確規(guī)定村民自治事項的具體內容和范圍，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違法干預屬于村民自治范圍內的事項，可以提起行政訴訟。

（2）明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會工作給予指導的事項范例。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當指導而不予指導或違法、強制性行政指導的行為，可以提起行政訴訟。

（3）對于通過村民會議制定和修改的村民自治章程、村規(guī)民約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對其內容進行備案審查過程中有違法、失職行為的，可以提起行政訴訟。

（4）對于“以威脅、賄賂、偽造選票等不正當手段，妨害村民行使選舉權、被選舉權，破壞村民委員會選舉的，村民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級政府舉報及有關主管機關反映，行政機關不答復或不履行職責的，可以提起行政訴訟。

（5）對于在村民與村民委員會之間發(fā)生的自治權糾紛，如村委會不依法公開村務、土地承包權糾紛等?？梢詫⒋迕裎瘑T會視同行政機關，允許村民提起行政訴訟。

2．完善《民事訴訟法》

中國《民事訴訟法》對于縣、鄉(xiāng)人大代表的直接選舉中選民資格的糾紛設立了特別程序。但這一程序并不直接適用于村民自治中選民資格的糾紛，村民的選舉權是村民實現(xiàn)自治的基本政治權利，關系到村民切身利益。如果不將村民的選舉糾紛納入司法救濟的范圍，則無法保障村民委員會選舉的合法進行。因此，應完善《民事訴訟法》的相關規(guī)定，規(guī)定村民自治選舉中選民資格的糾紛可以依法提起民事訴訟，[10]（P156）將村民選舉權糾紛納入民事訴訟的受案范圍。

3.加強對嚴重破壞村民選舉權的刑事司法監(jiān)督

在《刑法》中增設”破壞公民人身權利、民主權利罪“，即在村民選舉過程中，以暴力、威脅、欺騙、賄賂、侮辱、誹謗、偽造選舉文件、故意破壞選舉設施、擾亂選舉秩序等手段破壞選舉或者妨礙村民自由行使選舉權和被選舉權，情節(jié)嚴重的，可以給予相應的刑事處罰。

4.建立對村規(guī)民約的司法審查制度

《村民委員會組織法》規(guī)定：“村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產(chǎn)權利的內容?！痹趯嵺`中。一些地方的村規(guī)民約常常存在著一些違法的條款，造成了對少數(shù)人權利的侵害和鄉(xiāng)村社會的不公正。因此，有必要對其進行司法審查?？梢酝ㄟ^修訂《村民委員會組織法》，規(guī)定對于村民委員會、村民代表會議或者村民會議制定通過的規(guī)范性文件或會議決議有爭議的，任何村民均有權提起司法審查的訴訟，請求人民法院予以合法性審查。

5.設立村民代表訴訟制度

村民代表訴訟制度，是指當鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會等農(nóng)村基層行政機關或自治組織及成員侵犯村民集體權益時，村民個人為了集體的利益而依法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村民委員會等基層組織提起訴訟，要求其承擔法律責任的制度。村民代表訴訟是公益訴訟的一種。公益訴訟分為公訴和私訴兩種，公益訴訟是指利害關系人或者相關人以自己的名義提起的旨在維護社會利益的訴訟。從保護利益的效果來看，公益私訴比公訴更有效、更及時。當前，中國還沒有公益私訴的法律制度，對保護村民自治權利非常不利。因此，設立村民代表訴訟制度是村民行使自治權的重要保障。

6.賦予自治組織和村民均享有原告資格

不管針對侵犯村民自治權的行為提起的是行政訴訟還是民事訴訟，均應賦予自治組織和村民相應的訴權。無論是行政訴訟法還是民事訴訟法，通常都認為享有訴權的應當是”與該行為有法律上利害關系的人“。有無法律上的利害關系，不能僅僅理解為權利義務的增減或內容上的變化，還應理解為只要某個行為對某個人或組織的權利義務產(chǎn)生了實際影響，原則上就認為該個人或組織是法律上的利害關系人，應當享有訴權，具有訴訟主體的資格。因此，不管是行政機關違法行使職權侵犯村民自治權的行政行為，還是發(fā)生在村民自治內部的自治權糾紛，或是村民違反自治規(guī)則或法規(guī)的行為，其結果都會影響每個村民自治權利的實現(xiàn)，每個村民都同該侵權行為具有法律上的利害關系。所以，應賦予自治組織和每個村民訴權，對于侵犯村民自治權的行為，自治組織及本村村民均有權提起訴訟。

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