村官腐敗現(xiàn)象探析

喬德福

(鄭州師范學(xué)院思想政治理論教學(xué)研究部，河南鄭州450044)

在我國，村官是指農(nóng)村的村黨支部和村委成員。村官雖然頭銜不大，但是卻掌握著與村民政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活息息相關(guān)的諸多公共權(quán)力。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面推進(jìn)，大部分村官正確運(yùn)用權(quán)力為村民辦實(shí)事，辦好事，保持了清正廉潔的作風(fēng)，在村民中樹立了良好的威信和形象。但也有一些村官存在利用職權(quán)侵害群眾利益，侵占集體財(cái)產(chǎn)，挪用貪污集體資金等腐敗行為。村官腐敗已引起各級(jí)黨委、政府的重視，中央和地方采取了一些措施，查處了一批腐敗村官，但由于缺乏有效的管理和制約，一些地方的村官腐敗現(xiàn)象屢禁不止，甚至愈演愈烈，令人擔(dān)憂。

一、村官腐敗的趨勢(shì)

1．被查處的村官違法亂紀(jì)案件居高不下。隨著計(jì)劃生育工作的規(guī)范和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面發(fā)展，盡管村官違反計(jì)劃生育政策等傳統(tǒng)的腐敗案件已相對(duì)減少，但是近幾年，由于農(nóng)村土地出讓、工程項(xiàng)目、農(nóng)村合作醫(yī)療、上級(jí)惠農(nóng)款物等農(nóng)村、農(nóng)業(yè)管理事務(wù)的大量增加，加之農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民工作時(shí)緊時(shí)松，村級(jí)選舉、財(cái)務(wù)管理不規(guī)范，一些村官蠢蠢欲動(dòng)，甚至恣意妄為、違法違紀(jì)。近幾年中央和地方加大了農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)力度，查處的村官腐敗案件明顯增加，一些地方查處的村官腐敗案件居高不下。2003年以來，湖南省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2996件;2004年以來，遼寧省共立案查處村干部違紀(jì)違法案件2975件［1］。全國查處違法違紀(jì)的農(nóng)村基層干部人數(shù)逐年增加。2006年全國31個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)共查處違紀(jì)違法的農(nóng)村基層干部20768名，其中，受到紀(jì)律處分的20283名，組織處理的1335名［2］。2006年11月至2007年10月，全國各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查辦農(nóng)村基層黨員干部違紀(jì)違法案件24290件，處分26222 人［3］。

2．挪用貪污公款數(shù)額巨大且呈上升趨勢(shì)。社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)力度逐年加大，上級(jí)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的以工代賑資金、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)基金、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基金等方面投入的款物逐年加大，一些村官趁機(jī)擠占、挪用、貪污的現(xiàn)象頻繁發(fā)生，涉案金額也逐漸增加。城郊村和經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的村官腐敗主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)犯罪，從“安徽第一村”隆崗村村委書記宋業(yè)賢因職務(wù)侵占、貪污，涉案金額只有數(shù)萬元，到浙江省仙居縣東嶺下村村委會(huì)主任王榮偉5年狂吞巨款550萬，再到浙江省杭州市蕭山區(qū)明華村黨支部書記陳關(guān)生挪用公款4000萬元，村官腐敗涉案金額逐年增大。

3．賄選村官現(xiàn)象個(gè)別地方比較嚴(yán)重。目前，在基層村委會(huì)選舉中，賄選等一些無序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象有增多的趨勢(shì)。賄選問題非常復(fù)雜，候選人的賄選動(dòng)機(jī)也多種多樣，有的是為了實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值，為村民做好事和實(shí)事;有的是為了掌握資源及公共權(quán)力的支配權(quán)，也有的是為了撈取個(gè)人好處，為家族和企業(yè)牟取私利。許多村民在利益的驅(qū)使下競(jìng)選村官，為了達(dá)到當(dāng)選的目的，一些村官競(jìng)選人想盡辦法，利用各種不正當(dāng)手段甚至賄選，從由個(gè)人偷偷摸摸的隱蔽行為發(fā)展到有預(yù)謀的半公開行為，甚至公開行為。有的動(dòng)員親友或利用家族勢(shì)力四處活動(dòng)，請(qǐng)客送禮，賄選鬧劇層出不窮。如山西省河津市下化鄉(xiāng)老窯頭村王玉峰用194萬元賄選當(dāng)選村委主任;河北省涉縣更樂鎮(zhèn)上巷村支書王急義用360萬元賄選當(dāng)選村委主任等等。從掌握的情況看，村委會(huì)選舉的賄選比例大概在1%—3%之間［4］。

4．集體腐敗現(xiàn)象越來越突出。過去村官侵害群眾利益主體大多以一般工作人員，如會(huì)計(jì)、出納或村民組長，采用隱蔽手段，單獨(dú)作案為主;而目前已演變?yōu)榇妩h支部書記、村委會(huì)主任等主要負(fù)責(zé)人直接插手，且上下級(jí)、同級(jí)聯(lián)手，訂立攻守同盟，共同侵吞集體資產(chǎn)。于是，村官共同違法違紀(jì)在農(nóng)村滋生蔓延，村官集體腐敗的窩案、串案現(xiàn)象突出，群體化趨勢(shì)明顯。有的是村兩委班子成員集體串通一氣作案，有的是少數(shù)村官合伙作案;有的是村與村之間的村官合伙作案，村官與鄉(xiāng)官合伙作案;有的是以村官為主的家族成員合伙作案。由于村官的連貫性，往往一起腐敗案件牽扯到多個(gè)村官;有的案件相互關(guān)連，涉案村官相互勾結(jié)共同違紀(jì)，出現(xiàn)一案帶出數(shù)人，一人帶出數(shù)案的腐敗現(xiàn)象。例如，貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)新莊村以村黨支部書記為首，村委會(huì)主任、黨支部委員、村委會(huì)委員、出納、會(huì)計(jì)、村民組長、工程隊(duì)長等11名村官集體貪污1000萬元;江西省南昌市富山鄉(xiāng)灘上村7名村官用公款集體嫖娼，1名女村官按相同金額得補(bǔ)償;寧夏回族自治區(qū)銀川市郊區(qū)光華門村7名村官花費(fèi)6．5萬元到緬甸觀光等等。

5．公共事業(yè)、土地租賃出讓、工程項(xiàng)目領(lǐng)域逐漸成為腐敗的熱點(diǎn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革堵住了村官貪污、挪用和侵占農(nóng)業(yè)稅款的漏洞，但隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的全面展開和城鎮(zhèn)化步伐的加快，國家逐年加大了對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的扶持與投入，涉及農(nóng)村的各種基金、土地承包和出讓費(fèi)等資金越來越多，農(nóng)村合作醫(yī)療、上級(jí)支農(nóng)惠農(nóng)政策全面推進(jìn)，使得村官在這些領(lǐng)域違法違紀(jì)有了可乘之機(jī)。涉及農(nóng)村公益事業(yè)、土地出讓、上級(jí)支農(nóng)惠農(nóng)款項(xiàng)等新型的村官腐敗案件明顯增加。黑龍江省查處的村官違法違紀(jì)案件與土地有關(guān)的問題占反映村官腐敗問題的80%。四川省成都市2005年上半年查處的村官涉嫌經(jīng)濟(jì)違法違紀(jì)案件中，都與土地問題有關(guān)［5］。

二、村官腐敗的特點(diǎn)

1．腐敗手段多樣化。村官腐敗手段多樣，例如，借宗族勢(shì)力，肆意侵犯村民人身權(quán)利;濫用職權(quán)，卡拿索要;獨(dú)斷專行、辦事不公;發(fā)包土地、工程，優(yōu)親厚友;參與賭博、揮霍公款;在任職期間外出打工，村務(wù)空掛;進(jìn)行不正當(dāng)競(jìng)選等等。尤其是經(jīng)濟(jì)犯罪手段五花八門，例如，有的村官在征地補(bǔ)償款中做文章“摳”錢;有的村官在出售或“承包”集體資產(chǎn)資源中想辦法“搛”錢;有的村官在修建公共設(shè)施和工程項(xiàng)目中做手腳“挖”錢;有的村官在財(cái)務(wù)管理體制調(diào)整中趁機(jī)“掏”錢等等。

2．腐敗主體和區(qū)域相對(duì)集中。一是由于村黨支部書記和村委會(huì)主任在兩委成員中處于核心位置，掌握著農(nóng)村事務(wù)管理的決定權(quán)和財(cái)務(wù)審批權(quán)，村官腐敗的主體以村黨支部書記和村委會(huì)主任一把手居多。2003年至2008年，杭州兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案查處村官職務(wù)犯罪案件65件73人，其中挪用公款26件29人，受賄7件8人，貪污30件34人，行賄2件2人?！耙话咽帧闭剂舜蠖鄶?shù)，其中村黨支部書記35人，村委會(huì)主任 21人，兩者合計(jì)占立案數(shù)的76.7%［6］。在湖南、遼寧很多地方，黨支部書記大多兼村主任，違法違紀(jì)占案件總數(shù)的90%以上。二是村官違法違紀(jì)區(qū)域分布相對(duì)集中，地區(qū)特征明顯。村官違法違紀(jì)現(xiàn)象大多發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部、礦區(qū)、城鎮(zhèn)化水平較高的地區(qū)以及封閉的欠發(fā)達(dá)村。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鄉(xiāng)結(jié)合部、礦區(qū)的村官腐敗主要是在土地補(bǔ)償、企業(yè)改制、集體資產(chǎn)處置、村官選舉和村財(cái)務(wù)管理上，多為利益之爭(zhēng);而欠發(fā)達(dá)村和較封閉的貧困村，村官腐敗多是集中在作風(fēng)霸道、仗勢(shì)欺人、賭博、違反計(jì)劃生育政策等問題上。如湖南省衡陽市村官違反計(jì)劃生育政策問題占村官違法違紀(jì)案件總數(shù)的40%。

3．腐敗涉案金額巨大。以往，村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模小，村官管理的資金少，貪污挪用公款金額小，查處的村官腐敗案件涉案金額幾百、上千、上萬元就是大案。近年來，村集體經(jīng)濟(jì)規(guī)模在擴(kuò)大，村官在任期間經(jīng)管的資金越來越多，一些沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和城市近郊村官貪污挪用公款金額較大，查處的村官腐敗案件涉案金額越來越大，動(dòng)輒幾萬、幾十萬，上百萬乃至幾千萬的大案亦不少見。如遼寧省沈陽市東陵區(qū)望花村黨支部書記徐寶文違法金額為3000萬元;浙江省杭州市蕭山區(qū)明華村支部書記陳關(guān)生挪用公款4000萬元;河南省鄭州市高新區(qū)大里村黨支部書記金明池涉案金額1000萬元等等。更有甚者，買240元的物品卻開250萬元的“鴛鴦發(fā)票”報(bào)銷。武漢東湖管理局某村幾個(gè)村官利用虛開發(fā)票套取現(xiàn)金等方式，短短一年內(nèi)就揮霍掉了一個(gè)多億［7］。

三、村官腐敗的類型

1．貪官即以權(quán)謀私，貪污索賄。一是公私不分。有的村官將公款私存，將利息和余額占為已有;有的村官將集體的電視機(jī)、錄放機(jī)搬回家里使用;有的村官以村委會(huì)名義向掛扶聯(lián)系單位或上級(jí)要錢要物，拿回來后又不入集體賬，自己消費(fèi)、使用;有的村官變著花樣占用挪用公款，請(qǐng)客送禮辦私事;有的村官將村里機(jī)動(dòng)地承包費(fèi)、變賣村里樹木及賬外物品款項(xiàng)、罰沒收入、上級(jí)退款、存款利息收入、上級(jí)或協(xié)作單位返還的部分獎(jiǎng)金、手續(xù)費(fèi)或協(xié)調(diào)費(fèi)，不進(jìn)村財(cái)務(wù)賬，而作為賬外資金或直接私分，或在賬外坐支。二是以權(quán)謀私。有的擅自將扶貧指標(biāo)安排給自己的非貧困戶的親戚，而真正需扶持的貧困戶得不到及時(shí)扶持;有的擅自將救濟(jì)金(物)發(fā)放給并不需要救濟(jì)的親戚，甚至變著名堂發(fā)給自己;有的在搞水利、自來水、架橋、修路等工程中，自己做工頭，自己驗(yàn)收、自己結(jié)算、自己開支，以達(dá)到賺錢的目的;有的直接侵占或貪污國家撥付的搶險(xiǎn)、防汛、扶貧資金;有的甚至采用編制假帳、制作或購買假發(fā)票套取現(xiàn)金等等。三是公款(物)私分。各地在新農(nóng)村建設(shè)中為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改變村容村貌，興建了很多鄉(xiāng)村公路，上馬了不少水利工程，還籌建了廠房、店面房并將其出租。有的村干部通過多開材料費(fèi)發(fā)票、多填寫人工工資清單，虛增工程量撈取工程款，合伙瓜分集體資產(chǎn)，中飽私囊;有的以集體名義向上級(jí)要錢要物，然后私分;有的在并村或換屆前，將集體財(cái)產(chǎn)以發(fā)補(bǔ)助的名義私分。

2．花官即揮霍浪費(fèi)，生活腐化。一是鋪張浪費(fèi)，吃喝玩樂。村官用公款吃喝玩樂在各地都不同程度地存在，經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的村更為突出。廣東省河源市東源縣徐洞村是一個(gè)貧困村，有70%的村民尚在貧困線以下，但該村“村官”在2003年竟舉債400萬元建“可與星級(jí)酒店媲美”的村委會(huì)辦公樓。大樓落成后邀市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)干部參加了一場(chǎng)31桌大席、吃掉11萬元的慶典;而盛宴之側(cè)村民的鍋里卻是清湯寡水的糙米粥。更有甚者，星級(jí)辦公樓區(qū)成了“村官”的特權(quán)領(lǐng)地，而村民們卻被禁止進(jìn)入［8］。二是搞封建迷信，光宗耀祖。2003年3月20日，福建省惠安縣涂寨鎮(zhèn)涂寨村被稱作“惡霸村官”的村支部書記鄭旭陽，為了樹立自己在村里的絕對(duì)權(quán)威，將他故去多年的亡父塑成金身佛像，舉行開光進(jìn)殿儀式，封為“七省鄭巡按”，在神龕上刻上“弟子鄭旭陽”，供奉于村里的祠堂，則把原來村里供奉多年的“開村元祖”扔到一邊。從此以后，村里誰家有紅白喜事都要把其“亡父像”請(qǐng)到家中供奉;村里每逢大事小情、逢年過節(jié)，他亡父的生日、祭日，都要大操大辦，全村唱戲、捐款［9］。三是公款嫖娼，玩弄婦女。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，極少數(shù)村官面對(duì)五彩繽紛的大千世界，擋不住誘惑，一味地追求刺激和享樂，生活作風(fēng)腐化敗壞。

3．惡官即作風(fēng)專斷，欺民霸權(quán)。一是恃強(qiáng)欺弱，濫施淫威。一些村官借宗族勢(shì)力，拳頭當(dāng)權(quán)，肆意侵犯村民人身權(quán)利。2004年6月9日，廣東揭東村主任江蔚如在縣紀(jì)委干部宣布對(duì)他的處分決定之后，竟然指使自己的親朋好友將紀(jì)委干部和參與會(huì)議的黨員及警員等六十多人關(guān)在村委會(huì)七個(gè)多小時(shí)［10］。二是獨(dú)斷專行，欺民霸權(quán)。一些村官作風(fēng)專斷霸道，肆意踐踏村民的民主參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。貴陽市烏當(dāng)區(qū)新莊村村黨支部書記胡緒文獨(dú)斷專橫，大搞一言堂，被村民們稱為土皇帝。他經(jīng)常在村里表白:“在新莊這塊地盤上，我就是老大，哪樣事情都是我說了算?！保?1］三是辦事不公，優(yōu)親厚友。在處理與村民有關(guān)的各種事務(wù)時(shí)，不是按照黨和國家的法律、法規(guī)、政策、制度來處理問題，而是從個(gè)人利益、宗族和關(guān)系親疏的角度出發(fā)，戴著有色眼鏡處理問題。在土地承包、農(nóng)業(yè)開發(fā)、集體企業(yè)經(jīng)營、公益事業(yè)建設(shè)等方面，不按程序公正公開進(jìn)行，而是暗箱操作，將集體的資產(chǎn)、樹木、泥土等低價(jià)出讓給他人或自己的親戚朋友，將集體企業(yè)、房屋、魚塘、土地低價(jià)承租給他人或自己，照顧自己的家人和親友，個(gè)人從中謀取巨額利益。四是欺上瞞下，壟斷村務(wù)。一些村官管理村務(wù)搞權(quán)力封閉，暗箱操作，棚架黨和國家的法律、政策，剝奪農(nóng)民的監(jiān)督權(quán)利。有的村官奉行“有權(quán)不使，過期作廢”，搞“上有政策，下有對(duì)策”，甚至用“土政策”代替黨和國家的政策;有的村官在土地上大做文章，擅自違規(guī)亂批宅基地建房;有的搞所謂圈地運(yùn)動(dòng)，肆意擴(kuò)大機(jī)動(dòng)地范圍，依仗職權(quán)搞土地承包或轉(zhuǎn)包，鉆土地流轉(zhuǎn)中的空子肥了自己，坑了農(nóng)民。

4．結(jié)黨營私，賄選拉票。一是不擇手段、威逼利誘索選票。2004年，在村委會(huì)選舉的“非常時(shí)期”，飛揚(yáng)跋扈慣了的時(shí)任沈陽市鐵西新區(qū)張士村村委會(huì)主任的張英懷對(duì)反映賬目不公開等問題的村民楊志奇懷恨在心，雇兇將楊志奇毆打致死。黑龍江省繁興村原村主任李淑珍在村委會(huì)選舉期間指使丈夫邢兆林等人搬著自制的投票箱，挨家挨戶發(fā)選票，要求當(dāng)場(chǎng)填寫。村民一看這個(gè)架勢(shì)，只好違心地填上了“李淑珍”的名字。就這樣，李淑珍當(dāng)上了繁興村村委會(huì)主任［12］。二是明碼標(biāo)價(jià)、經(jīng)濟(jì)公關(guān)買選票。在基層村委會(huì)選舉中，賄選等一些無序競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象有增多的趨勢(shì)。浙江省溫州市龍灣區(qū)沙城鎮(zhèn)十多個(gè)村在選舉村民委員會(huì)期間，一度賄選成風(fēng)。有的公然雇用幫手，以500元至1000元的價(jià)格，挨家挨戶拉選票。三是公開捐贈(zèng)、承諾、游說拉票。捐贈(zèng)，即競(jìng)選者通過捐資村辦公益事業(yè)，贏得大部分村民的選票;承諾，即競(jìng)選者許諾當(dāng)選期間不要報(bào)酬、興辦公益事業(yè)、個(gè)人掏錢增加村民福利、以個(gè)人資產(chǎn)抵押發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)等，這在很大程度上起到了助選的作用;游說，即競(jìng)選者成立競(jìng)選班子，有組織地開展游說和拉票活動(dòng)。

［1］何春中．村官違法違紀(jì)督查報(bào)告:村民自治負(fù)重前行［N］．中國青年報(bào)，2005－08－02．

［2］李亞杰．全國2006年共查處20768名違紀(jì)違法農(nóng)村基層干部［N］．中國青年報(bào)，2007－02－03．

［3］袁海濤．全國農(nóng)村基層黨風(fēng)廉政建設(shè)工作綜述之一——著力解決損害農(nóng)民群眾利益問題［N］．中國紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2008－07－15．

［4］岳瑞芳，賴臻．民政部承認(rèn)基層村委會(huì)選舉賄選增多［EB/OL］．http://news．xinhuanet．com/newscenter/content_8930291．html，2008 － 08 － 03/2012－07－15．

［5］習(xí)文．摸底“村官”腐?。跩］．檢察風(fēng)云，2005．(22)．

［6］仇健，劉偉明．杭州七成落馬“村官”是“一把手”［N］．浙江法制報(bào)，2008－07－31．

［7］關(guān)前裕．?dāng)?shù)名村干部一年揮霍一個(gè)億［N］．楚天都市，2007－12－15．

［8］楊曼．貧困村斥資400萬建豪華辦公樓(調(diào)查·現(xiàn)場(chǎng))［N］．市場(chǎng)報(bào)，2004－06－08．

［9］朱文娜．惠安:惡村官橫行鄉(xiāng)里幾時(shí)休? ［J］．時(shí)代潮，2004，(12)．

［10］譚林．廣東揭東村主任指使親友將紀(jì)委干部關(guān)押7小時(shí)［J］．南方都市報(bào)，2005－01－02．

［11］何云江．11名村官“抱團(tuán)撈錢”上千萬元［N］．法制早報(bào)，2004－12－16．

［12］徐二峨．村干部變“村霸”現(xiàn)象亟待重視［J］．半月談，2006，(9)．