提高應(yīng)訴能力 促進(jìn)依法行政——從行政機(jī)關(guān)如何應(yīng)對行政訴訟的角度

王 莉

(中共鄭州市委黨校統(tǒng)戰(zhàn)理論教研部，河南鄭州450042)

一、近年來行政訴訟案件的特點(diǎn)

1．行政訴訟案件總量增加，行政機(jī)關(guān)敗訴率較高。據(jù)河南省法院通報(bào)公布的數(shù)據(jù)，2010年全省法院共受理一審行政訴訟案件16634件(約占全國法院受理行政案件總數(shù)的12%)，比2009年增加2002件，增長率為13．7%，受案數(shù)量僅次于山東省，居全國第二位。其中土地、公安、城建、房屋登記、工商、勞動保障類案件9546件，占受案總數(shù)的57．4%，所占比例與往年持平;受理政府信息公開、資源和環(huán)境整治、投資爭議等新類型案件1618件，與2009年相比增幅明顯。在審結(jié)的一審案件中，以判決方式結(jié)案的2536件，行政機(jī)關(guān)敗訴1103件，占判決結(jié)案總數(shù)的43．5%，敗訴案件主要集中在房屋登記、城建、土地等部門;如果加上撤訴案件中行政機(jī)關(guān)行為違法或不當(dāng)?shù)陌讣?，?shí)際敗訴案件數(shù)為一審審結(jié)案件總數(shù)的46．2%。

2．協(xié)調(diào)力度加大，協(xié)調(diào)結(jié)案率上升。法院堅(jiān)持“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”的原則，實(shí)行全員協(xié)調(diào)、全程協(xié)調(diào)，努力通過協(xié)調(diào)方式解決實(shí)質(zhì)爭議，化解官民矛盾，促進(jìn)社會和諧。河南省法院通報(bào)顯示，2010年協(xié)調(diào)化解各類行政訴訟案件11365件，協(xié)調(diào)撤訴率為58.1%，比全國平均水平高出14．2個(gè)百分點(diǎn)，其中協(xié)調(diào)一審行政訴訟案件10984件，一審案件協(xié)調(diào)撤訴率為67．0%;協(xié)調(diào)處理二審和再審行政案件381件，協(xié)調(diào)撤訴率為12．1%;鶴壁、南陽、商丘、焦作四市協(xié)調(diào)撤訴率均在80%以上，部分基層法院協(xié)調(diào)撤訴率達(dá)到90%以上。

3．信訪案件數(shù)量明顯下降，信訪壓力有所緩解。法院采取預(yù)約接訪、帶案下訪等多種方式，加大信訪案件辦理力度，赴京上訪量明顯下降。據(jù)最高法院通報(bào)統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)，2010年河南赴京上訪行政案件566件，上訪率為3．41%，比全國平均水平低6．35個(gè)百分點(diǎn)，與2009年相比下降了3．12個(gè)百分點(diǎn)，僅略高于山東、湖南。

4．群體性糾紛突出，從根本上化解矛盾存在較大困難。2010年，全省法院受理5人以上群體性案件112件，與 2009年相比增加 31件，增幅為38.3%。群體性爭議主要集中在土地征收、房屋拆遷等方面，與項(xiàng)目引進(jìn)、城市建設(shè)密切相關(guān)，與人民群眾生產(chǎn)生活緊密相連，且原告人數(shù)眾多，矛盾容易激化，如果沒有行政機(jī)關(guān)的配合支持，單靠法院很難從根本上化解矛盾。為妥善處理這些案件，法院逐步探索出化解群體性糾紛的“三步法”，即訴前風(fēng)險(xiǎn)評估、分散疏導(dǎo)，訴中加大協(xié)調(diào)、提高質(zhì)效，判后及時(shí)回訪、釋法答疑，實(shí)踐中取得了一定成效。

二、行政機(jī)關(guān)敗訴的原因分析

1．片面注重行政效率，依法行政意識淡薄。一是一些地方政府在推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中偏重追求行政效率，依法行政意識不夠。有的領(lǐng)導(dǎo)干部存在“依法行政會影響行政效率”的認(rèn)識偏差，在處理重大項(xiàng)目建設(shè)和征地、拆遷等工作中，不顧法律規(guī)定，先行施工、平地、推房，其結(jié)果必然敗訴。二是引進(jìn)建設(shè)項(xiàng)目突破法律底線，短期內(nèi)雖政績顯著，但隱患很多，一旦形成訴訟，很難得到法律支持，有的甚至?xí)l(fā)嚴(yán)重的社會問題，如江西撫州“5．26爆炸案”。三是出臺政策僅著眼于地方利益，與法律法規(guī)和國家政策相沖突。

2．政策朝令夕改，誠信意識缺失。個(gè)別地方政府在招商引資活動中存在引資熱、服務(wù)冷、管理亂、處罰狠等現(xiàn)象，集中表現(xiàn)為:因領(lǐng)導(dǎo)更換或計(jì)劃改變而違法收回土地;以種種理由對企業(yè)征收巨額費(fèi)用或處以高額罰款;不顧投資商利益違法強(qiáng)制接管企業(yè);不兌現(xiàn)引資時(shí)的承諾，不落實(shí)優(yōu)惠政策等。如杭申置業(yè)有限公司訴某市市政府行政合同一案，因市政府未完成土地審批、房屋拆遷等承諾條件，導(dǎo)致杭申公司無法建設(shè)和生產(chǎn)，經(jīng)法院協(xié)調(diào)，該市政府除退回企業(yè)預(yù)交的4000萬元外，還由其下屬開發(fā)區(qū)給付原告240萬元的賠償款。政府缺乏誠信意識，政策隨意更改，不僅會在行政訴訟中敗訴，還會對政府形象造成極大的負(fù)面影響。

3．行政裁量不合理，處理結(jié)果難以被社會接受。有的行政機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，行政裁量明顯不合理。一是行政處罰與行政相對人的違法行為不相適應(yīng)，明顯偏輕或偏重。如有的行政機(jī)關(guān)為了部門利益，不考慮違法行為的具體情節(jié)，不同情況同樣處罰。二是相同情況不同對待，如對同等條件的行政許可申請，給予一方許可而不給予另一方許可。三是執(zhí)法隨意性較大，如執(zhí)法受人為因素影響大，執(zhí)法人員不同處理結(jié)果也不同;有的雖然是同一執(zhí)法人員，同樣的違法情節(jié)，處理結(jié)果卻存在明顯差異。四是執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對同樣的案件，不同地方、不同級別的行政機(jī)關(guān)作出的處理卻明顯不同。如行政處罰是行政執(zhí)法實(shí)踐和人們?nèi)粘Ｉ钪袠O為常見的情形，多數(shù)案件案情并不復(fù)雜，罰款數(shù)額也較小，但訴訟當(dāng)事人所爭議的內(nèi)容卻涉及到了法律效力位階、處罰程序及證據(jù)認(rèn)定等重大的法律適用問題，如果對這些問題認(rèn)識不清，掌握的尺度不準(zhǔn)確，就易導(dǎo)致處罰結(jié)果不同，引起當(dāng)事人的異議。

4．應(yīng)訴不積極，責(zé)任心不強(qiáng)，行政執(zhí)法責(zé)任追究缺位。有的行政機(jī)關(guān)應(yīng)訴不積極，既不在法定期限內(nèi)提交證據(jù)，也不向人民法院提出書面的延期舉證申請。如在某些地方，作為行政訴訟案件中的被告，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常不出庭應(yīng)訴;有的在庭前不認(rèn)真準(zhǔn)備，敷衍應(yīng)付，委托代理人對案情一問三不知，對審理結(jié)果漠不關(guān)心;極個(gè)別行政執(zhí)法人員甚至與原告惡意串通，故意不提供證據(jù)，損害第三人的利益。這種做法既不利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正行政管理中存在的問題，也會使人民群眾的合法權(quán)益和政府形象受到極大的損害。

5．個(gè)別行政機(jī)關(guān)不注意糾正執(zhí)法中的錯(cuò)誤，常見的低級行政違法情形依然存在。一是主要證據(jù)不足。如認(rèn)定工傷卻未確定勞動關(guān)系，辦理動產(chǎn)抵押登記卻不查明企業(yè)財(cái)產(chǎn)的歸屬，認(rèn)定土地權(quán)屬僅憑當(dāng)事人陳述或街道辦事處的清查證明，處以罰款卻未查明違法金額等。二是適用法律錯(cuò)誤。如作出行政決定沒有援引法律或引用法條錯(cuò)誤，適用廢止的規(guī)范性文件等。三是程序違法。如不告知當(dāng)事人所享有的聽證和復(fù)議權(quán)利，超期查封扣押，不按法定程序送達(dá)等。四是不履行或拖延履行法定職責(zé)，如不依法公開政府信息，不依法查處違法占地、違章建筑等。五是超越職權(quán)。如街道辦事處為收取衛(wèi)生費(fèi)而扣押商戶財(cái)產(chǎn)，公安機(jī)關(guān)違法變賣查封財(cái)產(chǎn)，等等。個(gè)別行政機(jī)關(guān)不注意從敗訴案件中吸取教訓(xùn)，使這些常見的和低級的行政違法情形屢有發(fā)生。

三、提高應(yīng)對行政訴訟的能力，預(yù)防和化解行政訴訟，提升行政執(zhí)法水平

1．把握決策原則，完善決策程序，促進(jìn)民主決策、依法科學(xué)行政。近年來，國家不斷推出各種行政法制革新舉措，包括各地進(jìn)行的體制、機(jī)制、方法的創(chuàng)新。這些革新舉措一方面符合我國深化改革、加快發(fā)展的實(shí)際和憲法第3條規(guī)定的充分發(fā)揮地方的積極性和主動性的原則;另一方面也引起了許多爭論。筆者認(rèn)為，體制、機(jī)制和方法的創(chuàng)新需要把握一些基本界限和底線，新出現(xiàn)的事物并不必然具有合法性、合理性和正當(dāng)性。因此，在推出行政法制革新舉措、作出行政決策的時(shí)候，應(yīng)該遵循以下幾項(xiàng)原則。一是賦權(quán)性規(guī)范從寬。賦權(quán)性規(guī)范對公民而言是賦予其權(quán)利的、受益性的、讓民眾有更多選擇性的制度規(guī)范。比如關(guān)于行政指導(dǎo)的方式、行政合同的方式、行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式、行政資助的方式等，這些賦權(quán)性的規(guī)定可以寬松一些。二是義務(wù)性規(guī)范從嚴(yán)。對公民來說，義務(wù)性規(guī)范是禁止性的，是限制其權(quán)利、損害其利益的規(guī)范，因此出臺這類規(guī)范應(yīng)非常謹(jǐn)慎和嚴(yán)格。例如前一段時(shí)間成為社會熱議對象的“釣魚執(zhí)法”案件，就曾受到社會各方面的嚴(yán)厲置疑。三是決策目的的正當(dāng)性。要考察決策的出發(fā)點(diǎn)和目的性，注重私益與公益、公平與效率、自由與秩序的兼顧平衡，堅(jiān)持以人為本、法治底線和人權(quán)底線。四是注重決策的社會效果。行政機(jī)關(guān)推出某項(xiàng)新舉措之后，如果自己方便了、效率提高了、成本減少了，但群眾卻不方便了、缺少選擇權(quán)、失去安全感，這就損害了人民群眾的根本利益，背離了國家機(jī)關(guān)的服務(wù)宗旨。因此，凡是符合上述指導(dǎo)原則的行政決策、新舉措應(yīng)堅(jiān)持實(shí)行并不斷完善，不符合者就必須改正或擯棄。同時(shí)，法制革新舉措應(yīng)盡可能及時(shí)通過立法、修法等方式加以確認(rèn)和保障，減少其與現(xiàn)行法律的矛盾，促使革新舉措得以順利推行。

2．加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，為依法行政提供保障。當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型期，各種矛盾凸顯，因行政執(zhí)法引發(fā)的官民矛盾在一定時(shí)期內(nèi)將長期存在，有效預(yù)防和化解官民矛盾是人民法院和行政機(jī)關(guān)共同面臨的緊迫課題。然而，從目前情況看，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制機(jī)構(gòu)力量不足，難以滿足從源頭上預(yù)防和化解行政爭議的現(xiàn)實(shí)需求。借鑒國外政府法制建設(shè)的成功經(jīng)驗(yàn)(如政府聘用公職律師為政府提供多方位的法律服務(wù))，建議政府加強(qiáng)法制機(jī)構(gòu)建設(shè)，配備充足的法制人員，開展多層次、多渠道、多種形式的培訓(xùn)，提高法制機(jī)構(gòu)人員的執(zhí)法水平。同時(shí)，要保障法制機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)所必需的經(jīng)費(fèi)和裝備，確保法制工作的順利開展。

3．建立行政首長出庭應(yīng)訴制度，發(fā)揮其依法行政的示范帶頭作用。行政首長出庭應(yīng)訴，積極主動地配合法院工作，有利于消除行政相對人告官不見官的不滿情緒;有利于規(guī)范行政執(zhí)法，促進(jìn)依法行政;有利于借助行政首長的力量解決行政爭議，構(gòu)建和諧穩(wěn)定的社會環(huán)境;有利于行政首長發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法過程中存在的實(shí)際困難和問題。近年來，鄭州、南陽等市的市政府先后出臺了比較完善的行政首長出庭應(yīng)訴制度，對出庭的案件類型、出庭比率、責(zé)任追究等作出了明確規(guī)定，人民群眾反應(yīng)良好，效果明顯。建議在各級行政機(jī)關(guān)推廣行政首長出庭應(yīng)訴制度，凡屬社會高度關(guān)注的重大疑難案件，關(guān)乎民生的熱點(diǎn)、難點(diǎn)案件，有利于民主法制建設(shè)的典型案件，應(yīng)規(guī)定行政首長必須出庭應(yīng)訴。

4．落實(shí)績效考核和違法責(zé)任追究制度，促進(jìn)依法行政。目前，行政機(jī)關(guān)雖然普遍建立了績效考核和違法責(zé)任追究制度，但有些制度可操作性差、落實(shí)不到位。建議對這些制度進(jìn)行修訂完善，將執(zhí)法、應(yīng)訴、敗訴、執(zhí)行法院裁判、落實(shí)司法建議等情況納入日?？冃Э己?，對違法行政、故意不履行或拖延履行法定職責(zé)、拒不執(zhí)行法院生效裁判的相關(guān)人員加大責(zé)任追究力度，做到有權(quán)又有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法必追究。

5．將強(qiáng)制拆遷等涉及民生的重大行政行為納入社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估體系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。國務(wù)院于2011年1月21日頒布實(shí)施的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，將審查、強(qiáng)制執(zhí)行征收與補(bǔ)償決定的權(quán)力賦予了人民法院，行政機(jī)關(guān)對房屋征收與補(bǔ)償案件不再享有最終的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這一規(guī)定符合司法權(quán)監(jiān)督行政權(quán)的立法精神，有利于維護(hù)公共利益，保障房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益。然而，房屋征收與補(bǔ)償糾紛事關(guān)人民群眾的切身利益，是社會各界關(guān)注的焦點(diǎn)、行政機(jī)關(guān)依法行政的難點(diǎn)，由此引發(fā)的極端性事件屢屢發(fā)生，人民法院面臨執(zhí)行力量單薄，強(qiáng)制拆除風(fēng)險(xiǎn)難以掌控，信訪壓力大等困難和問題。為妥善應(yīng)對這一難題，建議地方政府將強(qiáng)制拆遷等涉及民生的重大行政行為納入到社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估范圍與大調(diào)解體系中，在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，出臺規(guī)范性文件，建立法院審查、政府組織實(shí)施的工作機(jī)制。