地方政府融資與負(fù)債問題研究

慎建波

(中共洛陽市委黨校欒川分校，河南欒川471500)

地方政府舉債源自西方發(fā)達(dá)國家。在我國現(xiàn)行體制下，地方政府用有限的財(cái)力，承擔(dān)起了地方事業(yè)發(fā)展的巨大任務(wù)，但由于地方財(cái)力有限，沒有足夠的能力支撐起地方事業(yè)的更大發(fā)展，只好以土地出讓、資源抵押等方式進(jìn)行融資并大規(guī)模舉債，使得地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)加劇。因此，加強(qiáng)對地方政府融資與舉債的原因、出現(xiàn)的問題及風(fēng)險(xiǎn)防范等方面的研究與探討，對于地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展具有重要的意義。

一、地方政府融資與舉債形成的原因

為了緩解地方政府財(cái)政收支的窘境，有利于地方政府依據(jù)自身的實(shí)際情況，對各自經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展作出更為合理的布局，提高地方政府的積極性，中央政府推出了相關(guān)的計(jì)劃和規(guī)劃，期望通過發(fā)行地方債券和建立地方融資平臺等形式促使地方政府事權(quán)財(cái)權(quán)分配的合理化，以地方的大發(fā)展促進(jìn)和帶動(dòng)國民經(jīng)濟(jì)新一輪的快速增長。在這種背景下，地方政府為了融資以土地出讓、發(fā)行地方債券等形式而大量舉債。地方政府的債務(wù)多是由于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)與地方財(cái)政收入的不平衡造成的。造成這種不平衡的原因主要有以下三點(diǎn):

1．分稅制是地方政府舉債的根本原因。我國的稅收來源分為國稅和地稅兩部分。眾所周知，地稅是地方政府財(cái)政收入的主要來源，其實(shí)質(zhì)是為地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)，地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)當(dāng)以地稅收入為基礎(chǔ)，否則就會(huì)有財(cái)政赤字的發(fā)生。但是相比國稅而言，地方稅種稅基狹窄、共享稅中地方共享比例較小，造成區(qū)域財(cái)力增長緩慢，而在事權(quán)劃分上，地方政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)管理、公共服務(wù)、民生保障等任務(wù)繁重，與其自有財(cái)力不相適應(yīng)，最終導(dǎo)致地方政府在自身財(cái)力不足的情況下大量舉債。

2．謀求地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展是地方政府舉債的直接原因。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程相比西方發(fā)達(dá)國家而言，整整少了半個(gè)多世紀(jì)，是從20世紀(jì)末開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展時(shí)期，而且我國的社會(huì)制度也不同于資本主義國家，在沒有成功的經(jīng)驗(yàn)可以遵循的情況下，開始了摸著石頭過河的經(jīng)濟(jì)發(fā)展舉措的嘗試，并取得了舉世矚目的成就。但是在進(jìn)入21世紀(jì)之后，飛速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展對地方政府提出了新的要求和考驗(yàn)，要發(fā)展首先就需要投資，然而經(jīng)濟(jì)發(fā)展對政府投資的依賴程度很大，投資資金需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了地方政府當(dāng)期可動(dòng)用的財(cái)力，通過成立政府投融資平臺公司向銀行貸款、發(fā)行債券和信托產(chǎn)品等方式籌措資金的做法已經(jīng)成為一種普遍現(xiàn)象。

3．市場化投資活力不足是地方政府舉債的內(nèi)在原因。在當(dāng)前形勢下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著兩難的境地，致使在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中出現(xiàn)了市場投資活力明顯不足的現(xiàn)象。一是雖然各級政府目前十分注重吸聚社會(huì)資本和民間資金投入城市建設(shè)和發(fā)展，但由于基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)事業(yè)和公用設(shè)施等領(lǐng)域投資大、周期長、回報(bào)低等原因，對社會(huì)資本的吸引力有限、投入動(dòng)力不足，迫使政府通過舉債來確保這些領(lǐng)域建設(shè)所需的資金投入。二是一些符合高投入、高回報(bào)，并能可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)項(xiàng)目資源枯竭，而一些靠炒作上馬，又明顯違背市場需求的大型建設(shè)項(xiàng)目則嚴(yán)重缺乏來自于民間的投資動(dòng)力，政府的扶植與支持也只能靠舉債來經(jīng)營，這也是造成市場投資活力不足的重要原因。

二、地方政府融資與負(fù)債帶來的問題

1．債務(wù)規(guī)模越來越大，種類越來越多。據(jù)審計(jì)署資料顯示，到2010年底，除54個(gè)縣級政府沒有政府性債務(wù)外，全國省市縣三級地方政府性債務(wù)余額共計(jì)107174．91億元。其中:政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為67109．51億元，占62．62%;政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)為23369．74億元，占21．80%;政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)為16695．66億元，占15．58%。在債務(wù)來源中，銀行貸款占債務(wù)總額的79．01%;上級財(cái)政債務(wù)占債務(wù)總額的4．18%;發(fā)行債券占債務(wù)總額的7．06%;來自于其他途徑的借款占債務(wù)總額的9．75%。

2．債務(wù)清理困難重重。進(jìn)入2011—2012年度，地方債務(wù)陸續(xù)進(jìn)入了還款高峰期。但是面對地方財(cái)政完全不能負(fù)擔(dān)沉重債務(wù)的局面，地方債務(wù)清理也面臨著重重困難。一方面，應(yīng)充分認(rèn)識到，在所有的地方債務(wù)中，部分地區(qū)和行業(yè)償債能力弱，存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。如個(gè)別地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，部分地方的債務(wù)償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區(qū)高速公路、普通高校和醫(yī)院債務(wù)規(guī)模大、償債壓力較大等。另一方面，地方政府債務(wù)清理將導(dǎo)致地方政府信用評級降低，商業(yè)銀行貸款審批更嚴(yán)格，貸款利率及城投債利率更高，這會(huì)使地方政府融資額受限從而降低固定資產(chǎn)投資，由固定資產(chǎn)投資形成的資本額也會(huì)下降，直接影響GDP絕對值，而經(jīng)濟(jì)增速的回落將直接導(dǎo)致人民物質(zhì)生活水平的增速減緩。

3．投融資平臺不規(guī)范，違規(guī)操作問題嚴(yán)重。由于大量的債務(wù)負(fù)擔(dān)存在，地方政府的公信力在一定程度上會(huì)下降，同時(shí)商業(yè)銀行為了防范金融風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)制定更為嚴(yán)格的貸款審批手續(xù)。在銀根緊縮的情況下各種投融資平臺也應(yīng)運(yùn)而生，并出現(xiàn)了一些違規(guī)操作的現(xiàn)象。據(jù)審計(jì)署統(tǒng)計(jì)，地方政府融資平臺公司數(shù)量眾多，至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設(shè)立融資平臺公司6576家，融資平臺公司的政府性債務(wù)余額為49710．68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46．38%。并且地方債務(wù)的陰霾可能會(huì)進(jìn)一步向民間擴(kuò)散，從當(dāng)前的民間違規(guī)投融資活躍與高利貸泛濫現(xiàn)象即可見一斑。

三、地方政府融資與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的防范

據(jù)審計(jì)署發(fā)布的2011年第35號審計(jì)結(jié)果公告顯示，截至2010年底，在全國地方政府性債務(wù)余額107174．91億元中，有78個(gè)市級政府和99個(gè)縣級政府在負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)方面的債務(wù)率高于100%。由于償債能力不足，部分地方政府只能借新債還舊債，有22個(gè)市級政府和20個(gè)縣級政府的借新還舊率超過20%。還有部分地區(qū)出現(xiàn)了逾期債務(wù)，有4個(gè)市級政府和23個(gè)縣級政府逾期債務(wù)率超過了10%。但審計(jì)署相關(guān)人士則樂觀地表示，當(dāng)前的地方債風(fēng)險(xiǎn)局面是可控的。從當(dāng)前的償債條件看，除財(cái)政收入外，我國地方政府擁有固定資產(chǎn)、土地、自然資源等可變現(xiàn)資產(chǎn)比較多，可通過變現(xiàn)資產(chǎn)增強(qiáng)償債能力。此外，我國經(jīng)濟(jì)處于高速增長階段，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給地方經(jīng)濟(jì)和政府收入創(chuàng)造了增長空間，有利于改善其償債條件。從區(qū)域結(jié)構(gòu)看，一些發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和財(cái)政能力強(qiáng)，負(fù)債水平相對適度。有部分地方政府負(fù)債相對其經(jīng)濟(jì)和財(cái)力偏高，但只要采取措施控制新增債務(wù)，規(guī)范當(dāng)?shù)卣畟鶆?wù)融資行為，風(fēng)險(xiǎn)也是可控的。

1．構(gòu)建安全的投融資平臺。地方政府投融資平臺在地方城市化建設(shè)和應(yīng)對危機(jī)中應(yīng)發(fā)揮積極作用。在地方債風(fēng)險(xiǎn)存在的情況下，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的健康有序發(fā)展可能有新的舉債現(xiàn)象，因此進(jìn)一步構(gòu)建安全的投融資平臺是防范風(fēng)險(xiǎn)的必要保障，安全的投融資平臺應(yīng)具備以下幾個(gè)特點(diǎn):第一，投融資平臺的規(guī)范化。適時(shí)公布每一次投融資的意義，推動(dòng)地方政府把投融資平臺上形成的隱形負(fù)債公開披露，轉(zhuǎn)變?yōu)楹弦?guī)的顯性負(fù)債，從而改變當(dāng)前信息嚴(yán)重不透明的狀況，這不但能有效保障投融資渠道的暢通，也會(huì)進(jìn)一步使政府公信力得到提升。第二，投融資平臺的科學(xué)化。建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)符合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，不能再出現(xiàn)政績工程、形象工程和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象，融資平臺應(yīng)嚴(yán)格審視所投資項(xiàng)目的意義，用科學(xué)手段來評估工程的實(shí)際投入和產(chǎn)出的實(shí)際效益，有效地打造并管理好投融資平臺，實(shí)現(xiàn)其科學(xué)化。第三，投融資平臺的市場化。市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)應(yīng)盡量避免人為、行政等因素的干擾，把項(xiàng)目交給市場審批，把投融資交給市場認(rèn)可，把資金的運(yùn)用交給市場去決定。對于新上馬的經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目，要建立相對較高的透明度及相對嚴(yán)格的自我約束機(jī)制，如可建立有效的問詢聽證制度，以確定項(xiàng)目的可行性;可引入投資銀行和會(huì)計(jì)師、律師、評估機(jī)構(gòu)的參與以保證經(jīng)濟(jì)建設(shè)符合市場化的運(yùn)作方向。為進(jìn)一步拓寬融資渠道，可積極創(chuàng)造條件推動(dòng)市政債券等的發(fā)行，鼓勵(lì)地方投融資平臺發(fā)行企業(yè)債券，也可創(chuàng)造條件申請?jiān)O(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金開發(fā)區(qū)或科技園;還可嘗試運(yùn)用更市場化的投融資方式來經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目公司，主要包括資產(chǎn)的證券化和更靈活的融資結(jié)構(gòu)安排。

2．加強(qiáng)政府融資與負(fù)債的預(yù)警防范體系建設(shè)。為了克服目前政府債務(wù)管理不力的局面，改變各自為政、調(diào)控不力、權(quán)責(zé)不明的現(xiàn)狀，必須有專門的機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一管理政府債務(wù)，明確其職責(zé)、權(quán)限，賦予相應(yīng)的職能，發(fā)揮管理、監(jiān)控、預(yù)警的作用。第一，建立償債責(zé)任制和責(zé)任追究制度。政府為了規(guī)避過度的債務(wù)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，保證其引資的項(xiàng)目落地，必須明確融資的權(quán)、責(zé)、利與借、用、還的關(guān)系。對債務(wù)的使用償還要簽訂責(zé)任狀，明確權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任，對盲目舉債搞低水準(zhǔn)的重復(fù)建設(shè)，造成損失浪費(fèi)，或因工作失職，造成無法按期還本付息的情況，要追究直接責(zé)任人的責(zé)任。同時(shí)要將債務(wù)的借、用、還納入領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的范圍，作為評價(jià)、考核、任用干部的一項(xiàng)指標(biāo)。要嚴(yán)格區(qū)分政府債務(wù)和企業(yè)債務(wù)，防止因政企不分和政府的行政干預(yù)而使企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)，或使企業(yè)成為政府債務(wù)的承擔(dān)者。第二，建立舉債評審制度。溫家寶在2012年政府工作報(bào)告中明確提出，要進(jìn)一步優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，要控制新開工的項(xiàng)目，要把政府投資的重點(diǎn)定位于在建項(xiàng)目、續(xù)建項(xiàng)目、收尾項(xiàng)目上。對舉債規(guī)模、項(xiàng)目、成本、償債渠道等進(jìn)行評審論證，避免盲目性和隨意性。通過舉債評審制度，規(guī)范政府的行為。也就是說，各地方政府要保持投資的合理規(guī)模，而不要超出自己的承受能力。這樣既可以減輕地方投資的壓力、籌措資金的壓力，又可以減少融資平臺的融資規(guī)模。第三，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督，提高債務(wù)資金使用效益。對于政府融資和舉債進(jìn)行科學(xué)的管理，分析評估其帶來的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益，積極發(fā)揮審計(jì)部門在債務(wù)管理中的作用，加強(qiáng)對工程建設(shè)資金的審計(jì)監(jiān)督，深入做好全過程跟蹤審計(jì)，切實(shí)加強(qiáng)工程拆遷審計(jì)和竣工決算審計(jì)，嚴(yán)肅查處項(xiàng)目建設(shè)中高估冒算、挪用侵占資金、擠占建設(shè)成本和損失浪費(fèi)等行為，努力提高投資效益，防止資產(chǎn)流失，確保債務(wù)所形成資產(chǎn)的安全完整、保值增值，提高項(xiàng)目償還債務(wù)能力。

3．借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，促使我國地方政府融資與負(fù)債的健康發(fā)展。學(xué)習(xí)借鑒國外地方政府融資的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為我所用。在國外，市政債券的發(fā)行，同樣是重要的融資工具。經(jīng)過多年的運(yùn)轉(zhuǎn)，國外一些國家已經(jīng)制定了一整套有針對性的防范金融風(fēng)險(xiǎn)的法規(guī)。我們應(yīng)該虛心學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，制定出適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方政府投融資風(fēng)險(xiǎn)防范的政策法規(guī)。