關于我國科技立法與政策制定的思考

郭文澤

(中共瓦房店市委辦公室綜合科，遼寧大連116300)

近年來，我國在科技立法和政策制定方面取得了明顯成效，基本上實現了有法可依，科技法律體系已初步形成。但是隨著我國經濟社會的迅猛發(fā)展，科技立法與政策制定已經不能適應形勢發(fā)展的需求，必須進一步健全和完善。

一、國外科技立法和政策制定的概況

1．美國。美國是世界科技大國，無論科技研發(fā)的投入還是科技成果的產出都位于世界前茅。美國非常重視科技立法和政策的制定，其一切科技活動都有法律依據。美國國會于1976年通過了《美國國家科學技術、組織和重點法》，標志著美國科學技術進步基本法的誕生。該法確立了尊重知識、尊重人才、加大科技研發(fā)投資、加強政府宏觀調控科技進步工作的基本原則，對科學技術在國家發(fā)展中的重要地位給予了充分肯定。在已建立相對完善的科技法律法規(guī)的基礎上，美國政府還制定了一系列的配套制度和措施，構成了一個操作性很強的推動科技創(chuàng)新的政策體系。美國還通過法案形式支持國家實驗室和高等院校轉化其科研成果。美國科技立法有幾個特點:與時俱進的科技立法政策;注重對科技前沿領域的法律保護;政治上的大力支持;雄厚的資金保障［1］。

2．日本。日本通過有效地引進、消化吸收和改進外國開發(fā)的先進技術，建立了自己獨具特色的高效率生產體系，但是日本的這一戰(zhàn)略受到其他發(fā)達國家的譴責，他們抨擊日本“只是把外國出現的創(chuàng)造性科研成果拿來作為技術進行加工”。在這樣的背景下，1981年，日本政府開始采用“科學技術立國”的戰(zhàn)略，強調加強基礎研究，特別要加強政府的科學技術政策的研究與制定。1995年，以《科學技術基本法》的頒布為標志，日本開始進行科技體制改革?！犊茖W技術基本法》作為科技體制改革的根本保障和指針，規(guī)定了日本科技政策的基本框架，并提出了日本“面向21世紀以科學技術創(chuàng)造立國”的戰(zhàn)略目標。日本有關科技的法律法規(guī)多達200多部，內容涉及科技行政部門、科研機構、科技咨詢機構的設置和組織等多個方面。另外，日本科技立法還有一個特點，在每成立一個國家研究機構或制定一項重要的科技計劃時，議會都制定一部相應的特別法，如，《理化學研究所法》、《日本科技情報中心法》、《日本原子能研究所法》、《海洋科技中心法》、《動力反應堆與核燃料開發(fā)事業(yè)團法》等，對政府的資金投入數量作出明確的規(guī)定。

二、我國科技立法與政策制定的概況

第八屆全國人大常委會第二次會議于1993年7月2日通過《中華人民共和國科學技術進步法》，從法律層面上確定了科技是第一生產力和科技優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位及相應的方針、政策和原則。這是在總結我國科技領域改革開放經驗和多年科技立法經驗基礎上，適應市場經濟和科技事業(yè)發(fā)展要求而制定的促進我國科技進步的基本法律。這一法律的頒布，標志著我國科技立法發(fā)展到一個新階段，為我國科技立法的系統(tǒng)化、完備化奠定了基礎，為推動我國技術創(chuàng)新的發(fā)展提供了基本準則。

20世紀80年代，我國先后制定和實施了《商標法》、《專利法》、《計算機軟件保護條例》、《反不正當競爭法》等法律法規(guī)，對科技成果權(知識產權)依法進行了保護。同時，我國加入了世界知識產權組織以及《保護工業(yè)產權巴黎公約》、《關于集成電路知識產權保護公約》等國際知識產權公約。在知識產權領域，我國立法工作在短短的十幾年時間里已經實現了同西方發(fā)達國家接軌。

20世紀90年代以來，我國科技立法進一步發(fā)展，實現了技術商品化、技術商品產業(yè)化和科技產業(yè)的國際化，逐步建立了技術市場制度和無形資產評估制度，建立了完善健全的、與國際接軌的知識產權保護法律制度，制定了積極促進科技成果轉化的法律、法規(guī)和一系列有關科學技術管理的法律規(guī)范，并初步建立了科技進步的法律實施與監(jiān)督體制［2］。

2006年2月9日，中共中央、國務院同時發(fā)布決定，公布施行《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要(2006－2020年)》。這部45000字的綱要突出強調“企業(yè)成為自主創(chuàng)新的主體”的目標。綱要提出，要推動企業(yè)特別是大企業(yè)建立研發(fā)機構，同時在財稅政策和建立研發(fā)平臺上給予企業(yè)大力支持?？萍颊叻ㄒ?guī)專家們設計了中國各類企業(yè)憑借技術創(chuàng)新和市場競爭增強競爭力的實現路徑，提出到2020年左右，以大量專業(yè)化中小企業(yè)為基礎，在各產業(yè)中造就一批效益突出、創(chuàng)新業(yè)績出眾、成長迅速、實力強大的中國企業(yè)，并使其中的佼佼者躋身世界500強，形成“航母級”企業(yè)。

三、我國科技立法和政策制定工作中存在的問題

1．法律系統(tǒng)化不夠，法律法規(guī)不統(tǒng)一。第一，目前，在已經頒布的科技法律法規(guī)中，有相當數量的法律法規(guī)由于時過境遷已完全或部分失效，且長期以來未加清理，導致現行的法令中存在大量無效法。第二，國家法律和部門規(guī)章、地方性法規(guī)不統(tǒng)一。在科技法規(guī)形成的過程中，起主導作用的是政府意志，政府部門之間的立場差異導致一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴謹性。在實施過程中容易產生矛盾或者銜接上的真空，隨意性較強，效果易打折扣。這種現象引來了一系列的問題，一是民眾運用法律的難度加大，容易落入法律法規(guī)沖突造成的“制度陷阱”;二是可能給某些執(zhí)法人員帶來“尋租”的機會，因為法律的不統(tǒng)一必然會擴大執(zhí)法人員的自由裁量權。第三，現實生活中進行的部分科學技術活動，如，在高技術產業(yè)發(fā)展、民營科技企業(yè)發(fā)展、科技風險投資等方面，沒有相應的法律來進行調整，因而造成一些科技活動無法可依。

2．科技政策及相關法律法規(guī)缺乏社會基礎，未實現科學立法、民主立法。在科技立法過程中，公眾參與、專家論證和政府決定相結合的決策機制不健全，有的科技政策法規(guī)是在沒有充分聽取民眾意見，沒有邀請專家進行充分論證的基礎上形成的。由于深入基層、深入實際、深入群眾不夠，致使科技立法缺乏群眾基礎和社會基礎，不能體現廣大人民的共同意志和最廣大人民的根本利益。

3．科技政策及相關法律法規(guī)質量不高，可操作性差。第一，法律既是一種解決問題的工具，又具有社會調節(jié)功能。但現實中有的立法者過于重視法律的工具作用，而忽略法律本身所蘊含的公平、正義的制度價值。第二，科技立法方式比較單一，采用禁止性規(guī)范較多，在凸顯法律的懲罰功能之余弱化其激勵功能的一面。第三，科技立法過程中片面追求立法的數量而對質量重視不夠。因此，法律法規(guī)的臨時性、變通性、簡單性突出，使得法律條款多是綱領性、原則性、口號性的，一旦遇到問題進入實務操作，很難貫徹執(zhí)行。

4．國家財政科技投入低?？萍奸_發(fā)研究需要大量的資金投入，沒有一定的物質保障，許多科技成果是不可能產生的。按照國際慣例，一般用研究與發(fā)展經費的支出水平來反映一個國家科技投入的水平。隨著全球經濟競爭的加劇，單純的勞動密集型產品不再具有優(yōu)勢，只有不斷提高科技投入，自身具有科技研發(fā)能力，才能提高產品的競爭能力。我國近年來研發(fā)經費總量在逐年遞增，但相對于西方發(fā)達國家，問題和差距仍然十分明顯。研發(fā)經費相對于GDP的比重仍然較低，與發(fā)達國家的比例相差甚遠，離國際上共同認定的3%的目標更是有相當的距離［3］。

四、進一步完善我國科技立法與政策制定工作的建議

1．進一步完善與規(guī)范我國的科技法律體系?？萍剂⒎ㄒ獙哟畏置鳎茌牱秶鞔_。中央和地方科技法規(guī)效力、層次要區(qū)分明顯，松緊有致，在全國統(tǒng)一立法的前提下，體現中央法律的綱領性，發(fā)揮地方法律的靈活性。由于各地方區(qū)域經濟特點不同，應鼓勵地方結合本地區(qū)特色進行立法工作，對地方的科技需求有重點地加以立法和完善，鼓勵和規(guī)范地方科技法的立法實踐工作。為排除科技發(fā)展的制度障礙，還需要對現有的中央和地方科技政策法律文件逐一加以審查、甄別和歸類，按照廢止、修改、繼續(xù)生效、提高立法層次等不同要求，作出相應判斷，以剔除過時的文件，精簡重復的文件，清除文件之間的矛盾沖突，補充修改有關內容，使之成為內容統(tǒng)一、符合當前實際需要、具有可操作性的完整體系。將一些在實踐中已被證明的配套政策及措施法制化，對涉及科技的社會重大問題研究制定法律規(guī)范，提供科學保障。

2．鼓勵公眾廣泛參與到科技立法與政策制定的工作中來。立法的質量決定著法治的質量。在立法理念上，要深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持以人為本，促進經濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展;在立法機制上，要不斷擴大政府立法的透明度和公眾參與度。要建立適應我國國情的公眾參與科學事務模式，將公眾參與納入科技立法和政策制定的過程?？萍脊芾聿块T可以采取民意測驗、設立評議組織、專題小組、市民評議組、共識會議、利益相關者對話等方式積極引導公眾參與重大科學議題的討論，公開開放所有不涉密的科技活動。對于引起社會廣大公眾質疑的科技進程，政府不應限制公眾發(fā)表意見，而應鼓勵公眾參與爭論，并且通過爭論和科學論證來進一步澄清科學技術對社會的影響，并將公眾有益的建議納入新的法律法規(guī)和政策的制定中，使公眾的力量成為科學技術的發(fā)展動力，以此來保證科技發(fā)展方向和社會公共利益的一致性，保證科學發(fā)展不違背社會倫理道德和公共利益，避免違背生活規(guī)律和自然規(guī)律的科技政策法規(guī)的出現。

3．加強科技立法與政策的針對性、科學性和可操作性?？萍剂⒎ê驼叩闹贫ㄒ獓栏褡裱瓏曳傻牧⒎ň窈土⒎ㄔ瓌t，結合本地的具體情況和實際需要，既保持政策法規(guī)的有效性，又要在實踐中行得通、辦得到，具有較強的針對性和可操作性。《科技進步法》是統(tǒng)領我國科技法律制度的具有綱領性意義的法律，但由于其規(guī)定過于原則性而導致其可操作性不強。另外，由于科技法本身的特殊性，要求立法者、執(zhí)法者、司法者需具有科技與法律的復合知識，這在一定程度上增加了科技法律法規(guī)執(zhí)行的難度。因此，相關部門要系統(tǒng)研究科技事業(yè)發(fā)展中的各種法律關系，對過于原則性的條款進行司法解釋和配套立法，不斷提高科技立法質量，使其能夠合理調整各方面的權利義務關系，切實解決實際問題，有效保障和促進科技事業(yè)又好又快地發(fā)展。

4．盡快制定《科技投入法》，確?？萍歼M步的基礎條件。近年來，我國的科技投入在逐年大幅度增加，但在科技經費投入總量及科技經費占GDP的比值上都與西方發(fā)達國家存在一定的差距。盡管國家政策和專家意見一再提出要加強企業(yè)在科技投入中的主導性作用，WTO有關協(xié)議也在引導企業(yè)成為科技投入的主體，但這并不意味國家財政科技投入可以削弱。我國財政科技投入占GDP比重與國際上所認定的1%的比例還相差甚遠，應進一步加強。只有財政科技投入進一步增長，科技投入結構才有可能進一步優(yōu)化。要進一步重視對基礎性研究的投入，改變我國的基礎研究投入短缺十分嚴重的現狀，盡快制定科技投入方面的法律制度，將各種主體對科技的投入比例作出具體、明確的規(guī)定，通過大量專門立法來引導、協(xié)調、保障、促進科技進步和科技經濟一體化進程。

科技立法和政策制定工作的發(fā)展與進步，根源在于經濟社會的快速發(fā)展，以經濟帶動科技，以科技保障經濟，相輔相成，相互促進，使科技政策法規(guī)發(fā)展獲得經濟發(fā)展和科技進步的雙重動力，更好地實現科技政策法規(guī)保障科技事業(yè)科學發(fā)展的作用?？傊?，我國科技立法政策制定工作存在的問題及需要進一步完善的措施還有很多，需要我們不斷去發(fā)現、分析、總結。

［1］廖小文．美國科技立法的歷史沿革及其啟示［J］．中國高新技術企業(yè)，2009，(6)．

［2］周柏春．中國科技政策發(fā)展的歷程、戰(zhàn)略重點、存在問題及其對策［J］．科技管理研究，2010，(11)．

［3］華錦陽，湯丹．科技投入體制的國際比較及對我國科技政策的建議［J］．科技進步與對策，2010，(5)．