試論我國事業(yè)單位法人績效評價的必要性與可行性

楊小明

(中共鄭州市委黨校哲學(xué)科社教研室，河南鄭州450042)

績效評價作為改進公共管理的關(guān)鍵一環(huán)，在管理學(xué)、組織行為學(xué)特別是人力資源管理中得到廣泛的研究。在國外，無論企業(yè)還是政府的績效評價已經(jīng)相當(dāng)完備，在各類社會組織中，法人績效評價也得到廣泛應(yīng)用。在我國，企業(yè)績效評價已經(jīng)全面開展，政府績效評價實踐也以多種形式迅猛發(fā)展，涌現(xiàn)出許多具有特色的績效評估模式［1］。而事業(yè)單位尤其是事業(yè)單位法人的績效評價尚未形成科學(xué)的評價體系。在事業(yè)單位改革日益深化的今天，建立科學(xué)的事業(yè)單位法人績效評價體系對于提高事業(yè)單位的效率和質(zhì)量，進而推動事業(yè)單位改革都有著重大意義。

一、事業(yè)單位法人績效評價的界定

由于事業(yè)單位法人績效評價不論是在理論研究還是實際操作中都還處于探索階段，因此，研究事業(yè)單位法人績效評價體系，就首先要界定事業(yè)單位法人績效評價體系及其相關(guān)概念。

1．法人和事業(yè)單位法人。法人是與自然人相對應(yīng)的一個概念，是通過法律構(gòu)造而形成，用來表達權(quán)利主體的資格。我國《民法通則》第36條規(guī)定，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。按照我國《民法通則》的規(guī)定，我國的法人分為企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人四類。而事業(yè)單位法人又是這四類法人中獨特而又復(fù)雜的一類。1998年10月國務(wù)院正式頒布了《事業(yè)單位登記管理暫行條例》，在全國范圍內(nèi)全面啟動事業(yè)單位登記管理，事業(yè)單位法人制度在我國正式實施，事業(yè)單位法律地位發(fā)生了質(zhì)的變化，事業(yè)單位取得了進入市場的準入證，擁有了維護自身合法權(quán)益的武器，有力推進了事業(yè)單位社會化進程，為政府轉(zhuǎn)變職能奠定了基礎(chǔ)，為社會事業(yè)發(fā)展開辟了廣闊空間。

隨著《事業(yè)單位登記管理暫行條例》的實施，關(guān)于事業(yè)單位法人的定義從形式上得到統(tǒng)一?！稌盒袟l例》第2條明確規(guī)定，“本條例所稱的事業(yè)單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。同時《暫行條例》第3條規(guī)定，“事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)具備法人條件”。由此，我們認為，所謂事業(yè)單位法人，是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，經(jīng)審批機關(guān)批準設(shè)立，有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所，有與其業(yè)務(wù)活動相適應(yīng)的從業(yè)人員和經(jīng)費來源，能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任的，經(jīng)事業(yè)單位登記管理機關(guān)登記(備案)，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織。

2．績效評價與法人績效評價。關(guān)于績效的內(nèi)涵，目前學(xué)術(shù)界眾說紛紜，筆者認為，績效可以簡單的界定為:主體為實現(xiàn)其目標而展現(xiàn)在不同層面上的有效輸出。從這一概念出發(fā)，我們認為績效評價，又稱為業(yè)績評價或考績，它有兩層含義，一是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對一個組織進行的綜合評價;二是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對組織內(nèi)部員工的品德、工作績效、能力和態(tài)度進行綜合的檢查和評定，以確定其工作成績和潛力的管理方法。其實質(zhì)是人力資源管理開發(fā)關(guān)于現(xiàn)有員工的信息，為員工的報酬、晉升、調(diào)配、培訓(xùn)、激勵、辭退和職業(yè)生涯管理等工作提供科學(xué)的依據(jù)。法人績效也可以稱為組織績效評價。如果說以往的績效評價主要側(cè)重于對組織內(nèi)部個人業(yè)績評價的話，法人績效評價是指運用一定的評價方法、量化指標及評價標準，對一個組織進行的綜合評價。事業(yè)單位法人績效評價就是根據(jù)其登記的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，進行社會功能和經(jīng)濟效益的綜合評價，確定事業(yè)單位存在的價值和規(guī)模，促進其科學(xué)發(fā)展。

3．績效評價體系與法人績效評價體系?？茖W(xué)績效評價體系的建立是一個復(fù)雜的工程?？冃гu價體系就是評價組織或組織內(nèi)部員工績效的一系列方面的綜合體。它主要包含以下幾個方面:一是評價主體，即有誰來評價組織或員工的績效;二是評價客體，即績效評價的對象，也就是評價誰的績效;三是目標體系，即一個組織或者員工所應(yīng)達到的目標要求、預(yù)定的目標指標、完成實現(xiàn)程度等;四是標準及指標體系，即依照什么來評價組織或員工的績效;五是組織方式，即采取什么樣的方式來評價組織或員工的績效;六是技術(shù)支撐系統(tǒng)，即采用什么樣的方法去評價組織或員工的績效;七是結(jié)果運用，即如何運用評價結(jié)果進行績效管理、提高效率和質(zhì)量;八是運行機制，即由誰發(fā)起、傳導(dǎo)、測定、鑒定和運用等。構(gòu)建科學(xué)的績效評價體系是績效評價工作的核心問題，評價過程是否能夠順利進行，評價結(jié)果是否客觀有效均取決于評價體系的科學(xué)程度。搞清了績效評價體系，就很容易理解法人績效評價體系。法人績效評價體系就是一定的主體運用一定的標準，采用一定的程序，對組織做一整體評價的體系。它同樣要包含以上八個方面的內(nèi)容。

二、事業(yè)單位法人績效評價的必要性

事業(yè)單位法人績效評價是事業(yè)單位管理的重要環(huán)節(jié)，也是事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。建立健全科學(xué)、合理、規(guī)范的事業(yè)單位績效評價體系和制度，是事業(yè)單位法人管理逐步制度化、法制化、科學(xué)化的必由之路。

1．開展事業(yè)單位法人績效評價是推進我國政治體制改革的重要環(huán)節(jié)。由于長期受計劃經(jīng)濟的影響，我國事業(yè)單位過去一直強調(diào)對社會經(jīng)濟生活進行管制的職能，這就造成了事業(yè)單位機構(gòu)臃腫、效率低下、腐敗滋生。在進一步深化改革過程中，必須對事業(yè)單位的投入產(chǎn)出、行為效率效果進行評價。同時，隨著體制改革，事業(yè)單位職能正在進行重大調(diào)整，事業(yè)單位將由直接管理變?yōu)樘峁┓?wù)，事業(yè)單位法人績效評價以其評價結(jié)果為這種變革提供了理論上的支持和技術(shù)上的幫助。所以，事業(yè)單位法人績效評價對于促進民主制度的建設(shè)，加快政治體制改革的步伐具有重大意義。

2．事業(yè)單位法人績效評價有助于提高事業(yè)單位管理績效?，F(xiàn)代事業(yè)單位管理的核心問題是提高績效。要改進績效，就必須首先了解目前的績效水平如何。事業(yè)單位績效評價中的績效指標有助于管理目標的分化。更為重要的是，某一階段的績效評價結(jié)果有助于確定下一階段的指標，并為事業(yè)單位目標制定、監(jiān)督、管理、投入等提供了信息支持，從而依此合理配置資源。事業(yè)單位績效評價有助于在組織內(nèi)部形成濃厚的績效意識，從而把提高績效的努力貫穿于事業(yè)單位管理活動的各個環(huán)節(jié)。

3．事業(yè)單位法人績效評價有助于事業(yè)單位信譽和形象的提高。事業(yè)單位法人績效評價是事業(yè)單位向公眾展示工作效果的機會，展示成果能贏得公眾對事業(yè)單位的支持。推動公眾參與事業(yè)單位的監(jiān)督。事業(yè)單位績效評價并不只是展示成功，它也暴露事業(yè)單位的不足和問題。事業(yè)單位向公眾公開所面臨的困難和問題，并展示其為提高績效所做的努力及其結(jié)果，有利于克服公眾對事業(yè)單位的偏見，建立和鞏固對事業(yè)單位的信任。

4．事業(yè)單位法人績效評價是調(diào)動事業(yè)單位法人內(nèi)部人員積極性的重要手段。一般來講，人有時具有惰性和保守的心理傾向，且往往以自身利益為中心，對組織目標缺乏認同感或漠不關(guān)心。同時，在優(yōu)化的環(huán)境下，大多數(shù)人又具有勤奮向上的品質(zhì)，有為完成任務(wù)實現(xiàn)組織目標所需要的創(chuàng)造力和想象力，這里的關(guān)鍵在于環(huán)境優(yōu)化、激勵得當(dāng)。正確的激勵是發(fā)揮人的潛能的關(guān)鍵。事業(yè)單位法人績效評價必然要對組織人員進行績效評價?？冃гu價的結(jié)果用于對人員實際工作情況的了解和評價，最終必然要分出履行職責(zé)的優(yōu)劣檔次，這對于被考核人員無疑是一種鞭策和激勵。同時，考核的結(jié)果直接與被考核人員的獎懲、職務(wù)晉升、工資晉升等掛鉤，有利于調(diào)動事業(yè)單位人員的積極性，使員工在努力工作、奮發(fā)向上的氛圍中充分展示自己的才能。

5．事業(yè)單位法人績效評價是提升人員素質(zhì)的重要措施。高素質(zhì)的員工隊伍是事業(yè)單位法人立于不敗之地的決定因素。因此，只有努力建立一支政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強、富于創(chuàng)造力的一專多能的員工隊伍，方能擔(dān)負起時代賦予的歷史任務(wù)。素質(zhì)歷來是綜合因素作用的結(jié)果，素質(zhì)的提高可以通過對優(yōu)秀人才的吸納和劣質(zhì)人員的淘汰等多種途徑加以解決。但是，對員工素質(zhì)的提高更具有直接現(xiàn)實意義的是對現(xiàn)有人員的塑造和培養(yǎng)，績效評價則是實現(xiàn)這種塑造和培養(yǎng)的重要措施。

6．事業(yè)單位法人績效評價是正確認識和使用人才的重要途徑。由于事業(yè)單位法人的特殊性，決定了它對人才的依賴比其他法人組織更為迫切。因此，知人善任、合理開發(fā)人才資源是人事部門的首要職責(zé)。要做到這一點，就必須對其內(nèi)部人員進行科學(xué)的績效評價，這是知人善任的重要途徑。認識和使用人才失誤，究其原因，一是用人失察，二是任人唯親。績效評價是不斷檢驗和識別人才的重要途徑，只有建立和加強科學(xué)的績效評價，才能真正實現(xiàn)動態(tài)中的知人善任。

三、事業(yè)單位法人績效評價的可行性

1．市場經(jīng)濟為事業(yè)單位法人績效評價提供了良好的經(jīng)濟環(huán)境。市場經(jīng)濟是商品經(jīng)濟的實現(xiàn)形式，只有事業(yè)單位的勞動成果得到社會的承認，才能體現(xiàn)事業(yè)單位自身存在的價值。在資源配置方式市場化的今天，事業(yè)單位不可能無償?shù)孬@得資源配置，必須成為自主、自立的市場主體，以社會需求為依據(jù)提供產(chǎn)品和服務(wù)，參與競爭，才能獲得所需資源，爭取快速發(fā)展。

2．改革的深化為事業(yè)單位法人績效評價的實施提供了良好的社會環(huán)境。隨著改革的不斷深化，績效評價已經(jīng)由企業(yè)走向政府，政府績效評價正在逐步實施。經(jīng)濟體制改革必然要求事業(yè)單位作為獨立法人參與其中，政治體制改革也必然要求事業(yè)單位跟上步伐，事業(yè)單位的改革深化必然要求事業(yè)單位轉(zhuǎn)型與“歸位”，深化事業(yè)單位改革也已經(jīng)成為事業(yè)單位及其員工的共識。這些改革的深化為事業(yè)單位法人績效評價提供了良好的社會環(huán)境。

3．群眾的廣泛參與為事業(yè)單位法人績效評價提供了良好氛圍。隨著政務(wù)黨務(wù)公開的深入，人民群眾參與社會管理的積極性日益增強。事業(yè)單位有義務(wù)向人民群眾公開其成果和效益。為了保證事業(yè)單位公布結(jié)果的真實準確，就必須經(jīng)過專家或群眾的評價。社會公眾對事業(yè)單位了解、參與、監(jiān)督的興趣不僅體現(xiàn)在對事業(yè)單位績效評價的支持上，還體現(xiàn)在對事業(yè)單位績效評價的親自參與上。通過群眾的參與，一方面，事業(yè)單位法人和組成人員可以根據(jù)評價結(jié)果看到自己的工作成果以及與其他單位的差距，從而改進工作。另一方面，事業(yè)單位法人的領(lǐng)導(dǎo)者可以將績效評價視為對下層實施控制的有效手段。所以，隨著政治改革的進一步深入，績效觀念將深入人心，為事業(yè)單位績效評價營造了良好的社會氛圍。

4．國內(nèi)外科學(xué)的績效評價體系為事業(yè)單位法人績效評價提供了有益借鑒。西方的績效評估已經(jīng)廣泛應(yīng)用于政府等公共部門，在理論和實踐上都取得了很大的成就，呈現(xiàn)出中央和地方政府非常重視、評估工作納入法制化和制度化、評估內(nèi)容趨向廣泛化和深入化、評估主體趨向多元化等特點［2］。從2005年國務(wù)院政府年度工作報告首次提出“建立科學(xué)的政府績效評估體系”，中國政府的績效評估實踐以多種形式迅猛發(fā)展，涌現(xiàn)出許多具有特色的績效評估模式［3］。這些成功的經(jīng)驗、科學(xué)的體系、積極的探索為我國事業(yè)單位法人績效評估提供了有益借鑒。

5．現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展為事業(yè)單位法人績效評價提供了技術(shù)支持。計算機技術(shù)的發(fā)展使事業(yè)單位績效評價所需的大量數(shù)據(jù)資料的存儲、分析、快速查詢得以實現(xiàn)，評價方法更為科學(xué)，增強了評價結(jié)果的真實性、可靠性。同時節(jié)省了大量人力、物力、財力，并提高了效率，減輕了事業(yè)單位的壓力。信息化使事業(yè)單位績效評價的各種信息公開化，并形成了資源共享的優(yōu)勢。

6．新中國成立以來事業(yè)單位管理改革的實踐為事業(yè)單位法人績效評價提供了歷史傳承。我國事業(yè)單位活動早在新中國成立初期就已開展，事業(yè)單位的管理改革一直都在不斷探索。特別是改革開放以來，各界普遍意識到，盡管事業(yè)單位種類繁多，任務(wù)各異，但績效評價對組織自身發(fā)展意義重大。對于事業(yè)單位法人績效評價，學(xué)術(shù)界做了不少研究，管理層也在進行不同的探索，而且部分地方和部門系統(tǒng)已經(jīng)建立起了事業(yè)單位法人績效評價指標體系和模型框架。這些都為事業(yè)單位法人績效評價提供了寶貴的歷史傳承。

清醒認識事業(yè)單位法人績效評價的重大意義與可行性是第一步，面對種類繁多、性質(zhì)差異、任務(wù)不同的事業(yè)單位，建立起科學(xué)可行的事業(yè)單位法人績效評價體系則更為關(guān)鍵。

［1］中國行政管理學(xué)會課題組．政府部門績效評估研究報告［J］．中國行政管理，2006，(5)．

［2］湯鑫，彭文．國外地方政府績效評估的特點及啟示［J］．企業(yè)家天地(理論版)，2008，(5)．

［3］連維良，吳建南，楊宇謙．“四位一體”:地方政府績效管理體系的案例研究［J］．西安交通大學(xué)學(xué)報(社科版)，2012，(2)．