地方政府土地財政問題初探

杜爽

(中共河南省委黨校經(jīng)濟管理教研部，河南鄭州450002)

近年來，在我國各地經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設的過程中，土地財政發(fā)揮了很大作用。但隨著形勢的發(fā)展，土地財政已成為目前飽受詬病的話題。不少人認為土地財政是房價居高不下的罪魁禍首，人民日報曾多次發(fā)文批評地方政府靠賣地發(fā)展經(jīng)濟的做法。土地財政究竟有哪些負面效應?如何才能使地方政府擺脫對土地財政的過度依賴?筆者對此談一些看法。

一、土地財政及其現(xiàn)狀

土地財政是指地方政府通過出讓土地來取得可支配收入的財政模式。土地財政的收入來源主要由三部分組成，即土地出讓收入、與土地相關的稅費收入和土地抵押收入。其中，土地出讓收入是土地財政的主要來源。近年來，地方政府通過轉(zhuǎn)讓土地(賣地)獲取了巨額的土地出讓金。從國土資源部相關的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，2006年全國土地出讓金收入達0．7萬億元、2007年為1．3萬億元、2008年為0．96萬元億元、2009年為1．59萬億元、2010年達2．7萬億元，分別占同期地方財政收入的41．9%、50．7%、33．5%、48．8%、76．6%。雖然2011年受到國家房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響，全國土地出讓收入的絕對數(shù)仍略有增長。與此同時，與土地相關的各種稅費收入以及土地抵押收入也獲得了較高幅度的增加。與土地相關的各種稅費收入既包括城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅、耕地占用稅、契稅等直接稅收，也包括房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)營業(yè)稅等間接稅收及其他相關費用。據(jù)財政部網(wǎng)站有關資料，2011年，僅城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、土地增值稅三項稅收就達到了3000多億元。土地抵押收入主要通過地方政府融資平臺貸款來實現(xiàn)。審計署公告顯示，截至2010年底，全國省、市、縣三級政府共設立融資平臺公司6576家，其中省級165家、市級1648家、縣級4763家。融資平臺公司債務余額為49710．68億元，占全部政府性債務的46．45%。其中，省級8826．67億元、市級26845．75億元、縣級14038．26億元，分別占17．76%、54%和28．24%［1］。以上三項收入的增加，一方面大大增加了地方政府的可支配財力，另一方面也造成了資金尤其是土地出讓金使用上的一些問題。如，有的地方政府將收取的土地出讓金用于樓堂館所建設，有的用于“三公”開支等等。這主要是因為目前全國尚無統(tǒng)一的專門法規(guī)對土地出讓金的使用進行規(guī)范，雖然有一些政策性規(guī)定，但由于過于籠統(tǒng)，根本起不到約束作用，使得土地出讓金事實上成為地方政府“自收自用”的自由支配資金。這正是目前土地相關領域問題不斷、亂象叢生的根源。

二、土地財政形成的原因

1．土地管理制度不完善?，F(xiàn)行土地管理制度實質(zhì)上是由地方政府代表國家行使土地所有權(quán)，這就使地方政府事實上成了管轄區(qū)內(nèi)土地所有者的代表。再加上土地轉(zhuǎn)用方面的一些嚴格規(guī)定，又為地方政府壟斷土地一級市場提供了制度方面的保障。在實際工作中，各級地方政府是既負責土地管理，又負責土地的經(jīng)營。經(jīng)營就要追求保值增值，實現(xiàn)土地收益最大化自然就成為地方政府追求的目標和首選。

2．現(xiàn)行財稅體制不健全。1994年分稅制改革以后，財權(quán)逐漸上移中央，事權(quán)逐漸下移地方。雖然我們建立了財政轉(zhuǎn)移支付制度，但這種制度也并不十分完善。從分稅制改革近20年的結(jié)果來看，地方政府的財政收入在全國財政收入中的比重由1990年的66．2%降至2010年的48．9%，而地方政府財政支出比重卻由1990年的67．4%上升至2010年的82．2%。除1993年地方財政略有結(jié)余61．2億元以外，其他年份地方財政支出均大于財政收入，并且這個差距一直呈逐年擴大的趨勢。到2010年，地方財政支出已經(jīng)超出財政收入達32992億元［2］。由于財權(quán)和事權(quán)不匹配，在強大的資金需求壓力下，地方政府就只能通過賣地解決資金短缺問題。

3．干部考核方式不合理。目前，由于我們的干部考核方式和任用機制不完善，使得一些地方政府干部把主要精力和著眼點都放在了追求GDP和形象工程方面。一談到政績，這些干部首先想到的就是大樓有多高、廣場有多大，而事關廣大人民群眾生活質(zhì)量的民生問題、環(huán)境保護問題、社會治安問題則放到了次要位置。為了創(chuàng)造所謂的“政績”，就必須千方百計地解決建設資金短缺的問題。最后，許多地方都通過經(jīng)營城市的方式，走上了“吃飯靠轉(zhuǎn)移支付、發(fā)展靠買賣土地”的路子。這也是近年來土地財政難以遏制的主要原因。

4．城鎮(zhèn)化的快速推進。計劃經(jīng)濟時代，我國國有土地采取的是無償劃撥、無償使用的方式。這種方式無法為城市建設籌集和積累資金，城市化也失去了動力。隨著1988年憲法修正案的頒布，我國建立了國有土地的有償、有限期的使用制度，隨即就催生了以土地批租為基礎的地方政府土地財政模式，客觀上也加快了中國的城市化進程。國家統(tǒng)計局不久前發(fā)布數(shù)據(jù)，2011年末，我國城市化水平達到了51．27%，比上年末提高1．32個百分點，中國的城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過農(nóng)村。這標志著中國的城市化邁入了快速發(fā)展的通道，但也正是城鎮(zhèn)化進程的加快，為土地財政的擴張起到了推波助瀾的作用。

三、土地財政的弊端

近年來，雖然土地財政增加了地方政府可支配收入，加快了城市化進程，但隨著形勢的發(fā)展，其弊端也日益凸顯。這主要表現(xiàn)在:

1．導致城鎮(zhèn)房價高企。商品房的成本主要有三部分組成:土地成本、建安成本及各項稅費。據(jù)有關部門調(diào)查，目前城市商品房價格構(gòu)成的一般比例是:地價占房價的40%，建安成本占房價的30%，各項稅費占房價的20%，行政性收費占房價的10%。隨著土地財政規(guī)模的膨脹，土地價格的不斷攀升，房產(chǎn)稅費的過多過濫，必然會推高城市的房產(chǎn)價格，給城市廣大低收入階層群眾的生活造成困難。

2．造成耕地資源浪費。耕地是民生之本。過快的城市化進程、過多過濫的開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)正在迅速吞噬我國的可耕地面積。截至2010年，中國耕地總量已不足18．26億畝，接近了18億畝的紅線，而我國的人均耕地數(shù)量更少，尚不足人均0．1公頃。這個標準還不到世界平均水平的一半，僅相當于美國的1/6、阿根廷的1/9、加拿大的1/14。如不采取有效措施守住18億畝耕地“紅線”，我國的糧食安全將會受到嚴重威脅。

3．易使公民權(quán)益受損。土地財政造就了“征地——賣地——收稅收費——抵押——再征地”的循環(huán)模式。在這個過程中，由于賣地價格與征地補償價格之間的巨大差異，地方政府、開發(fā)商、銀行成了最大的受益者，而被拆遷和圈地的城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民權(quán)益受到了嚴重侵犯。特別是在征地過程中出現(xiàn)的強拆強遷行為，引發(fā)了大量的群體性事件。這不僅損害了黨和政府的形象，也嚴重地影響了社會穩(wěn)定。

4．透支未來收益。在土地交易中，土地出讓金實質(zhì)上相當于若干年土地使用期的地租之和。本屆政府獲得的土地出讓金，實際上是一次性預收了未來50—70年的土地收益總和。從長遠來看，則是現(xiàn)屆政府提前支取了下一屆政府的收入，是對土地收益的一種“透支”。土地不會再生，一旦以后地價下跌或者無地可賣，后屆政府就會因為財源枯竭而陷入財政困境。

5．經(jīng)濟結(jié)構(gòu)難以優(yōu)化。政府資金的投向?qū)Ξa(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)具有重要影響。多年來，地方政府的土地出讓收入主要投向了城市建設，其結(jié)果是大大刺激了城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)等相關產(chǎn)業(yè)的繁榮，但與此同時，其他部門和產(chǎn)業(yè)卻受到了嚴重的排斥和擠壓。長此以往，就必然會導致產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理乃至畸形。如果不能很好地解決土地財政問題，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級就難以實現(xiàn)。

6．加大了銀行金融風險。審計署公告顯示，截止2010年底我國共有地方政府性債務107174．91萬億元，其中，融資平臺公司的債務余額就達到49710．68億元，占全國地方政府性債務余額的46．38%［3］。據(jù)評級機構(gòu)標準普爾估算，如果中國地方政府融資平臺的貸款有30%無法收回，將使中國銀行的總體不良貸款率上升4至6個百分點。這是一個非常嚴重的后果，如果我們不采取有效措施，而是放任自流地使地方政府融資平臺繼續(xù)無序地擴張下去，就有可能給我國金融體系帶來極大的風險。

7．助推了干部腐敗行為。征地與賣地之間的巨額利益還誘發(fā)了嚴重的土地“尋租”行為，使土地、城建成為腐敗案件的高發(fā)領域。目前，落馬的腐敗官員大多都與土地批租和城建有關。在現(xiàn)實生活中，一些人為了獲取巨額的土地相關收益常常上下勾結(jié)、弄虛作假，甚至團伙作案、集體分贓。從有關部門披露出的案件來看，這種情況從村組社區(qū)干部到政府機關高官都有先例。

四、解決土地財政的對策和建議

1．完善稅制，增強地方政府財力。一是要進一步完善稅收體制。在目前的稅制中，具有穩(wěn)定來源的主要稅種如增值稅(75%)、消費稅等都被收繳到了中央政府，地方政府的收入主要是那些稅源不穩(wěn)定又難以收繳的小稅種。要增強地方政府的財力，必須通過完善稅制使其擴大稅源增加收入。二是要完善轉(zhuǎn)移支付制度尤其是省級以下的轉(zhuǎn)移支付制度。目前省級以下轉(zhuǎn)移支付制度還缺少統(tǒng)一規(guī)范，上級政府在財政支出上普遍存在著“本級優(yōu)先”的傾向，使得基層政府財力難以得到有效的保障。要增加地方政府財力，必須盡快建立目標明確、責任清晰、科學合理的省級以下轉(zhuǎn)移支付制度。

2．正確區(qū)分公共利益，遏制違法拆遷。由于公共利益概念本身的模糊性，目前對什么是公共利益并沒有十分準確的定義。我國憲法和法律也沒有對“公共利益”一詞給出明確的界定。正是因為這個原因，一些地方政府在征地過程中常常打著“公共利益”的旗號進行強拆強遷，侵害群眾的合法權(quán)益。為了有效遏制這種現(xiàn)象，在實際工作中，我們必須明確三點:一是不能將“群體利益”混同為公共利益;二是不能一概地將“國家利益”簡單地等同為公共利益;三是不能一概地將“發(fā)展經(jīng)濟的具體項目”解釋為公共利益。只有明確了這幾點，才有可能最大程度地減少違法拆遷行為的發(fā)生。

3．規(guī)范土地出讓收入分配、保護農(nóng)民利益。目前，由于相關制度不完善，在土地出讓收入的分配和使用方面比較混亂，許多失地農(nóng)民的利益難以保障。浙江省一項關于土地收益分配格局的調(diào)查顯示，目前農(nóng)村被征土地收益分配比例大致是，地方政府占二至三成，房地產(chǎn)企業(yè)占四至五成，村級組織占近三成，農(nóng)民僅占5%—10%。這種利益分配格局使得失地農(nóng)民的社會保障問題成了一句空話。改變這種狀況，必須加快推進農(nóng)村集體土地征收制度的改革，合理分配土地非農(nóng)化和城鎮(zhèn)化產(chǎn)生的增值收益，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，切實保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

4．進一步規(guī)范和清理地方政府融資平臺。針對目前地方政府融資平臺定位過寬、數(shù)量過多以及資金混亂的狀況，我們應做好四個方面的工作:一是國家應制訂統(tǒng)一標準，將地方政府融資平臺嚴格限制在基礎設施建設等領域。二是要通過對地方政府現(xiàn)有融資平臺的清理和重組，將存量融資平臺的資本金做真做實，避免出現(xiàn)空殼公司。三是要完善地方政府融資平臺的治理結(jié)構(gòu)，強化管理人員培訓，提高資金運作和管理水平。四是要盡快建立地方政府融資平臺的信息披露制度，接受地方人大以及社會的監(jiān)督。

5．積極推行地方政府自主發(fā)債制度。解決土地財政問題需要加快債券制度改革的步伐。目前由財政部代理地方政府發(fā)債的辦法只能作為一種權(quán)宜之計。從效果上看，這種方式難以對地方政府形成真正的約束，也難以遏制地方政府對資金需求的沖動。為此，我們要通過積極試點和完善制度使地方政府能夠在一定的條件下自主決定債券的發(fā)行方式、發(fā)行種類和發(fā)行規(guī)模。這不僅有利于提高地方政府債務的透明度，有利于準確地了解地方政府的真實債務水平，也有利于防范和控制地方政府債務風險。

6．完善干部政績考核與任用制度。遏制土地財政現(xiàn)象，還必須完善干部政績考核與任用制度，切實改變唯GDP論的干部政績衡量標準。在考核干部的政績時，除了要關注GDP和財政收入這些指標以外，也必須綜合考慮經(jīng)濟增長率、資源消耗率、社會保障率、居民收入增長率、社會治安狀況、人口增長率等多方面指標。只有這樣，才能使廣大干部早日樹立科學的發(fā)展觀，盡快走出土地財政的誤區(qū)。

［1］［3］中華人民共和國審計署審計結(jié)果公告2011年第35號(總第104號)［EB/OL］．http:www．a(chǎn)udit．gov．cn/n1992130/n1992150/n1992500/2752208．html，2011－06－27/2012－01－10．

［2］楊崢．我國土地財政現(xiàn)狀及原因分析［J］．住宅與房地產(chǎn)，2011，(4)．