濱州市實施“法律顧問全覆蓋工程”的實踐及啟示

秦叢叢

（中共濱州市委黨校 法學教研室，山東 濱州 256600）

濱州市實施“法律顧問全覆蓋工程”的實踐及啟示

秦叢叢

（中共濱州市委黨校 法學教研室，山東 濱州 256600）

2011年2月，胡錦濤在省部級主要領導干部社會管理及創(chuàng)新專題研討班開班式上作了重要講話，明確了社會組織在社會管理創(chuàng)新中的重要地位。山東省濱州市積極創(chuàng)新社會管理模式，在全省率先實施了“法律顧問全覆蓋工程”，為社會組織參與社會管理搭建了新平臺。

濱州市；社會組織；法律顧問；實踐；作用；

2011年2月，中共中央黨校舉行了省部級主要領導干部社會管理及創(chuàng)新專題研討班。在開班式上，中共中央總書記胡錦濤作了講話，對社會總體形勢以及未來社會管理方式提出了意見。其中，把引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務放在了首要位置，正式明確了社會組織在社會管理創(chuàng)新中的重要地位。2008年以來，山東省濱州市開始實施法律顧問全覆蓋工程，各級政府鼓勵支持政府部門、企事業(yè)單位、村（居）委會、社區(qū)與法律服務組織結成服務對子，開展一對一法律服務。它不僅能滿足民眾的法律服務需求、維護他們的合法權益，而且能有效的化解矛盾、保障經(jīng)濟社會的又好又快的發(fā)展，為社會組織參與社會管理提供了有益經(jīng)驗。

一、濱州市法律顧問全覆蓋工程的實踐與探索

從2008年開始，濱州市司法局積極創(chuàng)新社會管理模式，充分發(fā)揮法律服務組織在化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定中的專業(yè)優(yōu)勢，在全省地率先實施了“法律顧問全覆蓋工程”。市司法局按照先易后難的原則，確定了沾化、陽信兩個司法行政工作基礎較好的縣為試點縣，兩個縣分別選擇了3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為試點，然后，在總結完善試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗的基礎上，在全市鋪開。截至2011年4月底，全市已有549家機關事業(yè)單位、665家企業(yè)和3645個村居委會聘請了法律顧問，涉及全市34家律師事務所、288名執(zhí)業(yè)律師、42家基層法律服務所、271名基層法律服務工作者。法律顧問參與調處各類經(jīng)濟糾紛1.3萬起，化解重大疑難矛盾糾紛90余起，挽回經(jīng)濟損失1.5億元，不僅有效促進了全市經(jīng)濟的發(fā)展，而且切實維護了社會和諧穩(wěn)定?；谏鲜鰧嵺`及成效，2011年3月15日，濱州市委、市政府轉發(fā)市司法局、市經(jīng)貿(mào)委、民政局、國資委、法制辦、綜治辦、普法辦等7部門《關于實施“法律顧問全覆蓋工程”的意見》，要求在2011年底以前，實現(xiàn)市、縣、鄉(xiāng)三級政府部門全部聘請法律顧問，50人以上的企業(yè)逐步聘請法律顧問，80%以上的村委會、社區(qū)聘請法律顧問，基本建成覆蓋各行業(yè)各領域的法律顧問網(wǎng)絡體系。①目前，濱州市已經(jīng)初步建成了覆蓋各行業(yè)、各領域的法律服務網(wǎng)絡體系。

二、法律顧問在濱州市社會管理創(chuàng)新中的作用

法律顧問全覆蓋工程的實施，搭建了社會組織參與濱州市社會管理創(chuàng)新的新平臺，順應了經(jīng)濟社會發(fā)展和基層人民群眾對法律服務不斷增長的需求，為黨委政府從源頭上預防和化解了大量糾紛，有效避免了民意“堰塞湖”的形成，成為維護基層社會穩(wěn)定工作的“減壓閥”、“滅火器”。

1、法律顧問是“滅火器”。近兩年來，山東省濱州市到省市進行上訪的總量每年下降幅度分別為15%和21%，集體上訪每年下降幅度分別為22%和27%，已連續(xù)3年進京上訪為零。在當前社會矛盾凸顯的大背景下，濱州市取得上述“業(yè)績”從何而來？筆者經(jīng)過實地調研發(fā)現(xiàn)，實行法律顧問全覆蓋工程是關鍵所在。因為法律顧問覆蓋到村（居），圍繞土地承包、資源糾紛、土地征用、環(huán)境污染、財務管理、征地拆遷涉及的社區(qū)公共利益和群眾自身利益的矛盾問題，甚至鄰里之間的家長里短，廣泛提供法律援助和服務，成了村（居）委的法律智囊，也為村（居）的依法治理工作出謀劃策。當村民、居民遇到涉法糾紛時，會第一時間通過電話、郵件等方式向法律顧問咨詢。尤其對于發(fā)生在和政府部門、單位之間難以達成調解協(xié)議的矛盾糾紛，法律顧問充分借助群眾對自己的信任，引導信訪人通過正確渠道表達訴求，通過法律手段主張自己的合法權益，將群眾信訪活動導向司法途徑，減少和緩解了社會矛盾。三年多來，全市廣大法律顧問利用專業(yè)優(yōu)勢共參與化解各類矛盾糾紛2.4萬余起，其中化解跨區(qū)域土地承包、征地拆遷、醫(yī)患糾紛、勞資糾紛、非法融資、校園安全等重大疑難復雜矛盾糾紛200余起，真正起到了滅火器的作用。

2、法律顧問是“加速器”?，F(xiàn)代社會管理主要是政府和社會各方面力量依法依規(guī)處理社會事務、協(xié)調社會關系、解決社會問題和社會矛盾的過程。因此，提高民眾的法律意識，推進民主法治進程是社會管理創(chuàng)新的關鍵一環(huán)。濱州市法律顧問全覆蓋工程實施以來，一是全市法律顧問累計開展法制宣傳315場次，9450余人受到教育；組織法律咨詢1022場次，答疑釋難47000余人次，有效地提高了村干部和廣大群眾的法律意識。二是法律顧問通過參與村居民大會、村居民議事會等決策活動，以及村居土地承包、征地拆遷、項目招商等經(jīng)濟活動，推動了村居依法管理，提高了廣大基層群眾的參政議政意識和能力，有效促進了基層的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，推動了村居依法管理工作的開展，成為推進基層民主政治進程的催化劑和加速器。例如，2011年，在濱州市的村“兩委”換屆選舉過程中，法律顧問全程參與，通過開展法律咨詢、法制宣傳、規(guī)范選舉程序等工作，對選舉過程中的法律性、程序性、政策性問題的進行監(jiān)督指導，積極主動地當好村“兩委”換屆選舉工作的政策參謀和法律助手，為村級換屆選舉工作做出了積極貢獻。

3、法律顧問是“承接器”。隨著濱州市農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，基層政府和廣大農(nóng)民群眾遇到的法律問題與日俱增，法律需求量越來越大，而基層法律服務資源相對匱乏，法律服務的有效供給不足，難以滿足濱州農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展需求。②面對公眾日益多元化的需求，由政府組織“包攬”公共產(chǎn)品提供的傳統(tǒng)社會管理模式，不僅社會成本巨大、提供服務的內(nèi)容和質量有限，而且，由于政府的職能往往遭遇重重阻力，各級政府早已不堪重負。為了更好地滿足民眾多元化的法律服務需求，濱州市在全省創(chuàng)新性地實施了法律顧問全覆蓋工程，由政府出錢購買法律服務，法律顧問免費向群眾提供服務，為社會組織承接政府職能進行了有益探索。據(jù)統(tǒng)計，工程實施以來，法律顧問共參與修訂涉法文書7798件；承辦法律援助案件2011件，3790人得到法律援助；參與調解糾紛24000余件，涉及75000余人；協(xié)助處理其他涉法事務2972件，涉及73000余人，真正發(fā)揮了社會組織在社會管理創(chuàng)新中的“承接器”作用。

4、法律顧問是“助推器”。加強和創(chuàng)新社會管理，經(jīng)濟發(fā)展是基礎和保障，而經(jīng)濟的平穩(wěn)較快發(fā)展離不開優(yōu)質高效的法律服務的支撐。濱州市法律顧問全覆蓋工程實施以來，法律顧問利用專業(yè)知識為顧問單位調處各類經(jīng)濟糾紛，有效維護了市場經(jīng)濟秩序，為濱州經(jīng)濟社會發(fā)展營造了良好的法律服務環(huán)境。例1：山東濱博律師事務所參與并促成了中國節(jié)能香港有限公司與濱州市某水泥有限公司，以BOT模式融資6000萬元建設全市第一座水泥低溫余熱電站，每年可產(chǎn)生6000萬度的清潔電力，節(jié)約標準煤3.5萬噸，減少二氧化碳排放8萬噸，有力促進了擴大產(chǎn)能和節(jié)能減排的銜接。例2：擔任博興縣政府法律顧問的山東王寧律師事務所，在博興縣白天鵝賓館訴縣政府用地案件中，為該縣政府挽回經(jīng)濟損失480萬元。三年來，全市法律顧問共參與企業(yè)融資引進重大基礎設施項目20多個，調處各類經(jīng)濟糾紛1.3萬余起，挽回直接經(jīng)濟損失1.5億元，有力地促進了全市經(jīng)濟的發(fā)展，成為推動經(jīng)濟發(fā)展的真正“助推器”。

三、進一步搞好法律顧問全覆蓋工程的措施

濱州市法律顧問全覆蓋工程是一項探索性的、充滿智慧的工作，具有很強的生命力與廣闊的發(fā)展前景。工程的順利實施為社會組織參與社會管理創(chuàng)新帶來很多啟示，同時，也需進一步完善。

1、完善政府購買公共服務的機制。政府扶持，社會組織才有舞臺。濱州市“法律顧問全覆蓋工程”創(chuàng)建了“政府出錢買服務，法律顧問盡義務，基層群眾得實惠”的新型法律服務模式，是政府通過向社會組織購買服務，從而推進了社會組織參與社會管理的成功實踐。但是，目前我國政府購買社會服務剛剛起步，亟需進一步完善。為此，一是建立公共財政專項投入機制。中央及各級地方政府應盡快出臺相關規(guī)章或制度，規(guī)范政府購買公共服務的內(nèi)容、范圍、方式等，同時，應調整財政支出結構，增加公共服務事業(yè)的財政預算，確保政府購買公共服務的資金。二是建立公益服務基金會。通過公益基金購買社會組織的服務，也是政府扶持社會組織發(fā)展的重要舉措。公益基金會除了向社會募集資金，也可以通過彩票公益金注資等方式獲得資金。例如，2009年國家彩票公益金向紅十字會成立的“小天使基金”注資5000萬元，用于公益服務。

2、完善社會管理新格局。近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，群眾維權意識的增強，人民群眾對法律服務的需求亦隨之增長，但是，受專業(yè)知識的限制，政府不可能滿足群眾的全部需求。因此，濱州市通過實施法律顧問全覆蓋工程，創(chuàng)新社會管理平臺，積極引導社會組織參與社會管理，實現(xiàn)了多元主體共同參與社會管理的新格局。③目前，在我國社會管理體系建設中，突出問題是缺少多元主體的共同參與，以致阻礙了社會管理創(chuàng)新的進程。為此，一是政府要樹立與社會組織平等、互信、合作的觀念。在現(xiàn)代社會，政府與社會組織不是簡單的管理與服從、控制與被控制的關系，而是協(xié)商關系、合作關系。因此，政府要轉變社會組織是其下屬部門或隸屬單位的傳統(tǒng)“泛政治化”觀念，真正將社會組織視為“第三部門”，樹立與社會組織平等、互信、合作的觀念，從而充分發(fā)揮社會組織在社會管理中的重要作用。二是政府要轉變職能，將自己不該干、干不好、不能干的事情，盡快讓位于市場和社會組織。三是社會組織要在機構、人員和財務等方面與政府部門徹底分開。社會組織必須擁有專職的領導干部和辦事人員，不得由政府領導兼任社會組織的主要領導。只有這樣，社會組織才能真正成為獨立生存和發(fā)展的社團法人組織，才能真正參與到社會管理創(chuàng)新之中。

3、改善社會組織發(fā)展的外部環(huán)境。濱州市法律顧問全覆蓋工程之所以能夠健康持續(xù)發(fā)展并取得良好成效，一方面離不開政府的強力推動和大力支持，另一方面，更取決于良好的外部環(huán)境。因此，要使社會組織在社會管理中真正發(fā)揮效能，必須營造有利于其發(fā)展的外部環(huán)境。同時加快社會組織的專門立法，促進社會組織更好地發(fā)揮其社會功能。目前，經(jīng)過多年的改革，社會組織發(fā)展的相關制度環(huán)境開始得到改善，但是，從整體上說，中國關于社會組織的立法，還是制約大于鼓勵，重要的法律法規(guī)也尚不完備。因此，一是國家應當盡快制定出臺促進社會組織發(fā)展的法律法規(guī)，特別是制定符合我國國情的“民間組織法”或“非營利組織法”，將促進民間組織發(fā)展和將民間組織的管理工作納入法制化軌道。二是完善社會組織管理體制。對于社會組織，我國目前實行的是雙重管理體制，在這種體制下，大量的社會組織由于沒有業(yè)務主管單位而不能登記，從而導致我國社會組織數(shù)量增長速度連年放緩。例如，2010年我國社會組織數(shù)量增長率僅不足3%。截至2010年底，我國在民政部門登記的社會組織為44萬個，未納入登記的組織則數(shù)倍于已登記的數(shù)量。因此，簡化登記程序，并降低部分社會組織的準入門檻，實行備案制度勢在必行。

4、加強社會組織的自身建設。當前，在加強社會建設的大背景下，政府購買服務、轉移職能，正在逐步由自覺走向制度安排，濱州市在實施法律顧問全覆蓋過程中，社會組織就真正發(fā)揮了“承接器”的作用。但是，由于起步較晚，政府支持有限，加之社會組織數(shù)量偏少，質量參差不齊，目前還難以真正承擔起政府購買服務和轉移職能的重任。因此，為使社會組織有效發(fā)揮參與社會管理的職能，必須促使其加強自身建設。一是建立專業(yè)化的組織結構。可以通過建立孵化基地的方式孵化、培育專業(yè)性的社會組織。如，深圳市恩派非營利組織發(fā)展中心，是“深圳市社會組織培育實驗基地”項目實施方，2010年，6家本地公益組織在這里孵化出殼，其做法和經(jīng)驗值得濱州市認真學習。二是加強社會組織自身的管理和制度建設。社會組織要建立和完善內(nèi)部管理體制，規(guī)范其運作程序，即通過建立健全以章程為核心的各項規(guī)章制度，使社會組織的各項活動有章可循。三是加強社會組織的自身能力建設④。在21世紀，社會組織走向成功的關鍵是組織成員的專業(yè)化。為此，應加強對社會組織工作人員專業(yè)知識的培訓，提升其業(yè)務能力和專業(yè)素質；加快建立健全志愿服務制度，發(fā)揮志愿組織和人員的作用；確保待遇保障，解決組織成員的后顧之憂，這是穩(wěn)定隊伍、留住人才的關鍵，也是社會組織有序健康發(fā)展的保證。

注釋：

①王磊：《加強創(chuàng)新社會管理實施“五網(wǎng)聯(lián)動工程”》，《南方日報》，2011年8月9日。

②王進義：《社會管理創(chuàng)新與司法行政新作為》，《學習時報》，2011年10月31日。

③宋貴倫：《構建科學體系實現(xiàn)全面覆蓋》，《光明日報》，2011年10月20日。

④劉潤華：《共建共享 “幸福廣東”》，《光明日報》，2011年10月20日。

D904.4

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1671-2994（2012）02-0154-03

2012-02-22

秦叢叢（1980- ），女，山東鄒平人，中共濱州市委黨校法學教研室講師、法學碩士。研究方向：憲政、法學。

責任編輯：劉建文