開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設的運行模式研究

陳辭 李誠

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設的運行模式研究

陳辭 李誠

（中共云南省委黨校 省情與政策研究所，云南 昆明 650111）

水利是國民經(jīng)濟重要的基礎設施和基礎產(chǎn)業(yè)，是農(nóng)業(yè)的命脈。當前，云南農(nóng)業(yè)水利設施建設資金缺口巨大，而開發(fā)性金融作為實現(xiàn)長期經(jīng)濟增長以及其他政府目標的一種金融形式，能完成單純依靠市場和商業(yè)性金融無法辦到的事情。通過分析云南農(nóng)業(yè)水利設施建設任務的艱巨性，探討了開發(fā)性金融的基本特征以及開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設的運行機制和具體運行模式，并提出了相關政策建議。

云南；開發(fā)性金融；支持；農(nóng)業(yè)水利設施；運行模式

當前，云南大規(guī)模的農(nóng)業(yè)水利設施建設，迫切需要完善金融服務體系，構(gòu)建農(nóng)業(yè)水利設施建設的金融投入穩(wěn)定增長的機制。國家開發(fā)銀行積極適應農(nóng)業(yè)水利設施建設的需要，將開發(fā)性金融業(yè)務向農(nóng)村基礎設施延伸，既反映了鮮明的時代特征，也體現(xiàn)了經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)變。

一、云南農(nóng)業(yè)水利設施建設任務的艱巨性

目前，云南水利設施建設嚴重滯后，工程性缺水問題日趨嚴重，廣大人民群眾飲水困難的問題較為突出，農(nóng)業(yè)抗御自然災害的能力依然低下。因此，云南加快扭轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”被動局面的要求越來越迫切、工作越來越繁重、任務越來越艱巨。

1、農(nóng)業(yè)水利設施建設的需求極大。當前，云南列入西南五省重點水源規(guī)劃項目的水庫有556座，總投資將超過590億元，國家有關部委將大力支持并積極推動開工建設一批前期基礎好、綜合效益高的水源工程項目；國家將積極支持云南新一輪病險水庫除險加固，對規(guī)劃外的13座中型、251座?。ㄒ唬┬秃?200多座壩高10米以上、庫容20萬立方米以上的重點小（二）型病險水庫進行除險加固?！笆濉逼陂g，在加快滇中引水工程前期工作的同時，全省將累計投入1000億元以上資金，新建幾百件重點骨干水源工程，比2009年新增蓄水庫容30億立方米、新增年供水能力35億立方米，對3000多座各類病險水庫開展除險加固，建成200萬件以上“五小水利”工程，統(tǒng)籌解決1000萬人左右的飲水安全問題，建設1000多萬畝高穩(wěn)產(chǎn)農(nóng)田。全面加快水土保持、中小河流治理，完成重點地區(qū)210條中小河流整治，新增水土流失治理面積1.5萬平方公里，基本扭轉(zhuǎn)供水保障水平低的被動局面?？傮w看，“十二五”期間全省農(nóng)業(yè)水利建設將力度空前、規(guī)?？涨?，投資總額將遠遠超過1000億元。

2、農(nóng)業(yè)水利設施建設的縣域不平衡。農(nóng)業(yè)水利設施建設已經(jīng)成為云南經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎和內(nèi)容，但由于種種原因，云南各縣域之間存在普遍的不平衡性，有的地區(qū)水利設施要好一些，有的地區(qū)發(fā)展還非常滯后。因此，加快農(nóng)業(yè)水利設施的發(fā)展，探索投融資的新方式，實現(xiàn)全省各縣域平衡發(fā)展，成為擺在全省人民面前的突出問題。

3、農(nóng)業(yè)水利設施的維護成本高。農(nóng)業(yè)水利設施的維護成本也是一項重要的財政支出。相對而言，云南要新建的農(nóng)業(yè)水利設施固然很多，但由于大部分農(nóng)業(yè)水利設施年久失修，跑冒滴漏現(xiàn)象特別突出，因此，要維護加固的水利設施很多。這需要足夠的資金投入，越是較早地進行設施養(yǎng)護，也越能提高農(nóng)業(yè)水利設施的利用效率，減輕今后巨大的維護成本，這是一個逐級累加的過程。

4、農(nóng)業(yè)水利設施建設的融資難度大。農(nóng)業(yè)水利設施公共資金投入嚴重不足；商業(yè)銀行以居民儲蓄存款承擔大量公共設施長期貸款，隱藏著期限不匹配和流動性風險；云南的資本市場發(fā)育比較落后，在農(nóng)業(yè)水利設施融資中的作用非常有限。這些問題都不同程度地制約了云南農(nóng)業(yè)水利基礎設施的可持續(xù)發(fā)展。當前，云南基礎設施投資占中長期貸款余額的比重日益下降，這一方面表明云南中長期貸款應用于產(chǎn)業(yè)投資領域的份額相對較多，且逐年增長，另一方面，也反映出基礎設施內(nèi)在融資期限結(jié)構(gòu)存在不穩(wěn)定特征和潛在風險。

二、開發(fā)性金融在云南農(nóng)業(yè)水利設施建設中的運行機制

（一）開發(fā)性金融的特征

開發(fā)性金融是國家開發(fā)銀行（以下簡稱開發(fā)銀行）借鑒國際先進的金融理論，立足于多年的金融創(chuàng)新與積極實踐而探索并不斷完善的現(xiàn)代金融機制。開發(fā)性金融是實現(xiàn)政府發(fā)展目標，彌補體制落后和市場失靈，維護國家經(jīng)濟金融安全，增強競爭力的一種金融形式。它是政策性金融的深化和發(fā)展。其鮮明的特征主要體現(xiàn)如下幾個方面。

1、以國家信用為基礎，以市場業(yè)績?yōu)橹е?。這是開發(fā)性金融的核心內(nèi)容，也是開發(fā)性金融對政策性金融的深化和發(fā)展。國家信用是開發(fā)性金融機構(gòu)市場化運作的基礎。國家開發(fā)銀行強調(diào)市場業(yè)績，也不單是為了自身利益，而是把財力集中用于新的領域，實現(xiàn)新的經(jīng)濟社會發(fā)展目標。政策性金融和開發(fā)性金融都是實踐的產(chǎn)物，前者是財政融資方式的產(chǎn)物，后者是市場建設方式的產(chǎn)物。開發(fā)性金融講求市場業(yè)績，而政策性金融只求保本微利。開發(fā)性金融運用國家信用籌集資金，在支持項目發(fā)展的同時，積極推動制度建設和市場建設，從而實現(xiàn)政府的發(fā)展目標。

2、以市場路徑實現(xiàn)政府的經(jīng)濟社會發(fā)展目標。開發(fā)性金融與商業(yè)性金融的不同之處，主要在于它能夠主動地運用和依托國家信用，在缺乏市場的地方建設市場，在有市場的地方充分利用和完善市場。在運行中，開發(fā)性金融不直接進入已經(jīng)高度成熟的商業(yè)化領域，而是從不成熟的市場做起。國內(nèi)外經(jīng)驗表明，存在市場缺損的領域往往是政府關注的熱點和難點，這些領域商業(yè)性金融機構(gòu)不愿進入，而開發(fā)性金融把它們作為核心領域，從建立市場主體這一基本制度做起，著力對項目法人進行孵化、考核、培育、完善，使國家信用、國家開發(fā)銀行信用、地方政府信用孵化出企業(yè)信用，既降低自身的信貸風險，又有力地促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。

3、以組織增信為基本方法和原理。組織增信是開發(fā)性金融與政府的一種合作方式，雙方通過共建信用體系和制度體系來防范風險，體現(xiàn)的是一種共識、共建、協(xié)調(diào)、合作的關系。通過組織增信，開發(fā)性金融能夠充分發(fā)揮政府的組織優(yōu)勢和政治優(yōu)勢，有效彌補現(xiàn)有金融制度的不足。在完全市場化的融資體制中，政府不直接參與市場運作，但在市場經(jīng)濟體制尚不完善的我國，政府具有管理、規(guī)范、提供制度框架和參與經(jīng)濟運行的多重身份。組織增信成為經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中的一個重要組成部分，在市場制度建設中可以采取多種形式進行，如對企業(yè)或項目融資建立信用擔保體系等。在實踐中，國家開發(fā)銀行運用組織增信，主動構(gòu)筑信用結(jié)構(gòu)和風險分擔機制，有效地控制信用風險，優(yōu)化信用資源的配置，從而有效地促進了國家開發(fā)銀行市場業(yè)績和核心競爭力的全面提升。

4、實行政府機構(gòu)債券和金融資產(chǎn)管理方式相結(jié)合。國家開發(fā)銀行成立時，國家出資500億元作為資本金，并賦予國家開發(fā)銀行準主權(quán)級政府信用及相應的法律地位，這是國家開發(fā)銀行市場化運作和市場業(yè)績的基礎。在資金來源上，國家開發(fā)銀行享有在市場上發(fā)行金融債券的特許權(quán)。按照國際慣例，開發(fā)性金融債券是政府機構(gòu)債券，與國債的管理方式不同。國債資金是用財政預算方式管理，沒有金融損益平衡的要求，而且不承擔體制建設的任務。國家開發(fā)銀行的融資領域介于國債和商業(yè)金融之間，需要通過市場建設、體制建設進行推動，采取政府協(xié)調(diào)強化金融資產(chǎn)管理的方式，運用政府組織增信提高資產(chǎn)質(zhì)量和資金效益。即開發(fā)性金融是通過嚴格的本息回收來實現(xiàn)損益平衡，從而進行全局性的體制建設和市場建設。

5、以金融孵化為核心的融資機制。開發(fā)性金融的運行特征是“政府選擇項目入口→開發(fā)性金融孵化→市場出口”，這三個環(huán)節(jié)的中心內(nèi)容是借助項目建設和制度建設，促進市場主體的成熟，構(gòu)建高效的融資平臺和信用平臺。所謂政府選擇項目入口，就是由地方政府按照國家產(chǎn)業(yè)政策和該地區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃需要，整合內(nèi)部資源，選擇確定項目，推薦申請開發(fā)性金融借款。開發(fā)性金融機構(gòu)依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、財政收支水平、履約情況以及信用復核情況確定借款總量。開發(fā)性金融孵化，就是在政府協(xié)調(diào)下以融資推動項目建設和融資體制建設，使項目逐步由收支流量平衡的法人（短期內(nèi)政府指導下的法人）向資產(chǎn)負債表式的法人（長期上可以獨立參與市場活動的企業(yè)）轉(zhuǎn)化。選擇市場出口，就是依據(jù)現(xiàn)金流建設的發(fā)展趨勢，針對借款性質(zhì)、用途和使用情況設計不同的償還機制，包括正常信貸還款、母公司回購、資本市場出口等市場化償還機制，以及對于部分公益性項目所采取的政府回購等財政性償還機制。

6、實行管理民主的治理結(jié)構(gòu)。民主、透明的治理結(jié)構(gòu)是開發(fā)型金融成功運行的一個重要特征，具體主要表現(xiàn)在四個方面：一是實行融資民主；二是實行財務民主；三是實行經(jīng)營民主；四是設立信息獨立調(diào)查系統(tǒng)，實施垂直稽核制度，一方面為民主決策提供支持，一方面強化對決策的監(jiān)督制約。

（二）開發(fā)性金融在云南農(nóng)業(yè)水利設施建設中的運行機制

開發(fā)銀行探索建立了“政府入口、開發(fā)性金融孵化、實現(xiàn)市場出口”的融資機制。這是在當前國情下建設市場的有效方式，也是開發(fā)銀行支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設的基本方法。開發(fā)性金融支持農(nóng)業(yè)水利設施的具體運行機制是：以政府合作為基礎，以助貸機構(gòu)和平臺建設為手段，以風險分擔和補償為保障。在業(yè)務類別上，開發(fā)銀行把縣域基礎設施類、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭項目按照既有的“基礎設施類、產(chǎn)業(yè)項目”業(yè)務流程操作；對于農(nóng)業(yè)水利設施的中小企業(yè)項目的貸款發(fā)放，則建立起“先評機制，再評項目，機制采取審議制，項目采取審批制”的機制，以“四臺一會”組織架構(gòu)（合作平臺、融資平臺、擔保平臺、公示監(jiān)督平臺和信用協(xié)會）為基礎，形成基層社會化的風險防范組織體系，并建立起三級風險分擔與補償機制。完善了以中小企業(yè)客戶繳納的風險準備金為第一級、以地方政府利用財政中小企業(yè)發(fā)展基金設立的風險補償金為第二級、以開發(fā)銀行和各類助貸機構(gòu)對未能補償?shù)膿p失按比例分擔為第三級的風險分擔與補償機制。通過機制建設和有效的合作管理，把實現(xiàn)政府職能與開發(fā)銀行業(yè)務發(fā)展的雙重目標有效地結(jié)合起來。

三、開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設的運行模式

（一）開發(fā)性金融的運行機理

我國的開發(fā)性金融機構(gòu)——國家開發(fā)銀行成功地實現(xiàn)了從政策性金融向開發(fā)性金融轉(zhuǎn)型，是同建立市場化運作的運行機理密切相關。其運行機理，本質(zhì)就是以“推進信用建設、制度建設和市場建設，高效率地支持經(jīng)濟發(fā)展”為運行目標，貫徹“政府熱點、雪中送炭、規(guī)劃先行、信用建設、融資推動”的指導思想，憑借國家信用和機構(gòu)信用的雙重基礎，注重治理結(jié)構(gòu)建設、法人建設、現(xiàn)金流量建設和信用建設，堅持“政府選擇項目入口——國家開發(fā)銀行（開發(fā)性金融）孵化——實現(xiàn)市場出口”的模式，最終實現(xiàn)政府目標，達到符合國際標準的一流業(yè)績，并取得積極的社會效應。

開發(fā)性金融的運行機理對支持支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設同樣具有適應性并可能發(fā)揮更大的作用。一是開發(fā)性金融有更強的政策性。開發(fā)性金融肩負著重要的政策使命，其貸款投放的方向與力度，與政策導向密切相關。二是開發(fā)性金融有很強的政策執(zhí)行能力。從制度設計上來說，開發(fā)性金融無論其貸款期限、利率，還是融資手段，都有著獨特的優(yōu)勢，可以以市場手段實現(xiàn)政府的發(fā)展目標。這種制度的設計，為開發(fā)性金融的政策執(zhí)行能力提供了有力的保障。三是由于開發(fā)性金融不以贏利為主要目的，這就使得開發(fā)性金融相對超脫于即時的經(jīng)濟運行，能夠注重彌補市場缺損、信用缺損，從市場建設的角度構(gòu)造與客戶之間的關系，在培育市場的過程中開拓業(yè)務，為商業(yè)性金融的后期介入起到“鋪路搭橋”的作用。這一特點特別切合云南省當前的省情，因而開發(fā)性金融在云南的農(nóng)業(yè)水利設施建設中有著廣闊的運作發(fā)展空間。

（二）開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設的運行模式

1、堅持科學發(fā)展,規(guī)劃先行。按照開發(fā)性金融的運行機理，云南農(nóng)業(yè)水利設施建設的突破口和著力點在于推動和促進縣域經(jīng)濟發(fā)展，而做好縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃工作，就可以促進縣域經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展，并由過去完善單個項目的貸款條件，變?yōu)槌上到y(tǒng)地構(gòu)造符合貸款條件的項目，達到事半功倍的效果。開發(fā)性金融通過技術援助貸款、專家咨詢支持等多種方式，充分動員社會力量，包括借助各級政府研究部門、社會科學研究部門、各行業(yè)協(xié)會、科研院所、大學的專家和信息的優(yōu)勢，參與支持各級政府制定科學發(fā)展規(guī)劃，并推動規(guī)劃落實到具體的項目上來。在這個過程中開發(fā)性金融努力為政府做好發(fā)展顧問，使之經(jīng)?；⒅贫然?、機構(gòu)化。每個縣乃至每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都可以因地制宜，突出發(fā)展的重點和優(yōu)勢，并在規(guī)劃中明確市場建設的具體內(nèi)容、目標和措施，以及各縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展的模式?？茖W發(fā)展規(guī)劃是縣域經(jīng)濟發(fā)展與開發(fā)性金融合作的重要源頭和動力，這也是開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設，發(fā)揮獨特作用的重要支點。

2、以平臺市場建設為先導。市場建設、平臺建設是開發(fā)性金融的核心競爭力，也是實施開發(fā)性金融合作的關鍵。開發(fā)性金融與地方政府的合作是以科學發(fā)展規(guī)劃、市場建設和合作交流為主要內(nèi)容，結(jié)合各自優(yōu)勢，共同推進信用建設、制度建設和市場建設，探索適合農(nóng)業(yè)水利設施建設需要的融資模式，促進云南農(nóng)業(yè)水利設施快速高效發(fā)展。重點在于：一是要加強平臺建設。開發(fā)性金融與地方合作的重要內(nèi)容，就是要共同建設市場化的信用平臺和融資平臺。二是明確開發(fā)性金融、市縣政府、平臺三者之間的關系。包括市縣政府與平臺的關系、開發(fā)性金融與平臺的關系、開發(fā)性金融與市縣政府的關系。

3、立足管理資金全面覆蓋。開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設，與地方尤其是水利設施建設相對落后地區(qū)加強金融合作的一個重要目標，就是要徹底改變基層金融嚴重“失血”、資金大量外流的局面，把資金留在當?shù)?，用當?shù)氐馁Y金覆蓋當?shù)氐捻椖?。隨著開發(fā)性金融向縣域的逐步覆蓋，通過制定科學發(fā)展規(guī)劃，完善平臺建設、信用建設、市場建設，將會出現(xiàn)更多的項目和貸款需求。這就需要開發(fā)性金融在充分利用好自身貸款規(guī)模的同時，加大與商業(yè)金融的合作，尤其是與市縣中小金融機構(gòu)在資金、干部、功能等各方面的合作。運用開發(fā)性金融的理論，推動實現(xiàn)市縣的資金平衡，用資金平臺社會化的方式，解決項目資金需求，用市場的資金來覆蓋市場的項目。通過“政府牽頭、金融參與、平臺運作”的方式，推動重組改制，提高其支持各市縣水利設施建設的內(nèi)生能力。

4、注重融資規(guī)劃滾動推進。滾動融資規(guī)劃，就是要詳細列出重點項目的資金來源，不斷滾動安排，用管理資金、管理資產(chǎn)的辦法覆蓋各地符合科學發(fā)展需要的重點項目，落實資金需求。開發(fā)性金融要與地方政府成立聯(lián)合工作小組，推進科學發(fā)展規(guī)劃先行、平臺市場建設優(yōu)先、管理資金資產(chǎn)覆蓋、滾動融資計劃推動這四方面的工作，并環(huán)環(huán)相扣地加以落實，使開發(fā)性金融對各地的融資成為年度計劃、日常工作和聯(lián)合辦公的內(nèi)容。在此過程中，開發(fā)性金融還應主動與各級政府以座談會或聯(lián)席會的形式，共同研究支持領域、市場建設措施、科學發(fā)展規(guī)劃、平臺市場建設以及管理資金資產(chǎn)協(xié)調(diào)等具體內(nèi)容，及時解決縣域經(jīng)濟發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題。

四、構(gòu)建開發(fā)性金融支持云南農(nóng)業(yè)水利設施建設運行模式的對策

1、加強與云南省水利廳的合作，充分利用行業(yè)主管部門的組織優(yōu)勢，建立合作機制。建議云南省水利廳和國家開發(fā)銀行云南省分行盡快召開開發(fā)性金融支持云南省農(nóng)業(yè)水利設施建設工程會議，雙方就云南省“十二五”乃至更長時間的農(nóng)業(yè)水利設施建設合作事項達成共識，并成立聯(lián)合辦公室，在農(nóng)業(yè)水利設施項目選擇、評審、風險防范上加強合作。

2、積極介入農(nóng)業(yè)水利設施發(fā)展規(guī)劃，以科學合理的規(guī)劃指導融資。開發(fā)性金融在推進項目建設的過程中，“規(guī)劃先行”是一個重要舉措。國家開發(fā)銀行可通過提供用于規(guī)劃的技援貸款，組織專家參與云南省農(nóng)業(yè)水利設施建設發(fā)展規(guī)劃的制定，與云南省發(fā)改委、水利廳等政府職能部門密切合作等方式，積極介入農(nóng)業(yè)水利設施建設的發(fā)展規(guī)劃；強化規(guī)劃對農(nóng)業(yè)水利設施建設的指導作用，增強規(guī)劃的約束力和權(quán)威性，對未列入規(guī)劃的項目不予貸款支持；合理的規(guī)劃有助于在更高層次上將融資優(yōu)勢與政府的組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢結(jié)合起來，降低項目風險。

3、選擇融資主體，幫助其建立和完善現(xiàn)代企業(yè)制度。支持農(nóng)業(yè)水利設施建設，首先面臨確定融資主體的問題?？捎墒∷麖d組建國有云南省農(nóng)業(yè)水利建設投資公司，由云南省水利廳作為出資者代行公司國有資產(chǎn)管理職能，公司享受各級政府補貼的農(nóng)業(yè)水利建設專項資金支持。為此，國家開發(fā)銀行云南省分行可與云南省水利廳商定，利用云南省農(nóng)業(yè)水利建設投資公司為借款平臺，重點支持其建立和完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度，幫助其完善產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與法人治理結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制，搞好經(jīng)營管理。

4、進一步完善云南省農(nóng)業(yè)水利設施建設貸款的信用結(jié)構(gòu)。國家開發(fā)銀行的開發(fā)性金融合作，是以政府信用和行業(yè)信用、企業(yè)信用為基礎，通過修補信用缺損和完善信用結(jié)構(gòu)，提高信用品質(zhì)，為銀、政、企三方面的合作營造良好的環(huán)境。在今后合作中，雙方可積極探討控股公司擔保、各股東共同提供擔保、有效資產(chǎn)抵押等手段，針對有條件的水利項目積極推進信用貸款模式。

①張林武：《發(fā)揮開發(fā)性金融優(yōu)勢、助力地方經(jīng)濟發(fā)展》，《河北金融》，2012年第1期。

②袁樂平等：《開發(fā)性金融：新的內(nèi)涵、理論定位及改革方向》，《江西社會科學》，2012年第1期。

③孔垂柱：《全面掀起云南水利建設新高潮》，云南網(wǎng)，www.yunnan.cn，2011-05-04

F832.32

A

1671-2994（2012）02-0106-04

2011-09-16

陳 辭（1972- ），男，湖南隆回人，中共云南省委黨校省情與政策研究所副教授、博士。研究方向：經(jīng)濟理論與政策。

李 誠（1973- ），男，安徽合肥人，中共云南省委黨校研究生部講師、博士。研究方向：社會經(jīng)濟學。

*本文是2011年度云南省社科基金課題（編號QN201110）的階段性研究成果。

責任編輯：劉建文