我國公務(wù)員制度演進的“職業(yè)化”路徑探析

張斌斌

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093）

我國公務(wù)員制度演進的“職業(yè)化”路徑探析

張斌斌

（南京大學(xué)政府管理學(xué)院，江蘇南京 210093）

作為我國行政體制改革的重要組成部分，公務(wù)員制度改革得到了理論界的長期關(guān)注，但是目前就改革的方向、路徑、步驟等具體問題并沒有形成明晰的結(jié)論和看法?；仡櫸鞣浆F(xiàn)代公務(wù)員制度的演進歷史，“職業(yè)化”成為其改革的基本方向。為了更好地理解“職業(yè)化”對公務(wù)員制度演進的理論意義，本文在對公務(wù)員“職業(yè)化”的內(nèi)涵進行梳理的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國公務(wù)員制度完善的迫切需求，從三個方面對“職業(yè)化”精神與公務(wù)員制度繼續(xù)演進的相關(guān)性做了探索性分析。

公務(wù)員制度；職業(yè)化；路徑

現(xiàn)代國家公務(wù)員制度發(fā)展是政府行政體制改革的重要體現(xiàn)。作為國家政治制度和法律規(guī)范的重要組成部分，公務(wù)員制度的建立、發(fā)展和不斷完善，本質(zhì)上是為了適應(yīng)現(xiàn)代政府職能的轉(zhuǎn)變，滿足社會發(fā)展對政府行為的持續(xù)要求。目前，圍繞我國公務(wù)員制度持續(xù)完善這一課題，學(xué)界關(guān)于公務(wù)員制度改革的相關(guān)研究成果非常詳實，在這些研究成果當(dāng)中，“職業(yè)化”被大家廣泛提及。但是，追溯“職業(yè)化”精神的內(nèi)涵及本質(zhì)所在，可以發(fā)現(xiàn)目前關(guān)于“職業(yè)化”的表述往往停留在概念化描述中，各方對公務(wù)員制度“職業(yè)化”追求有著不同的理解。筆者認(rèn)為，我們在借鑒西方國家公務(wù)員制度“職業(yè)化”道路成功經(jīng)驗之上，有必要對“職業(yè)化”改革內(nèi)涵作更為深入的理解和把握，同時結(jié)合我國公務(wù)員制度持續(xù)改進的現(xiàn)實需求，才能進一步推進我國公務(wù)員制度的不斷完善，從而適應(yīng)社會發(fā)展的迫切需要。

一、公務(wù)員“職業(yè)化”溯源

“職業(yè)化”，首先用于描述物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，“職業(yè)化是指以某種特定的、專門的知識或技能而形成的特定的職業(yè)領(lǐng)域，并以此形成的專門的知識權(quán)威和相關(guān)的職業(yè)操守狀態(tài)。”事實上，職業(yè)化的產(chǎn)生往往伴隨著社會分工的社會變革。社會分工之下，社會交往中勢必產(chǎn)生更多的專業(yè)領(lǐng)域和專業(yè)知識，專業(yè)化便成為職業(yè)化的前提。行政科學(xué)研究的開創(chuàng)者伍德羅·威爾遜在《行政學(xué)研究》中以行政科學(xué)研究的產(chǎn)生原因為核心進行了詳細(xì)闡釋，政府科學(xué)研究不能僅僅停留在理論建構(gòu)上，事實上政府始終在社會發(fā)展中扮演角色，而且隨著政府職能的不斷變化，一個行動著的政府越來越成為必要。政府行政系統(tǒng)為了不斷適應(yīng)社會發(fā)展的持續(xù)變革，滿足現(xiàn)代政府職能的發(fā)展和管理方式的變化等需要，專職服務(wù)于政府行政系統(tǒng)的人才隊伍順勢而生。

馬克思·韋伯在他的《官僚制》中提出：擔(dān)任公務(wù)員變成了一種職業(yè)，這一職業(yè)需要經(jīng)培訓(xùn)的官員；官員終身任職；通常有定額的薪金作為其報酬，并有退休保障；官員在等級結(jié)構(gòu)系統(tǒng)中從事其終身職業(yè)，一般都有一個從低到高的升遷路線。國內(nèi)學(xué)者總結(jié)馬克思·韋伯的官僚體系特征，表現(xiàn)在四個方面：第一，按專業(yè)資格進行錄用，并實行終身雇傭制度，無錯誤不解雇，由此鼓勵不受政治干擾的敬業(yè)精神；第二，公務(wù)員隊伍有細(xì)致的分工和標(biāo)準(zhǔn)化的工作程序，鼓勵忠于職守，專業(yè)地去做與人民日常生活息息相關(guān)的小事；第三，遵循功績制原則，由專業(yè)機構(gòu)按照透明化的年資和業(yè)績考評決定公務(wù)員的升調(diào)獎懲，而且依照制度定期調(diào)換公務(wù)員的工作部門和工作地點；第四，每個類別的公務(wù)員系統(tǒng)由一至兩個政治家委派的政務(wù)官領(lǐng)導(dǎo)。在不違反法律的情況下，他們決定公務(wù)員系統(tǒng)的工作導(dǎo)向和重點，實現(xiàn)政黨的戰(zhàn)略意圖。

由此，馬克思·韋伯的官僚科層制表現(xiàn)出對行政事務(wù)處理的職業(yè)化需求傾向，這為西方國家的現(xiàn)代公務(wù)員制度形成奠定了基礎(chǔ)，這一人事行政制度成為西方代議制民主的有力支持，促進了代議制民主的發(fā)展，保證了政府行政的持續(xù)性、穩(wěn)定性和必要的效率。

以英美為代表的西方國家，在對政府的履職能力提高進行持續(xù)探索的進程中，在建立現(xiàn)代國家公務(wù)員制度道路上各有特點，并且在其之后的發(fā)展中得到了持續(xù)的更新與補充。國內(nèi)學(xué)界在對英美國家公務(wù)員制度形成作經(jīng)驗總結(jié)時，多數(shù)會以“職業(yè)化”來作出概括解釋，而這種“職業(yè)化”選擇在應(yīng)用于我國公務(wù)員制度建立和完善的實踐中，其優(yōu)勢效應(yīng)卻不能夠得到有效的顯現(xiàn)，這也成為影響我國公務(wù)員制度持續(xù)改革完善的基礎(chǔ)議題。誠然，西方國家的實踐過程已經(jīng)證明了“職業(yè)化”選擇的科學(xué)性、合理性和歷史必然性，但在其“職業(yè)化”道路成功的背后，更加深入地對“職業(yè)化”精神所體現(xiàn)的普適性原則進行解讀，才能對我國公務(wù)員制度的不斷改進提供科學(xué)指導(dǎo)和理論支撐。

二、現(xiàn)代公務(wù)員制度職業(yè)化發(fā)展的內(nèi)涵

以美國為例，其現(xiàn)代公務(wù)員制度的形成以1883年《彭德爾頓法案》的通過為標(biāo)志。為了克服此前“政黨分贓制”給政府行政的穩(wěn)定運行帶來的沖擊，此法案確立了現(xiàn)代人事行政的若干原則：政治中立，行政事務(wù)從業(yè)人員有別于政黨政治下的政治領(lǐng)袖，應(yīng)保持自身的政治中立態(tài)度；競爭上崗，政府任用公務(wù)人員必須經(jīng)由公開的競爭性考試產(chǎn)生，杜絕政治恩賜和傳襲；統(tǒng)一管理，職務(wù)常任，成立了專門的公務(wù)員管理機構(gòu)，負(fù)責(zé)公務(wù)員隊伍的統(tǒng)一管理，從法律上確認(rèn)了公務(wù)員職務(wù)常任的必要性，從而保證政府行政的持續(xù)性、穩(wěn)定性。之后的發(fā)展中，1920年通過的《公務(wù)員退休法》和1940年的《職位分類法》對公務(wù)員管理中的職位分類做出明確改革，1939年的《哈奇法》、1978年的《公務(wù)員制度改革法》和1978年的《政府倫理法》對公務(wù)員的職業(yè)規(guī)范、職業(yè)道德等內(nèi)容作了新的完善。在推行公務(wù)員制度的過程中，美國將功績制和分類制度等引入政府人事行政，職業(yè)化趨勢得到穩(wěn)步的發(fā)展，公務(wù)員職業(yè)化的系統(tǒng)框架得以基本建立起來。美國現(xiàn)代公務(wù)員制度所確立的以公務(wù)員能力和業(yè)績?nèi)∠驗楸疚坏墓冎圃瓌t貫穿于公務(wù)員制度演進的整個過程之中，這一點也充分體現(xiàn)了行政人事制度的“職業(yè)化”改革傾向。

除傳統(tǒng)觀念中的國家公職人員（軍隊、警察等）之外，現(xiàn)代國家公務(wù)員更多地被認(rèn)為是為了適應(yīng)政府職能擴張需求，從而影響甚至直接作出政府決策的專業(yè)顧問，其任職能力和專業(yè)化要求一開始就具有某種職業(yè)化的趨向。“職業(yè)化”的具體所指也會隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展而有所改變，比如，“功績制”原則得以確立的初期，職務(wù)常任是公務(wù)員制度職業(yè)化發(fā)展的重要體現(xiàn)，但當(dāng)代各國公務(wù)員制度發(fā)展的實踐表明，“職業(yè)化”所指已經(jīng)完全超越了職務(wù)常任的具體表現(xiàn)，而補充更新為在人事行政中引入更為靈活的職務(wù)聘任機制，從而避免職務(wù)常任在實際人事行政運行中所帶來的種種弊端。

長期以來，學(xué)界對西方現(xiàn)代公務(wù)員制度的成功經(jīng)驗，尤其是其“職業(yè)化”指導(dǎo)下的演進做了不少總結(jié)和歸納，對公務(wù)員“職業(yè)化”內(nèi)涵有多種認(rèn)識。譚功榮將公務(wù)員職業(yè)化內(nèi)涵概括為五個方面：第一，職業(yè)準(zhǔn)入。作為從事公職活動的公務(wù)員，必須首先具備正常履職所具備的基本知識、能力和技能要求，“功績制”原則即強調(diào)被選拔公職人員的基本能力要求；第二，職業(yè)訓(xùn)練。公務(wù)人員為了繼續(xù)增強自身履行職能、服務(wù)公共的能力，就必須時刻準(zhǔn)備接受新的知識更新，這也是職業(yè)發(fā)展的需要；第三，職業(yè)認(rèn)同。指的是“個體對該職業(yè)目標(biāo)、社會價值及其他因素的看法，與社會對該職業(yè)的評價及期望的一致性”，公務(wù)人員與其他從事社會生產(chǎn)的人一樣，同樣是在自己的專門領(lǐng)域行使社會責(zé)任，而不僅僅是生存的手段；第四，職業(yè)道德。公務(wù)員同樣有自己的職業(yè)道德規(guī)范，以追求公共利益、服務(wù)公共事業(yè)為道德引領(lǐng)，這也是公務(wù)員與其他從業(yè)人員相比最明顯的差異；第五，職業(yè)文化。職業(yè)化的根本特征即是“某種特殊的專業(yè)技術(shù)能力和高度職業(yè)自治的要求，”職業(yè)文化即是在此情境下從業(yè)人員對職業(yè)的自覺認(rèn)同和自愿遵從。黃磊從三個方面總結(jié)了公務(wù)員職業(yè)化的內(nèi)涵：首先是行政管理事務(wù)成為一門具有專門化知識和技術(shù)能力的從業(yè)領(lǐng)域；其次，成為公務(wù)員，被選拔者必須是在競爭性選拔的基礎(chǔ)上，將具備履職能力的人員篩選出來進入公務(wù)員隊伍，這不同于財富繼承、政治任命、和當(dāng)權(quán)者的親疏遠(yuǎn)近關(guān)系等選拔邏輯；最后，職業(yè)化要求從業(yè)者必須具備必要的職業(yè)素養(yǎng)、特定的職業(yè)技能和必須遵循的職業(yè)規(guī)范。袁興金對公務(wù)員制度的確立及發(fā)展路徑進行總結(jié)時，將此問題概括為“專業(yè)精英化”方向，“公務(wù)員制度建設(shè)的目的在于實現(xiàn)公務(wù)員的專業(yè)精英化”，具體內(nèi)涵包括：嚴(yán)格的職業(yè)準(zhǔn)入和退出機制，廣泛而深刻的職業(yè)認(rèn)同，系統(tǒng)而全面的專業(yè)化職業(yè)培訓(xùn)，良好的職業(yè)道德和行為守則以及富有使命感和和諧的職業(yè)文化等方面，而我國公務(wù)員隊伍建設(shè)及公務(wù)員制度的演進即在于發(fā)現(xiàn)公務(wù)員的專業(yè)精英化路徑。

可以看出，對于公務(wù)員職業(yè)化方向選擇的研究成果已非常豐富，這些理論探索的成果都解釋了一個共同的主題：現(xiàn)代公務(wù)員制度的演進始終與“職業(yè)化”選擇存在某種相關(guān)性，行政人事制度的形成充分借鑒了社會分工“職業(yè)化”的理論精髓，確立了公共事務(wù)管理者的職業(yè)化體系，才使得現(xiàn)代政府人事管理能夠基本適應(yīng)社會發(fā)展對政府自身履職的要求?！肮珓?wù)員職業(yè)化伴隨著公務(wù)員制度發(fā)展的整個歷程?！本C合以上理論觀點，以公務(wù)員個人自身發(fā)展需求為基點，可以從三個層面對公務(wù)員的“職業(yè)化”內(nèi)涵進行概括：首先是物質(zhì)層面，職業(yè)化的生產(chǎn)與創(chuàng)造對公務(wù)員的任職資格有著明確的要求，這種要求即是必須適合組織（政府）生存發(fā)展的需要（任職資格、專業(yè)能力等）；其次是制度層面，“職業(yè)化”是一個有組織的、系統(tǒng)的、全面完整的發(fā)展路徑，公務(wù)員一方面需要嚴(yán)格遵守組織規(guī)范（業(yè)績考核、任職交流、退出等職業(yè)規(guī)范），另一方面，公務(wù)員在其中自身也會得到成長和提高的平臺（激勵、晉升等職業(yè)發(fā)展空間）；最后是道德和思想層面，“職業(yè)化”的最高境界可以認(rèn)為是公務(wù)員自我實現(xiàn)的路徑，將擔(dān)任公職、履行公職的職業(yè)要求轉(zhuǎn)化為強烈的責(zé)任感、榮譽感和使命感，將其自覺融入日常公務(wù)活動中。

三、對我國公務(wù)員制度演進的展望

西方現(xiàn)代公務(wù)員制度的確立與發(fā)展，在其職業(yè)化趨向的不同模式中，體現(xiàn)出某種共同的特點與規(guī)律，這也是公務(wù)員制度發(fā)展中始終保持與社會需要基本一致的必然。同時，西方公務(wù)員制度在長期演進中積累了許多共同的傳統(tǒng)，這些傳統(tǒng)維系著公務(wù)員制度的獨立發(fā)展，這些共同的傳統(tǒng)集中體現(xiàn)為“職業(yè)化”的精神內(nèi)涵。雖然如此，由于民族國家公務(wù)員制度的確立與發(fā)展以特定的社會經(jīng)濟狀況和歷史文化傳統(tǒng)為社會基礎(chǔ)，即使存在著“政策遷移”，但基于同樣的思想和原則，公務(wù)員職業(yè)化的演進路徑又呈現(xiàn)出一定的差異性，職業(yè)化的起源、結(jié)構(gòu)和模式及發(fā)展也不盡相同。我國現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立一方面是改革開放國家經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求，另一方面表現(xiàn)為一種主動的制度模仿與移植，并非完全是社會自然演進的內(nèi)生制度。面對經(jīng)濟全球化和信息化、世界的外部環(huán)境變化等新情況，我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平、民主政治建設(shè)和法治建設(shè)的成熟度、落后的“官本位”和“權(quán)力崇拜”意識等都對我國公務(wù)員制度的進一步發(fā)展與完善有著重要的影響，使得我國的公務(wù)員制度“先天不足、后天不良的狀況表現(xiàn)較為突出”。

因此，借鑒公務(wù)員職業(yè)化的精神內(nèi)涵，結(jié)合我國基本國情和社會發(fā)展的基本形態(tài)以及目前我國公務(wù)員制度在實踐中所表現(xiàn)出的制度缺陷，可以從以下幾方面探索我國公務(wù)員制度進一步完善的突破點或著力點，從而深化對公務(wù)員職業(yè)化改革與我國現(xiàn)代公務(wù)員制度的相關(guān)性認(rèn)識。

（一）加強理論與制度創(chuàng)新，不斷探索“黨管干部”原則的實現(xiàn)路徑

改革開放以來，推行黨政職能分離，改善黨對國家的領(lǐng)導(dǎo)成為政治行政體制改革的重要方面，正是在這種背景下我國公務(wù)員制度得以建立。堅持四項基本原則是現(xiàn)階段各項改革事業(yè)的基本出發(fā)點，在國家公務(wù)員制度初步建立后，各項人事法律法規(guī)以及相關(guān)黨員干部管理規(guī)定中，仍然十分重視黨對公務(wù)員的管理和領(lǐng)導(dǎo)。2006年開始實施的《公務(wù)員法》第四條中明確規(guī)定：“公務(wù)員制度堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導(dǎo)，貫徹社會主義初級階段的基本路線，貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針，堅持黨管干部原則”。在其后的歷次各級各類黨政機關(guān)公務(wù)員（及參公管理人員）的招考中，擁護和堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是招考的主要條件之一。西方現(xiàn)代公務(wù)員制度的建立初始目的在于避免兩黨競爭產(chǎn)生的政治動蕩給國家行政帶來的消極影響，而將文官管理制度（公務(wù)員）視為獨立于政黨政治之外，這一點上我國公務(wù)員制度的確立與其相對照有著完全不同的基礎(chǔ)。黨管干部原則是黨的組織路線為黨的政治路線服務(wù)的有力保障。社會主義市場經(jīng)濟條件下，由于黨所面臨的環(huán)境與任務(wù)的變化，黨管干部原則相應(yīng)具有了新的內(nèi)容和實現(xiàn)方式。黨管干部原則絕不等同于政黨組織對公務(wù)員正常履職的無端干涉，而是要不斷探索新的領(lǐng)導(dǎo)方式，加強理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，在堅持民主化、科學(xué)化和法治化方向上，尊重公務(wù)員隊伍管理的科學(xué)規(guī)律和基本要求，將貫徹黨的精神與公務(wù)員制度完善相結(jié)合。

（二）以人力資源開發(fā)與管理為改革理念，不斷強化公務(wù)員管理中的制度落實

公務(wù)員制度的完善即是對公務(wù)員隊伍職業(yè)化管理的不斷探索。中國公務(wù)員管理制度不斷深化改革和向戰(zhàn)略性人力資源管理靠攏的結(jié)合點是公務(wù)員“職業(yè)化”，構(gòu)建有效的公務(wù)員職業(yè)化管理體系，基于戰(zhàn)略性人力資源管理的理念，構(gòu)建以公務(wù)員能力素質(zhì)模型為基礎(chǔ)、以人力資源管理核心流程為橫向體系的整合系統(tǒng)框架。

中國公務(wù)員制度得以確立的時間較晚，針對目前我國公務(wù)員制度及實施過程中存在的諸多問題，學(xué)界基本形成了普遍認(rèn)識。與人力資源管理理念所包含的職業(yè)化精神相對照，結(jié)合全球新公共管理運動的新情況，可以發(fā)現(xiàn)，中國公務(wù)員制度還存在著重大差距。在人才招聘、職位分類管理、專業(yè)技能培訓(xùn)、業(yè)績考核、廉政建設(shè)、獎懲激勵、辭職辭退等實踐環(huán)節(jié)中，都存在著明顯差異，制度實施中失真現(xiàn)象比較普遍。近年來，盡管政府對治理公職人員腐敗的力度不斷加大，但腐敗現(xiàn)象卻是愈發(fā)泛濫，一時難以有效遏制腐敗高發(fā)、群發(fā)的惡劣跡象，主要原因還在于管理制度上的不完善，制度實施的不徹底。以上問題的妥善解決，必須深刻把握公務(wù)員職業(yè)化管理的科學(xué)性，繼續(xù)強化已有制度的實施效應(yīng)，更重要的是著眼于戰(zhàn)略性人力資源開發(fā)與管理，創(chuàng)新管理制度。如何建立合理高效的公共部門人力資源管理體系，吸引最優(yōu)秀的、最適合的專職人才為公共部門服務(wù)，是中國公務(wù)員制度繼續(xù)完善的努力方向。

（三）正視全球政府改革浪潮新趨勢，新環(huán)境下積極應(yīng)對政府職能轉(zhuǎn)變的新挑戰(zhàn)

20世紀(jì)后期，由西方國家發(fā)起，在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的一系列政府改革運動，對公務(wù)員制度演進同樣產(chǎn)生顯著影響。西方傳統(tǒng)的公務(wù)員職業(yè)化發(fā)展內(nèi)涵更為豐富。圍繞如何準(zhǔn)確定位政府職能以及更好地履行政府職能的問題，西方人事行政對傳統(tǒng)公務(wù)員制度有了新的認(rèn)識。經(jīng)濟全球化和信息化新的挑戰(zhàn)下，中國公務(wù)員制度改革任務(wù)重大。一方面要規(guī)范和完善現(xiàn)有的各項管理措施和制度；另一方面，在對政府職能定位這一問題的認(rèn)識尚待明晰的情況下，公務(wù)員制度的持續(xù)改革也是題中之義?！敖ㄔO(shè)服務(wù)型政府”的改革理念不僅僅是對當(dāng)前制度完善的定位，而且是面向未來政府職能轉(zhuǎn)變新挑戰(zhàn)的積極回應(yīng)。所以，在我國的公務(wù)員制度演進的過程中，應(yīng)該更多地借鑒西方公務(wù)員“職業(yè)化”變革的相關(guān)理論，逐步形成與政府職能轉(zhuǎn)變內(nèi)在要求相協(xié)調(diào)的制度形式，實現(xiàn)我國公務(wù)員制度“職業(yè)化”改革的超越性發(fā)展，提升我國公務(wù)員制度的先進性。

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D630.3

A

1008-8431（2012）05-0006-04

2012-07-01

張斌斌（1988-），男，南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生。

（責(zé)編：趙國梁）