清代自然災(zāi)害與救助措施評析

焦賀言 畢麗娜

中國古代荒政萌芽于先秦，初步發(fā)展于漢魏，成熟于隋唐兩宋，元、明、清時期漸達鼎盛階段，其措施完備，組織周密，立法嚴格，為以往所不及，特別是在在災(zāi)害救助方便頗有成效。

1.清代自然災(zāi)害的總體特點

中國是一個自然災(zāi)害發(fā)生頻繁的農(nóng)業(yè)國家，根據(jù)朱鳳祥著《中國災(zāi)害通史（清代卷）》 所述，清代水災(zāi)、旱災(zāi)、蟲災(zāi)、地震、風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、霜災(zāi)、疫病等9種災(zāi)害，與以前的歷代王朝相比，具有以下特征：

1.1 災(zāi)害種類多，發(fā)生頻次高，并具有群發(fā)性與連續(xù)性，可謂“無年不災(zāi)”。以旱災(zāi)為例，根據(jù)歷史資料統(tǒng)計，清朝旱災(zāi)每年3.8次，高于歷代王朝，水患更甚。同時，常有幾種自然災(zāi)害群發(fā)、連發(fā)。以朱鳳祥所述9種災(zāi)害為例，清代5種自然災(zāi)害齊發(fā)的年代占了229年；6種自然災(zāi)害齊發(fā)占了178年。山東、湖北、浙江、河北是清代自然災(zāi)害的高發(fā)省份，各種自然災(zāi)害的發(fā)生次數(shù)均在500次以上，尤其是山東發(fā)生各種自然833次，占總次數(shù)16%。。

1.2 受災(zāi)地區(qū)分布廣，可謂“無處不災(zāi)”。清朝統(tǒng)治期間的23個省、4個直轄市、4個自治區(qū)中，共發(fā)生各種自然災(zāi)害5097次，北起黑龍江、南至兩廣，東起沿海諸省，西至青藏高原，平原山區(qū)、草原河谷，凡人跡所至，自然災(zāi)害無處不在。根據(jù)《清史稿災(zāi)異志》統(tǒng)計，清代的特大型洪水及淫雨所造成的受災(zāi)州縣為2681個，年均為13.75個；特大型旱災(zāi)的受災(zāi)州縣為1188個，年均為6.09個；兩者合計為3871個，年均為19.85個，幾乎波及了清政府的整個版圖。

1.3 危害后果重。水災(zāi)是清代各種自然災(zāi)害發(fā)生頻次最高的，尤其是江河絕隘導(dǎo)致的洪澇常常持續(xù)數(shù)月，破壞嚴重。與以前朝代相比，造成的人口傷亡和重大經(jīng)濟損失甚為嚴重，其影響經(jīng)久難消。地震災(zāi)害也是具有相當(dāng)大破壞性，5級以上地震54次、8級以上地震6次?？滴?8年，北京及周圍地區(qū)發(fā)生8級強烈地震，是該地區(qū)自有文字記載以來最大的一次地震。這場爆發(fā)力極強的地震給京師及周圍的州縣帶來深重劫難。據(jù)震中三河縣縣令對此次地震災(zāi)害有詳細記錄：“四遠有聲，儼如數(shù)十萬軍馬颯沓而至”，“有騎驢道中者，隨裂而墮，了無形影”，“扶傷出撫循，茫然不得街巷故道，但見土礫成丘，尸骸枕籍，……號哭呻吟，耳不忍聞，目不忍睹?！?突如其來的地震使震區(qū)人們的物質(zhì)財富毀于一旦，多年的勞動成果在頃刻之間化為烏有，北京地區(qū)頓時陷入生存危機的嚴重深淵。

2.清代自然災(zāi)害的救助措施

清代自然災(zāi)害的救助措施比較完善，災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后等方面都有相應(yīng)規(guī)定，在救災(zāi)方面主要有鐲免、販濟、調(diào)粟、借貸、除害、安輯、撫恤等七個方面：

2.1 蠲緩。蠲免是清代最為重要、最為常見的救災(zāi)措施之一。所謂蠲免，就是將災(zāi)民應(yīng)納的賦役錢糧按被災(zāi)等級、貧富狀況等給予全部或部分豁免。清代蠲免實行較早，次數(shù)也多，幾乎無年不有。順治初開始實行，歷康雍乾三朝終成定制，即將全部額賦分為十分，蠲免分數(shù)依田畝受災(zāi)分數(shù)而定。此外，各省隨地丁正賦征收的火耗，災(zāi)年也需照災(zāi)蠲成數(shù)免征。

緩征與災(zāi)蠲相關(guān)，是將受災(zāi)略輕地區(qū)的應(yīng)征額賦暫緩征收。成災(zāi)五分之州縣以及成災(zāi)五分以上州縣中之成熟地畝應(yīng)征錢糧例準緩征。臨災(zāi)緩征雖與蠲免有根本區(qū)別，卻總可略紓民力。連年災(zāi)歉之區(qū)也常延長緩征期限或?qū)⒕徴麇X糧一并蠲免。

2.2 賑濟。賑濟是用錢糧救濟災(zāi)民。賑濟分谷賑(銀賑)、工賑，清初賑濟主要是針對八旗人口和八旗澇地，直省較大規(guī)模的娠濟。乾隆四年，正式制定統(tǒng)一的賑災(zāi)標(biāo)準，即大口日給米五合，小口減半。按日合月，小建扣除。賑災(zāi)米谷不足可銀米兼給。各省均有折賑定價。地方甫遇水早，不論成災(zāi)分數(shù)，不分極次貧民，概賑一月，是為正販，也稱急販或普賑。待勘災(zāi)審戶之后，被災(zāi)六分極貧加賑一月，被災(zāi)七、八分極貧加賑兩月，次貧加賑一月;被災(zāi)九分極貧加賑三月，次貧加賑兩月，被災(zāi)十分極貧加賑四月，次貧加賑三月，此為大販。大賑賑畢之后，災(zāi)民生計仍然艱難，或次年青黃不接之際災(zāi)民力不能支，臨時奏請再加賑恤，是為展賑。展賑時間一至三月不等。此外尚有摘賑之法。摘賑也稱抽賑，即擇遇火之老病孤寡難以存活者賑之。對特殊災(zāi)害，也有特殊賑法。災(zāi)賑主要針對農(nóng)民，貧生、饑軍則隨坐落地方給賑。出于穩(wěn)定社會的目的，閑散貧民也與力田災(zāi)民一并給販。販濟還分夏災(zāi)、秋災(zāi)兩類，以賑秋災(zāi)為主。

賑濟的另一種輔助形式是煮賑，即施粥，一般而言大城市中較為普遍、城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村只在災(zāi)年設(shè)立，施濟對象多為流徙災(zāi)民，辦法是給簽領(lǐng)粥、男女分隔。此外，工賑也是一種賑濟方式，即災(zāi)年由官府興辦工程，募災(zāi)民勞作，按日給銀米，帶有生產(chǎn)自救的性質(zhì)。

2.3 調(diào)粟。調(diào)粟是通過糧食調(diào)撥來救濟災(zāi)民。清代調(diào)粟以移粟就民為主，具體方法有截槽、采買、撥運等。所調(diào)之粟主要用于平集，此項措施的大部分受惠者是尚有余力之百姓，其主要作用是平抑糧價，減輕災(zāi)后的糧荒現(xiàn)象。清代調(diào)粟經(jīng)常為之，不僅臨災(zāi)調(diào)撥，還根據(jù)各省糧食存貯情況預(yù)先調(diào)運，具有儲糧備荒的作用。

清代調(diào)粟不僅有臨災(zāi)調(diào)拔，也有根據(jù)各省糧食存貯情況預(yù)先調(diào)運，具有儲糧備荒的作用，這種調(diào)粟既有省內(nèi)協(xié)濟，又有跨省調(diào)運，數(shù)額巨大，接濟地區(qū)廣泛，是一種十分有效的救災(zāi)措施。

2.4 借貸。借貸是針對尚可維持生計，但又無力進行再生產(chǎn)的災(zāi)民施行的救災(zāi)措施。借貸的對象，一是受災(zāi)五分之貧民，二是蠲賑之后尚未完全恢復(fù)之災(zāi)民，三是青黃不接之際缺乏子種、口糧的災(zāi)民。借貸的種類有貸口糧、貸子種、貸耕牛等。借貸的錢糧來源為常、社倉谷、截遭、發(fā)庫銀等，有時也動用州縣捐項。災(zāi)民所貸糧種，夏災(zāi)貸者秋后免息還倉，秋災(zāi)貸者次年麥熟后免息還倉。乾隆十七年又具體規(guī)定：災(zāi)民所貸種食，夏災(zāi)貸者秋后免息還倉，秋災(zāi)貨者此年麥熟后免息還倉 ，使借貸得以發(fā)揮更大的救災(zāi)恤民作用。

2.5 除害。除害主要指捕除蝗蛹，是救災(zāi)減災(zāi)的重要手段。清代蝗災(zāi)尤甚，因此對捕蝗非常重視。捕蝗尤重于蝗蜿始生，羽冀未成之期。如系飛蝗，就要動員大批人力撲打。對捕蝗失職的官吏嚴加處罰。捕蝗最大的向題是外來協(xié)捕人員往往踐踏禾苗，反而貽害。因此又規(guī)定，凡捕蝗踏傷禾苗，要核價給值。如蝗情不重，一般采取勸諭百姓自行撲打，宮府用錢米收買的辦法。

2.6 安輯。清代安輯措施主要為收養(yǎng)貧民與資送流民回籍，最常見的就是給田、給復(fù)、資送回籍等安輯辦法。地方遇災(zāi)，便傳諭督撫飾令各州縣妥為收留安頓外來流民，娠給口糧粥食，并為之搭棚置屋居住。同時也勸諭富戶量力收養(yǎng)，“有能存恤周齊者，該地方官酌量輕重，賞給花紅旗匾。最優(yōu)者，詳請題達，給以頂帶，以示鼓勵” 。乾隆13年山東全省曾收養(yǎng)本省及外省災(zāi)民五萬六七千口，時間達兩三個月。嘉慶六年初，湖北漢陽又收養(yǎng)災(zāi)民六萬余人，絕大數(shù)為外來難民。為了保證春耕生產(chǎn)，開春以后，逐將收養(yǎng)的外地流民資送回籍?？滴?1年，陜西流民徙入襄陽，官府令有愿運送米石至撞關(guān)者，即給價運送。不僅得以運糧，順便也使饑民回籍。雍正元年，直隸，山東、河南流民就食京師，乃令五城御史察詢口數(shù)，量給盤費，送回本籍。每口每程給銀六分。老病不能所走加給三分為腳力費。并委官護送，地方官逐程出具收結(jié)，轉(zhuǎn)送至原籍。中途患病者，令地方官留養(yǎng)醫(yī)治，病愈再行轉(zhuǎn)送。此為資送流民之始。雍正8年又諭令凡遇外來被災(zāi)就食窮民，即動支倉谷核實娠恤，再動用存公銀兩賞為路費，資送回籍。并知會原籍地方官收留照看。嗣后以此為例。但實際上未制定統(tǒng)一規(guī)定，仍由各省自行酌量辦理。山東“預(yù)給十日口糧，資其路費，并令知照各原籍地方官，妥為安插，以使得所”;陜西“按程途遠近，每日計行五十里，照例大口給銀三分，小口給銀二分”;湖北則“每大口給銀一兩，小口給銀五錢，傷令各回原籍。并令經(jīng)由各州縣差役護送，仍傷知原籍地方官埃到籍后察看情形，妥為安頓，以免失所”。收養(yǎng)并資送災(zāi)民回籍，但災(zāi)民領(lǐng)取路費之后，是否真正返回原籍難以稽查監(jiān)督，不免有往返于鄰境重復(fù)再領(lǐng)路費者。且因有此例，一遇荒歉，災(zāi)民輕去他鄉(xiāng)，乾隆初，安徽鳳、穎之民，“遇災(zāi)留一二人在家領(lǐng)娠，余又潛往鄰境。俗謂在家領(lǐng)娠為大糧，在外留養(yǎng)為小糧，沿途資送為行糧，至有一家領(lǐng)三糧者”。因有種種弊端，乾隆28年曾頒停資送諭。但各地仍偶行之。至嘉慶中期，不再施行。

2.7 撫恤。清代規(guī)定，地方碎被水災(zāi)，督撫要一面題報，一面委官確查沖塌房屋及淹斃人畜情形，分別撫恤。目的是安置災(zāi)民，使其盡快復(fù)業(yè)。乾隆四十一年對各省分別制定了撫恤標(biāo)準，大體上坍房修費瓦房每間給銀一兩五錢左右，草房八錢左右。掩斃大口給銀一兩，小口減半。地震壓斃人口及坍房也相應(yīng)給予撫恤銀及維修費。

3.清代自然災(zāi)害救助措施的評價

從各項災(zāi)害救助措施看，清代救災(zāi)措施已完全制度化，各項條例周密詳盡，并以種種立法保證其貫徹執(zhí)行，是中國古代荒政發(fā)展到最高階段，具有一定的效果：

3.1 統(tǒng)治階級高度重視。把能否妥善救災(zāi)、安置災(zāi)民看做關(guān)系到政權(quán)存亡大計，因此販濟錢糧，使災(zāi)民度過難關(guān)。災(zāi)之后，大批災(zāi)民流離失所，朝不保夕，急需政府娠濟錢糧，幫助他們度過難關(guān)。災(zāi)民能否領(lǐng)到錢糧，是衡量賑濟效果的重要依據(jù)。清代勘災(zāi)、審戶、發(fā)賑等辦理程序皆有嚴格規(guī)定，尤其散賑之時，要求官為經(jīng)手，多方監(jiān)督。如有舞弊現(xiàn)象，則立即嚴懲當(dāng)事者，使印委各官均不敢疏忽。災(zāi)民應(yīng)賑而未賑，輒向上呈控。若查為屬實，.要處罰該地方官。因此，總的極貧災(zāi)民漏賬不多，辦賑中的一些弊端，一般都可在辦理過程中查出糾正。偶而有控賬之事，逐一復(fù)查領(lǐng)賑災(zāi)民，也可證明娠濟銀米已基本發(fā)到災(zāi)民手中。

3.2 促進了生產(chǎn)恢復(fù)、社會穩(wěn)定和政權(quán)鞏固。清代救災(zāi)主要是安撫災(zāi)民，不致流徙，以便災(zāi)后迅速恢復(fù)生產(chǎn)。清代統(tǒng)治者深知如果災(zāi)民流徙，廢其恒業(yè)，仰給于官，至春耕仍不能自食其力，“是一歲歉而歉且在數(shù)歲矣”，所以他們十分重視災(zāi)后災(zāi)民的安撫，一有災(zāi)民流亡，就要設(shè)法安輯，資送回籍。為了幫助災(zāi)民恢復(fù)生產(chǎn)，針對尚可維持生計，但又無力進行再生產(chǎn)的災(zāi)民，借貸口糧、種子、耕牛、農(nóng)具等，為其恢復(fù)生產(chǎn)創(chuàng)造了條件，使社會生產(chǎn)日漸恢復(fù)。清代通過有效的荒政，大批流徙災(zāi)民得到妥善安置，保證生產(chǎn)者的最低消費，使社會再生產(chǎn)正常進行，調(diào)節(jié)統(tǒng)治階級和被統(tǒng)治階級二者關(guān)系，防止災(zāi)民因生路斷絕而暴怒一方，使社會穩(wěn)定，政權(quán)鞏固。

3.3 救災(zāi)措施完全制度化，賑務(wù)組織周密，有條不紊，效率較高。同時立法嚴格，階黝分明。對辦賑優(yōu)者獎勵升遷，劣者懲處罷黝。嚴格的立法對提高辦娠效率，保證荒政的實施，起到了積極的作用。

清代是中國封建社會最末一個王朝，清代的政治經(jīng)濟制度帶有封建社會后期的特點，特別是后期救災(zāi)措施難免有一些不足之處：（1）吏治腐敗，貪污風(fēng)行，災(zāi)時無糧賑。官吏在辦賑中冒領(lǐng)娠銀，有的侵漁分肥蠲免錢糧，有的短放克扣各種賑銀，致使賑濟時動帑巨萬，小民所得僅數(shù)十文 。救災(zāi)必備荒，作為備荒的倉儲制度，自乾隆末年起就虧空嚴重，官吏任意侵挪，一遇災(zāi)歉，皆無糧可賑。（2）法令繁瑣，制度僵化，程序繁瑣。清代動用救災(zāi)款項必須先奏明，待層層審批后方可支用，有時地方官先行支挪錢糧娠濟，便屬違例，要受處罰?？滴?2年山東巡撫王國昌，河道總督張鵬翩等支用常平倉谷賑濟，因清廷已下令截漕賑濟，吏部竟以擅動倉谷之咎將二人齊降一級。因制度僵化，官吏動輒得咎，嚴重影響賑濟工作。（3）地方官匿災(zāi)不報、漠視民虞的事屢屢發(fā)生。有的因報災(zāi)蠲，火耗無征，故匿而不報，有的報喜不報優(yōu)，以歉作豐，虛捏政績，有的則是虧空錢糧，恐奉旨辦賑，錢糧無從籌措等。清朝政府雖采取嚴懲措施，但也無實際效果，到嘉慶時期，匿災(zāi)不報的情況日益增多。匿災(zāi)不報和不實舉報，致使不少地區(qū)大批災(zāi)民得不到及時有效的救助。另外救荒政策中的獎罰制度也不合理，關(guān)于災(zāi)務(wù)的規(guī)定都是違例如何懲治，而并沒有明確規(guī)定辦好災(zāi)務(wù)應(yīng)如何獎勵。

清代是中國封建社會最后一個王朝，也是我國近代化的發(fā)端，它的覆滅與其后期自然災(zāi)害頻繁和駕馭自然災(zāi)害能力的失控不無關(guān)系，盡管如此其自然災(zāi)害的救助措施對目前應(yīng)對自然災(zāi)害還是有一定價值的。

中國災(zāi)害通史(清代卷) [M]. 2009-04版. 河南鄭州：朱鳳祥，鄭州大學(xué)出版社，2009：p221-263

中國地震[M]. 北京：李善邦，地震出版社，1981：p107

大清會典事例（嘉慶）[M].卷222

清世宗實錄[M].卷108

谷文峰等，清代荒政弊端初探[J].黃淮學(xué)刊，1992年第4期，p62